周昀

2013年11月23日，中國政府發(fā)布公告，宣布劃設(shè)東海防空識別區(qū)。其涵蓋的具體范圍是我國領(lǐng)海線和六點(diǎn)連線（北緯33°11′、東經(jīng)121°47′，北緯33°11′、東經(jīng)125°00′，北緯31°00′、東經(jīng)128°20′，北緯25°38′、東經(jīng)125°00′，北緯24°45′、東經(jīng)123°00′，北緯26°44′、東經(jīng)120°58′）之間的空域。此消息一出，立刻引發(fā)了各方的關(guān)注，使原本就不太平靜的東亞局勢再掀波瀾。

防空識別區(qū)

防空識別區(qū)，簡稱ADIZ（Air Defense Identification Zone），是一國基于空防和海防的需要，為防范可能面臨的空中威脅，在面向海洋方向上空劃定的空域。由于現(xiàn)代軍事技術(shù)的發(fā)展，各國傳統(tǒng)的防空體系已經(jīng)趕不上以高空高速為特征的航空技術(shù)的發(fā)展。為了盡早識別、分析和實施空中攔截行動，御敵于國門之外，各國通常在本國領(lǐng)空之外的公共空域劃定防空識別區(qū)，提升本國的空中預(yù)警能力，保障國家安全。與擁有固定范圍的領(lǐng)空不同，防空識別區(qū)一般劃設(shè)在領(lǐng)空外，而且其范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于領(lǐng)空范圍。但是，有時防空識別區(qū)也會覆蓋部分領(lǐng)空，特別是遠(yuǎn)離本土的島礁。如此次劃設(shè)的東海防空識別區(qū)，就覆蓋了釣魚島空域。

防空識別區(qū)緣起于20世紀(jì)50年代的美國，是美國最早獨(dú)創(chuàng)的一種新型預(yù)警模式。早在二戰(zhàn)期間，面對軸心國的威脅，美國就曾提出加強(qiáng)對沿海岸線空域的監(jiān)測和防御的構(gòu)想。珍珠港事件之后，美國人更加深切地感受到了加強(qiáng)沿?？沼蝾A(yù)警的重要性和緊迫性。冷戰(zhàn)期間，為應(yīng)對來自蘇聯(lián)的安全威脅，更加有效地協(xié)調(diào)美軍各作戰(zhàn)單位的快速反應(yīng)能力，美國于1950年正式建立了一套完整的空防預(yù)警體系，“防空識別區(qū)”由此誕生。

由于劃設(shè)防空識別區(qū)是一國單方面的行為，因此，各國對于防空識別區(qū)的法律效力有著不同的認(rèn)識。目前，劃設(shè)防空識別區(qū)的主要國際法依據(jù)是1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》。根據(jù)國際法中的“只用于和平目的”的原則和《公約》中賦予的沿海國的權(quán)利和利益，各國根據(jù)自身的利益訴求，對國際法的一些模糊規(guī)定進(jìn)行解讀。經(jīng)過半個多世紀(jì)的實踐，防空識別區(qū)已經(jīng)逐漸發(fā)展成為一種國際慣例，處于國際法的“灰色地帶”。

與象征國家主權(quán)的領(lǐng)空不同，防空識別區(qū)包括領(lǐng)空和公共空域兩部分。在公共空域的防空識別區(qū)并不是一國的領(lǐng)空，因此任何國家都不能在該范圍實施完全排他性的主權(quán)行為。但根據(jù)國際通行的做法，設(shè)立防空識別區(qū)的國家可以要求任何國籍的航空器在進(jìn)出該區(qū)域前，報告身份、方位、飛行計劃等，否則可依情況對其采取跟蹤、監(jiān)視甚至驅(qū)離、攔截、迫降等措施。在具體的實踐中，防空識別區(qū)的處置原則得到了大多數(shù)國家和地區(qū)的默認(rèn)和遵守，但各國選擇的處置方式各有不同。2006年9月，俄羅斯兩架圖-95戰(zhàn)略轟炸機(jī)進(jìn)入北美防空識別區(qū)，美國軍方緊急派遣多架F-15戰(zhàn)斗機(jī)近距離跟蹤伴飛，整個伴飛過程只持續(xù)了一小段時間，最終以圖-95返航而結(jié)束。一般情況下，各國都采取比較克制的行動來應(yīng)對防空識別區(qū)內(nèi)的突發(fā)情況，但也有特例。1987年12月9日，蘇聯(lián)的圖-16轟炸機(jī)一度突破日本的防空識別區(qū)，闖入沖繩領(lǐng)空。日本海上自衛(wèi)隊?wèi)?zhàn)斗機(jī)不得不實施警告射擊，迫使圖-16返航。

各國的防空識別區(qū)

目前，美國、加拿大、澳大利亞、印度、日本、韓國和中國臺灣等20多個國家和地區(qū)都劃設(shè)了防空識別區(qū)。通過防空識別區(qū)維護(hù)國家和地區(qū)安全，已經(jīng)成為國際社會的主流。但是，根據(jù)各個國家和地區(qū)的能力不同，防空識別區(qū)所涵蓋的范圍不盡相同。以美國為例，其防空識別區(qū)的最大外緣距離其大陸邊緣約1000千米，大大提升了有效監(jiān)控和預(yù)警能力。

自1950年劃設(shè)第一個防空識別區(qū)以來，美國至今已經(jīng)建立了4個防空識別區(qū)，分別是北美防空識別區(qū)、阿拉斯加防空識別區(qū)、關(guān)島防空識別區(qū)和夏威夷防空識別區(qū)。這4個識別區(qū)由數(shù)十座軍用雷達(dá)站和36個民用雷達(dá)站共同組成“聯(lián)合監(jiān)視系統(tǒng)”。通過這一全天候軍民兩用監(jiān)控系統(tǒng)，美軍可以及時鎖定、跟蹤偏離航線或者拒絕服從地面指揮系統(tǒng)的航空器，能在10分鐘內(nèi)派遣戰(zhàn)機(jī)迫降甚至擊落具有潛在危險的目標(biāo)，在獲取空襲情報后的30秒內(nèi)上報總統(tǒng)，8分鐘后通知公眾。但是，在20世紀(jì)六七十年代，隨著洲際導(dǎo)彈技術(shù)的發(fā)展，防空識別區(qū)一度受到冷遇。1971年10月26日，一架古巴飛機(jī)在美國防空體系沒有覺察的情況下成功降落在了新奧爾良州。這一突發(fā)事件震驚了美國社會，美國政府和軍方受到了沉重的壓力。以修補(bǔ)此漏洞為契機(jī)，美國進(jìn)一步擴(kuò)大和完善了防空識別區(qū)的預(yù)警范圍。此外，美國還依據(jù)《聯(lián)邦航空條例》對防空識別區(qū)進(jìn)行規(guī)范和管理。該條例詳細(xì)地羅列了識別區(qū)內(nèi)所發(fā)生的各種情況和處置辦法，包括提交飛行計劃、裝備無線電要求、報告位置、偏離航行計劃和航空管制許可及說明、緊急情況等一系列規(guī)定和說明。在沒有明確國際法規(guī)定的情況下，《聯(lián)邦航空條例》為美國軍方的行動提供了法律基礎(chǔ)。

韓國也是較早劃設(shè)防空識別區(qū)的國家之一，是由美國人于1951年在朝鮮戰(zhàn)爭期間設(shè)立的。由于韓國所處的地理位置比較特殊，北鄰朝鮮，西望中國，東面和南面則與日本隔海相望，因此，韓國的防空識別區(qū)所涵蓋的范圍比較廣泛，特別是北部、西部和東北部都是防御重心，防空識別區(qū)的邊界距離其領(lǐng)空最遠(yuǎn)達(dá)到了390千米。

日本的防空識別區(qū)最早也是由美國人于二戰(zhàn)后劃設(shè)的。日本的防空識別區(qū)覆蓋了其絕大部分領(lǐng)空、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，最遠(yuǎn)涵蓋距離為800千米，大大地超出了自身狹長型的領(lǐng)空范圍。日本又將防空識別區(qū)劃分為北、中、西、西南4個分區(qū)，分別由各部航空隊負(fù)責(zé)。而為了進(jìn)一步提升空中預(yù)警和監(jiān)控能力，日本又曾兩次擴(kuò)大防空識別區(qū)的范圍。1972年5月，日本單方面地將釣魚島納入其防空識別區(qū)內(nèi)。2010年6月，日本再次將防空識別區(qū)往西南方向推進(jìn)了26千米，與中國臺灣地區(qū)的防空識別區(qū)發(fā)生了重疊。而在西北部，日本的防空識別區(qū)距離俄羅斯海岸線不到50千米，但出于對俄關(guān)系的考量，其識別區(qū)并未覆蓋與俄羅斯有爭議的北方四島。

近年來，隨著各國對自身安全的進(jìn)一步重視，特別是“9·11”事件以后，領(lǐng)空安全成為各國關(guān)注的重點(diǎn)，防空識別區(qū)的地位再一次水漲船高。除了應(yīng)對傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅，防空識別區(qū)在防范恐怖主義襲擊等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域也頗有建樹。早在20世紀(jì)80年代，美國就通過監(jiān)控防空識別區(qū)內(nèi)的不明身份的飛機(jī)，打擊販毒、走私和非法移民等活動。防空識別區(qū)的功能得到了極大的擴(kuò)展，越來越多的國家和地區(qū)都考慮劃設(shè)防空識別區(qū)。

對防空識別區(qū)的爭論

自中國宣布劃設(shè)東海識別區(qū)以來，美、日、韓、澳、新等周邊國家和地區(qū)紛紛表示出對中國此舉的疑慮和擔(dān)憂，各種揣測和解讀鋪天蓋地，有關(guān)防空識別區(qū)話題的熱度持續(xù)不減。但是，作為一個被廣泛承認(rèn)的國際慣例，為何唯獨(dú)此次中國劃設(shè)的東海防空識別區(qū)引起了巨大的反應(yīng)？這與當(dāng)前的東亞局勢以及中國和周邊國家日益升級的海洋權(quán)益爭端密切相關(guān)。

一般來說，劃設(shè)防空識別區(qū)是一種國家行為。雖然防空識別區(qū)覆蓋了一定的公共空域，并不能實施完整的主權(quán)行為，但是，這一行為是國家制定和完成的，自然也容易使外界猜測國家的真正意圖。而且，防空識別區(qū)的劃設(shè)也是一國對自身實力、國家安全和國際形勢等多方面因素綜合考慮之后所做出的戰(zhàn)略決策。因此，東海識別區(qū)的劃設(shè)與其說是在敏感時間點(diǎn)上的國家行為，不如說是中國根據(jù)東亞局勢的發(fā)展和自身利益的訴求所做出的一種戰(zhàn)略決策。而從軍事角度來說，作為預(yù)警體系的一部分，防空識別區(qū)在提升空中預(yù)警能力、保衛(wèi)國家領(lǐng)空安全等方面發(fā)揮著重要的作用。作為一種防御性體系，一些國家的防空識別區(qū)在其重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)甚至有所延伸。如美國的阿拉斯加、關(guān)島和夏威夷防空識別區(qū)就特別向俄羅斯、中國和朝鮮等國伸長了觸角。因此，東海識別區(qū)的劃設(shè)毫無疑問會讓周邊國家和地區(qū)過度解讀其軍事意義。

東海識別區(qū)劃設(shè)之后的中國周邊異常熱鬧，尤其是中、美、日三國之間的博弈更是此起彼伏。美國的兩架B-52轟炸機(jī)和日本的P-3C巡邏機(jī)先后進(jìn)入識別區(qū)內(nèi)巡航，中國國防部和外交部的堅定回應(yīng)也顯示了其維護(hù)自身安全和合法權(quán)益的決心。但是，在這激烈角逐的背后，不能忽視的是中國劃設(shè)東海識別區(qū)的積極意義。

首先，中國劃設(shè)防空識別區(qū)是遵照國際慣例，保衛(wèi)國家安全的常規(guī)行為。作為《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，中國完全可以設(shè)立屬于自己的防空識別區(qū)，這是國際法賦予中國的合法權(quán)利。細(xì)數(shù)中國周邊的國家，如日本、韓國、越南、泰國等早就設(shè)立了多個防空識別區(qū)，建立了一整套完整的空中預(yù)警和防御體系。而作為一個擁有漫長海岸線的國家，在設(shè)立東海防空識別區(qū)之前，中國在此方面的建樹是一片空白，完全不能滿足一個海洋大國的基本安全需求。

其次，東海防空識別區(qū)的劃設(shè)是中國承擔(dān)更大的區(qū)域安全責(zé)任、維護(hù)地區(qū)和平和穩(wěn)定的表現(xiàn)。東海地區(qū)是國際航運(yùn)最繁忙的地區(qū)之一，每天的航班次數(shù)和人流往來不斷增多，發(fā)生各種突發(fā)事件和緊急情況的概率越來越高。特別是“9·11”之后，恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅日趨緊迫，通過對進(jìn)出識別區(qū)內(nèi)的航空器進(jìn)行識別、分析和指揮，中國可以有效地管控各種空中威脅并采取相對應(yīng)的措施，發(fā)揮地區(qū)大國的作用。

最后，通過劃設(shè)東海防空識別區(qū)，中國可以顯示維護(hù)自身國家利益的決心。近年來，隨著中國的快速崛起，中國與周邊國家的海洋權(quán)益沖突不斷。中國和菲律賓在黃巖島的爭端以及中國和日本圍繞釣魚島國有化的爭端等都促使中國更加堅定地維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，保障中國合法的海洋權(quán)益和訴求。

樹欲靜而風(fēng)不止。東海防空識別區(qū)設(shè)立之后的短短1個月內(nèi)，中國就受到了各國密集的外交攻勢，這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭還遠(yuǎn)未結(jié)束。東海上空風(fēng)起云涌。