張云霄， 劉宏志

（北京工商大學計算機與信息工程學院，北京 100048）

我國食品安全監(jiān)理體系研究

張云霄， 劉宏志*

（北京工商大學計算機與信息工程學院，北京 100048）

食品安全問題關乎國民生計，影響具有多領域性和全球性.從我國食品安全監(jiān)理體系現(xiàn)狀及存在問題出發(fā)，搭建了食品安全監(jiān)理體系模型，以實現(xiàn)多種監(jiān)管主體相結合、食品全產(chǎn)業(yè)鏈的整體監(jiān)管，并完善了其制度體系.提出了完善我國食品安全監(jiān)理的具體策略和措施，應用物聯(lián)網(wǎng)技術尤其是傳感器網(wǎng)絡技術，構建了食品安全監(jiān)理信息系統(tǒng)架構，為進一步提高食品安全管理與監(jiān)控手段提供了參考建議.

食品安全監(jiān)理；體系模型；物聯(lián)網(wǎng)

食品安全（food safety）有兩層含義，一是指國家和社會的食物足夠供應，二是指食品無毒害，符合人體健康的營養(yǎng)要求.近幾年，食品安全問題頻發(fā)，例如國內的毒奶粉、地溝油、地下水污染等事件，涉及到社會的各個行業(yè)，包括食品生產(chǎn)企業(yè)、物流企業(yè)、銷售商、相關科研檢測單位和農戶等.實際上，食品安全問題具有全球性，例如歐洲多國出現(xiàn)的假牛肉事件.面臨嚴重的食品安全問題，我國食品安全監(jiān)管體制尚不完善、監(jiān)管力度依然不夠、監(jiān)管環(huán)境有待開放，等等，需要盡快完善我國食品安全監(jiān)理體系.建立和完善食品安全監(jiān)理體系，可以借鑒世界上一些發(fā)達國家的做法和我國信息工程監(jiān)理制度［1-3］.食品安全監(jiān)理是指監(jiān)理機構根據(jù)我國的食品安全法等相關法律制度，在食品的生產(chǎn)過程中，對食品中存在可識別的食品安全風險因素進行督察、監(jiān)控和評價，并進行風險評估和控制，以確保食品安全的行為［4］.由于食品安全關系到經(jīng)濟、市場和消費安全，關系到消費者的切身利益，因此，建立和完善與社會主義經(jīng)濟體制相適應的食品安全監(jiān)理體系尤為重要.

1 我國食品安全監(jiān)理體系主體

為達到食品安全監(jiān)管的目的，需要進一步完善我國食品安全監(jiān)理制度，協(xié)調政府和社會多方面力量共同參與管理我國食品安全生產(chǎn)鏈，包括生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等一系列工作［5-6］；要注重建立和區(qū)分食品安全監(jiān)管主體、結構體系和管理體制，提高食品安全監(jiān)管水平和食品安全事件的應急處理能力［7］.完善食品安全監(jiān)管制度，包括食品安全檢測技術［8］、食品安全綜合評估技術［9］、食品安全認證制度［10］、追溯制度和問題食品召回制度［11］、食品風險控制制度［12］等，可借鑒國外先進理念和成功經(jīng)驗［13］.

我國食品安全監(jiān)理體系的監(jiān)管主體應遵守以政府建立的實體化監(jiān)管機構為基礎，通過建立和完善相關法律和規(guī)章制度等，利用行業(yè)組織管理力量、生產(chǎn)者和消費者共同參與相結合等方式，形成多主體的分層監(jiān)管體系，即政府監(jiān)管和多方參與，分散并降低單一監(jiān)理機構帶來的食品安全監(jiān)理風險，發(fā)揮行業(yè)及企業(yè)、媒體和公眾等非政府主體在食品安全監(jiān)管中的作用；實施政府主導和非政府組織廣泛參與的食品安全監(jiān)理多元主體模式，保證對重大食品安全問題有效監(jiān)管.

1.1 政府在食品安全監(jiān)理中的主導作用

頻繁發(fā)生的食品安全事件，揭示了食品行業(yè)市場機制存在著巨大的安全隱患和嚴重的“信息不對稱”問題［14］.為了應對這些問題和限制某些不法者侵害公共利益的行為，政府應通過出臺各種監(jiān)管政策和有效組織管理機構，加強食品行業(yè)質量規(guī)范和食品市場的監(jiān)督和管理.從公共利益方面考慮，政府在食品安全監(jiān)管體系中，通過必要的行政手段進行直接監(jiān)管，同時增加經(jīng)濟和法律等相關手段進行輔助管理.因此，政府在食品安全監(jiān)理體系中的地位及所發(fā)揮的作用是主導性的.

1.2 非政府主體在食品安全監(jiān)理中的輔助作用

由于食品安全問題涉及領域廣泛，形式愈加多樣，并且食品安全問題關注度越來越高，促使食品安全監(jiān)理的難度越來越大，以政府單一主體、行政監(jiān)管為主的監(jiān)管模式，難以維護和監(jiān)管整個食品安全秩序.因此，建立和完善我國食品安全監(jiān)理體系，應該改變過去由政府單一主體構成的食品安全監(jiān)理體系，形成由政府主導，行業(yè)組織、生產(chǎn)者和消費者等公眾多元主體共同參與監(jiān)管的體系，使非政府主體能在食品安全監(jiān)理過程中發(fā)揮輔助作用，發(fā)揮多元主體監(jiān)管食品安全的優(yōu)勢，不斷提高食品安全監(jiān)理的效果，從而進一步促進我國食品市場的全面建設與發(fā)展.

2 食品安全監(jiān)理體系模型

圖1 新型的食品安全監(jiān)理體系模型Fig.1 Novel food safety surveillance system model

為保障人民群眾身體健康和生命安全，進一步加強食品安全監(jiān)管工作，完善國家食品安全監(jiān)管體系，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》、《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》等相關國家食品安全規(guī)范，結合信息工程監(jiān)理模型，可建立新型的食品安全監(jiān)理體系模型，如圖1.

新型的食品安全監(jiān)理體系模型主要由6部分構成：一是監(jiān)管主體，原包括國務院食品安全委員會、食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理局、質量監(jiān)督檢驗檢疫總局，現(xiàn)為2013年3月根據(jù)國務院機構改革和職能轉變方案，新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局.食品藥品監(jiān)督管理部門主要負責食品生產(chǎn)經(jīng)營資格及食品生產(chǎn)、經(jīng)營、消費場所等的監(jiān)督管理［15］.工商行政管理部門主要負責市場的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法，對市場主體進行監(jiān)督管理［16］.質量監(jiān)督檢驗檢疫部門主要負責生產(chǎn)加工領域，不涉及餐飲企業(yè).二是監(jiān)管依據(jù)，即規(guī)制體系，包括監(jiān)管法律法規(guī)體系和標準體系.三是監(jiān)理階段，即生產(chǎn)、加工、運輸、銷售階段.四是監(jiān)理對象，包括投入品、農產(chǎn)品生產(chǎn)、農產(chǎn)品加工/食品加工、零售等.五是監(jiān)理內容，包括企業(yè)信用、認證認可等方面.六是監(jiān)理的支持要素，包括設施、人員等配備.與此體系模型相適應，要建立3個體系和1個環(huán)境條件保證，內容包括：食品安全監(jiān)理的過程體系、制度和執(zhí)行體系、信息體系和環(huán)境條件保證.

近年來，國家針對日益嚴重的食品安全問題提出了新的構想，改變食品分段監(jiān)管體制，減少職責交叉重復.組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局.將食品安全辦、食品藥品監(jiān)管局、質檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責和工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責整合，實現(xiàn)對生產(chǎn)、流通和消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性實行統(tǒng)一監(jiān)督管理.方案提出，新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定；農業(yè)部負責農產(chǎn)品質量的安全監(jiān)督管理；將工商行政管理、質量技術監(jiān)督部門相應的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監(jiān)督管理部門.經(jīng)過衛(wèi)生委、農業(yè)部、食藥總局等有關機構和職責整合，初步形成了“三位一體”的食品安全監(jiān)管新架構.

2.1 食品安全監(jiān)理的過程體系

為了更好地實現(xiàn)食品安全監(jiān)理，可將食品安全監(jiān)理過程分為事前監(jiān)理、事中監(jiān)理和事后監(jiān)理3個階段，通過政府部門和多元主體共同參與監(jiān)督管理，維護食品市場秩序.

1）事前監(jiān)理階段.事前監(jiān)理是指各國家的食品安全監(jiān)管部門和行業(yè)組織等通過建立法律法規(guī)及行業(yè)規(guī)范等手段，對食品安全問題做出標準性規(guī)定，并建立和完善食品安全信用制度，使食品鏈上的單位和個人在食品鏈的交易活動之前就減少違法的可能性.

2）事中監(jiān)理階段.在食品安全監(jiān)理活動中，檢測農產(chǎn)品原產(chǎn)地、食品生產(chǎn)加工車間、物流運輸過程，以及市場銷售環(huán)節(jié)是否有違規(guī)狀況，整合監(jiān)管部門和行業(yè)組織、生產(chǎn)者和消費者等公眾多元主體收集的食品市場信息，實現(xiàn)從田間到餐桌的食品生產(chǎn)鏈整體的有效監(jiān)管.

3）事后監(jiān)理階段.它是食品安全監(jiān)理職能的體現(xiàn)和保障.通過執(zhí)法系統(tǒng)，維護和保障食品安全監(jiān)理的規(guī)范和監(jiān)督環(huán)節(jié)的效率.依據(jù)《食品安全法》和相關規(guī)定，及時處理食品安全生產(chǎn)經(jīng)營不法者.同時，有關部門應及時發(fā)布信息，告知廣大消費者，使大眾參與監(jiān)督，獲取反饋信息，減少食品安全問題帶來的更大損失.

2.2 食品安全監(jiān)理的制度和執(zhí)行體系

我國食品安全監(jiān)理的發(fā)展需要建立完善的制度和有效的執(zhí)行體系.目前，我國食品安全監(jiān)理體系的建設和改革已經(jīng)具備了較好的基礎，食品安全監(jiān)理制度體系不斷完善，執(zhí)行和實施也在全面推進依法行政.

1）完善食品安全政策法規(guī)，建立與國際接軌的食品安全監(jiān)督體系.完善配套法律法規(guī)，降低監(jiān)管成本，將國外先進的理念和模式與我國食品市場相結合，運用現(xiàn)代科學技術手段，引入食品安全信用的評價制度和獎懲制度［17］，使食品安全監(jiān)理體系建設有法可依.

2）建立聯(lián)合執(zhí)法制度，加強執(zhí)法監(jiān)督.由于食品安全問題涉及領域廣泛，我國食品安全監(jiān)督管理體制存在重復又有“盲點”［18］，不利于責任落實.因此建立食品安全聯(lián)合監(jiān)管部門，組織協(xié)調各執(zhí)法部門的工作，建立食品安全監(jiān)管責任制和責任追究制，提高我國食品安全監(jiān)管水平和工作效率非常必要.

3）對整個食品鏈進行全面監(jiān)控，加強執(zhí)法隊伍建設.要將食品原產(chǎn)地、加工、流通和銷售等環(huán)節(jié)都處于執(zhí)法部門監(jiān)控之下，實行責任制，需要提高執(zhí)法人員的整體素質，提高依法行政水平［19］.

2.3 食品安全監(jiān)理的信息體系

食品安全監(jiān)理的信息體系是建立和完善我國食品安全監(jiān)理體系的重要內容，是落實食品安全監(jiān)管的有效方法.應用現(xiàn)代技術手段，建立靈敏高效的食品安全監(jiān)理信息系統(tǒng)，提高食品安全監(jiān)理的反應能力和監(jiān)管力度.加強食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的信息化建設，應該做好以下幾方面工作：

1）整合與食品安全相關的因素.收集和整理各類食品鏈信息，實現(xiàn)各個部門之間的資源信息共享，并建立有效的食品安全傳導機制，提供一個及時向公眾通報各種食品安全狀況的平臺，使消費者能夠參與改善食品安全的管理，從而擴大食品安全監(jiān)理的幅度和力度.

2）構建企業(yè)信用信息系統(tǒng).通過建立完善合理的企業(yè)信用信息系統(tǒng)，對企業(yè)基本情況和信用信息的分析，逐步建立完善的信用標準和信用評價制度，按照風險度和信譽度，綜合運用現(xiàn)代化信息手段，對食品安全生產(chǎn)鏈進行信用監(jiān)管，提高監(jiān)督管理的整體水平與效能，保障消費者利益.

3）深入研究和創(chuàng)新食品安全監(jiān)理的手段方式.加強食品安全監(jiān)管部門的裝備和信息化建設，利用現(xiàn)代信息技術，對傳統(tǒng)的工作流程、監(jiān)管模式和行政審批方式等進行創(chuàng)新和改革，以提高服務水平和執(zhí)法隊伍建設.

現(xiàn)階段國家大力推進物聯(lián)網(wǎng)平臺的建設，可以利用物聯(lián)網(wǎng)技術對食品市場進行跟蹤管理，實時掌握食品生產(chǎn)流通過程的信息，對食品安全進行有效的風險分析和控制.基于物聯(lián)網(wǎng)平臺的食品安全監(jiān)理系統(tǒng)架構見圖2.

圖2 基于物聯(lián)網(wǎng)技術的食品安全監(jiān)理信息系統(tǒng)架構Fig.2 Information architecture of food safety surveillance based on internet of things technology

針對食品安全問題涉及領域多、覆蓋范圍廣、監(jiān)測指標多等特點，提出食品安全監(jiān)理信息系統(tǒng)的基于物聯(lián)網(wǎng)技術架構.物聯(lián)網(wǎng)服務平臺通過RFID智能終端設備，負責為食品安全監(jiān)理信息系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)，傳送至食品安全數(shù)據(jù)處理中心；數(shù)據(jù)中心將接收到的海量信息，處理分析后由相應的服務模塊進行處理，食品安全數(shù)據(jù)庫則是整個食品安全監(jiān)理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)基礎，其中所包含數(shù)據(jù)的有效性和實時性直接影響著監(jiān)理效果；根據(jù)食品安全數(shù)據(jù)庫的信息數(shù)據(jù)添加不同的服務模塊，及時對食品安全監(jiān)測過程中出現(xiàn)的問題進行識別和妥善處理，減少損失和影響.

通過建立子系統(tǒng)服務層，可為上層系統(tǒng)用戶提供不同服務.如建立評價指標子系統(tǒng)可以為建立企業(yè)信用提供基礎數(shù)據(jù)支持；預警分析子系統(tǒng)可以加強執(zhí)法，防患于未然；應急響應子系統(tǒng)可以為發(fā)生食品安全問題時，提供決策依據(jù)；溯源追蹤子系統(tǒng)是為了加強源頭監(jiān)管，明確責任主體，進一步提高食品安全管理.

2.4 食品安全監(jiān)理的環(huán)境條件

建立和完善我國食品安全監(jiān)理體系建設，必須有食品安全信息管理制度和食品安全監(jiān)理制度體系等環(huán)境條件保障.

1）食品安全信息管理制度.通過形成以政府監(jiān)控，行業(yè)、大眾媒體和消費者參與的綜合評價機制，實施安全責任制，協(xié)調信息服務管理機構管理現(xiàn)有的信息，整合現(xiàn)有食品安全信息資源，建立統(tǒng)一規(guī)范的信息管理制度.目前我國食品安全問題的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調與權威的監(jiān)管機構權力還很有限［20］，通過建立完善食品安全信息管理制度，有利于打破部門分割、權力分散的現(xiàn)狀，有利于建立高效信息收集、整理、分析和傳輸機制，有利于形成質量標準體系，建立食品安全問題預警系統(tǒng)和應急系統(tǒng)，以及完善我國食品安全信息公報制度［21］.

2）食品安全監(jiān)理制度體系.食品安全監(jiān)管部門需要一個強有力的法律規(guī)章制度.我國現(xiàn)有食品安全法律體系還不完善，對市場的準入、經(jīng)營者信用規(guī)范和處罰條例等還存在著較多問題，缺乏對食品安全監(jiān)理制度的法律規(guī)范，很大程度上制約了食品安全監(jiān)理工作的順利開展.

3 完善我國食品安全監(jiān)理體系的措施

3.1 全面普及食品安全知識，提高全民對食品安全的重視程度

消費者對食品安全的重視程度能夠影響我國的食品安全監(jiān)管工作的發(fā)展.營造良好的食品安全生產(chǎn)和消費環(huán)境，有利于食品安全監(jiān)理的建立.一方面，通過加強食品安全的宣傳，普及食品安全知識；建立健全行業(yè)協(xié)會、企業(yè)自律機制，嚴格遵守國家有關法律法規(guī)和安全衛(wèi)生標準，積極發(fā)揮行業(yè)自律組織監(jiān)管的作用.另一方面，消費者自身能夠關注食品市場動向和國家出臺的相關政策，提高對食品安全的自我保護意識和辨別能力.第三方面，建立完善輿論監(jiān)督和群眾參與食品安全監(jiān)理的機制，切實發(fā)揮輿論和社會公眾在食品安全監(jiān)理中的作用.近年來，在全國各地食品安全監(jiān)理的實踐中，輿論和公眾的監(jiān)督參與作用有所體現(xiàn)，但遠未發(fā)揮到位，更沒有從食品安全監(jiān)理體系多元主體的角度重視并發(fā)揮作用.

3.2 建立以政府為主導的多元主體分層次食品安全監(jiān)理體系

《中華人民共和國食品安全法》對食品安全監(jiān)管部門進行了具體的責任部署，包含行業(yè)、媒體等參與者的監(jiān)督.由于我國的食品安全監(jiān)理模式主體比較單一，監(jiān)管手段簡單，監(jiān)管幅度力度小、收效低；同時，食品安全管理涉及產(chǎn)供銷等眾多環(huán)節(jié)，在監(jiān)管食品這個領域時，不能把所有任務都覆蓋.比如農業(yè)部職責是監(jiān)管農產(chǎn)品和以植物或動物為原料的產(chǎn)品，衛(wèi)生部門職責是建立食品標準評估.再比如，群眾提供線索偵破食品領域犯罪案件，并由媒體曝光，最后應交給公安部門采取措施查處這些案子，過程涉及多方面主體參與.在這種情況下，有必要建立以政府為主導的一種機制，包含第三方行業(yè)或企業(yè)參與監(jiān)督以及媒體和公眾的參與，來協(xié)調各方面運行關系，完善職能和綜合監(jiān)管的要求，形成統(tǒng)一高效的綜合食品安全監(jiān)理機構.

3.3 進一步制定和完善食品安全監(jiān)理的法律體系和制度保證

應對眾多惡性食品安全問題，僅有社會大眾和政府部門的監(jiān)督是不夠的，還需要完善的食品安全法律監(jiān)管體系.同時，基于建筑工程監(jiān)理和信息工程監(jiān)理的理論，建議成立食品安全監(jiān)理第三方機構，引導大眾參與輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)管，完善我國食品安全監(jiān)理體系，也有利于培養(yǎng)專業(yè)的食品檢測人才.因此，應加快食品安全監(jiān)理的綜合立法和完善市場監(jiān)管的專門法律規(guī)章建設，加大行政執(zhí)法力度，規(guī)范行政執(zhí)法行為.

3.4 加強對食品安全問題風險控制，逐步建立食品安全監(jiān)理體系

通過建立食品安全監(jiān)理體系，減少食品安全問題頻發(fā)、監(jiān)管不到位、監(jiān)管能效低等引發(fā)生命及財產(chǎn)損失的風險.在我國食品安全監(jiān)理制度和食品安全信息管理體系尚未成熟的條件下，一方面要加大食品安全監(jiān)理體系改革的力度，另一方面完善食品安全監(jiān)理手段，逐步建立和完善食品安全信息監(jiān)管體系，建成食品安全問題預測系統(tǒng)和應急系統(tǒng)，確保食品市場的安全有效運行.

4 小 結

鑒于食品安全風險不斷加劇的現(xiàn)狀，通過對國內外食品安全問題，以及我國食品藥品安全問題的最新動態(tài)的研究，客觀、系統(tǒng)地分析了我國食品安全特點，提出以政府監(jiān)管為基礎，實行行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結合的監(jiān)理模式，即以政府監(jiān)管為主導，非政府組織廣泛參與的食品安全監(jiān)理模式.構建了食品安全監(jiān)理體系模型，提出了完善我國食品安全監(jiān)理體系的策略和措施.結合現(xiàn)代技術，尤其是基于傳感器網(wǎng)絡的物聯(lián)網(wǎng)技術，設計了食品安全監(jiān)理信息系統(tǒng)架構，為進一步提高食品安全管理與監(jiān)控手段提供了參考建議.

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Study on Food Safety Surveillance System in China

ZHANG Yun-xiao， LIU Hong-zhi*
（College of Computer and Information Engineering，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China）

Food safety issues are related to the national life，which affectmany areas and are global. Based on the problems of China，s food safety surveillance system，several countermeasureswere applied to improve the institutional system，such as setting up the safety surveillance system model，combiningmultiple supervision agencies，and setting up the overall supervisionmodel of food safety production.Applying the internet of things technology，especially sensor network technology to build a food safety surveillance information system can improve the surveillancemeans of food safety.

food safety surveillance；system model；internet of things

檀彩蓮）

TS201.6

A

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2013-03-26

北京市屬高等學?？茖W技術與研究生教育創(chuàng)新工程建設項目（PXM2012-014213-000037）.

張云霄，女，碩士，主要從事信息工程與食品安全監(jiān)理研究工作；*劉宏志，男，教授，博士，主要從事信息工程監(jiān)理、電子商務與電子政務等研究工作.通訊作者.