□ 許利平／文

管控南海爭端 推動南海合作

□ 許利平／文

發(fā)端于20世紀60年代末70年初的南海爭端，經(jīng)歷了島礁主權(quán)爭奪、油氣資源掠奪和島礁主權(quán)固化三個階段。以2013年菲律賓單方面將南海爭端提交國際仲裁法庭和2014年中越船只在西沙海域沖撞為標志，南海爭端正朝著復(fù)雜化、擴大化趨勢發(fā)展。如何有效管控南海爭端，是奠定中國周邊穩(wěn)定和平環(huán)境、保證中國未來10—20年戰(zhàn)略機遇期的重要抓手之一，而推動南海務(wù)實合作則是這個重要抓手的有效手段，也是構(gòu)筑中國與周邊國家命運共同體的重要路徑之一。

總體說來，現(xiàn)在南海局勢是和平穩(wěn)定的，也是可控的，南海的航行自由與安全沒有受到任何阻擾。但隨著域外大國深度介入，南海爭端呈現(xiàn)出的一些新特點使得南海爭端由原來的“隱形問題”漸漸上升為“顯性問題”，未來南海爭端將呈現(xiàn)各方綜合博弈的局面。

南海爭端的新特點與新趨勢

首先，南海爭端呈現(xiàn)出多邊化趨勢。中國歷來主張通過雙邊渠道解決南海爭端，但目前南海爭端逐漸成為亞太地區(qū)多邊機制中所熱炒的話題。無論是東亞系列峰會，還是東盟防長擴大會議等，南海爭端都成為焦點話題，甚至成為大會集體聲明所談及的內(nèi)容。連與南海問題無任何瓜葛的西方七國峰會，也在2014年6月4日的聯(lián)合聲明中，首次“對南海問題深表擔憂，并反對任何一方通過恐嚇、脅迫或武力，單方面宣稱領(lǐng)土或海上主權(quán)”。[1]

其次，法理斗爭成為南海爭端新戰(zhàn)場。自從2013年菲律賓把中菲南海爭端提交給《聯(lián)合國海洋法公約》仲裁法庭，一股“妖魔化”九段線[2]的逆風彌漫在南海上空。近期，越南也威脅將把中越南海爭端提交給仲裁法庭。菲越一唱一和，似乎要開辟南海爭端的新戰(zhàn)場。

再次，遵守國際規(guī)則成為域外大國干涉南海爭端的“道德砝碼”。域外大國自視其站在國際道德的高地上，呼吁中國遵守國際規(guī)則，約束中國在南海的維權(quán)行動，在南海爭端上施加“道德砝碼”。而對于南海爭端其他相關(guān)國家，域外大國面對其違反《南海各方行為宣言》的行為，充耳不聞，甚至慫恿放任。所謂“遵守國際規(guī)則”完全是域外大國的“兩面派”做法。

最后，借助西方媒體霸權(quán)，菲越等國強化其在島礁主權(quán)上的國際話語權(quán)地位。近來，菲律賓和越南等國，通過其外交部、智庫學(xué)者和西方學(xué)者等渠道，不斷在西方主流媒體宣揚其島礁主權(quán)所謂的正當性，意圖駁斥中國在南海島礁主權(quán)的合理主張，試圖強化其國際話語權(quán)。

南海爭端“高燒不退”的原因

自2009年聯(lián)合國大陸架界限委員會規(guī)定各國提交大陸架劃界申請最后期限以來，南海呈現(xiàn)出一波“藍色圈地運動”，南海爭端也隨之“高燒不退”，這既有南海爭端各國內(nèi)政方面的原因，也有地緣政治方面的原因，但更多是大國在本地區(qū)利益博弈所致。

個別國家誤讀中國睦鄰友好的周邊外交政策。“睦鄰、安鄰、富鄰”是中國一直以來奉行的周邊外交政策。構(gòu)建中國與周邊國家的命運共同體，是中國與周邊國家未來發(fā)展的方向。但中國與周邊國家構(gòu)建命運共同體，并不意味著中國在涉及主權(quán)、領(lǐng)土、發(fā)展等核心利益方面可以有絲毫讓步。制造南海局勢的緊張，只會成為區(qū)域和平的“干擾音”，也無益于良好關(guān)系的構(gòu)建。

個別國家誤判了東盟共同體的作用。隨著2015年東盟建立三大共同體目標的到來，東盟各國團結(jié)起來，對外集體發(fā)聲來表達東盟的主要立場正逐漸成為一種趨勢。但東盟個別國家，以一己之私利，試圖綁架整個東盟，意圖阻礙中國與東盟合作進程，這顯然是誤判了東盟共同體的作用。

個別國家患上了“中國崛起焦慮癥”。南海周邊個別國家認為，南海局勢的發(fā)展并不掌控在自己手中，如果中國完全崛起，自己根本不是中國的對手。因此，個別國家企圖利用中國崛而未起的時機，千方百計地在南海“糾纏”中國，為己獲得私利，實則是“中國崛起焦慮癥”使然。

域外大國攪局，試圖渾水摸魚。美日等域外大國試圖把南海爭端作為遏制中國一個戰(zhàn)略棋子，不斷攪渾南海局勢，試圖渾水摸魚，持續(xù)消耗中國崛起的實力，為其戰(zhàn)略利益服務(wù)。2014年4月，奧巴馬的亞洲四國之行，故意繞開中國，重申對亞洲盟友的安全的承諾，為其“亞太再平衡戰(zhàn)略”尋找落腳點。訪菲期間，美菲軍方簽署了為期十年的《美菲加強防務(wù)合作協(xié)議》,該協(xié)議的簽訂不僅將增加美在菲軍事存在，還將增加美國與中國的摩擦。此外，日本利用“地球儀外交”拉幫結(jié)派，在積極經(jīng)濟援助東南亞各國的同時，特別強調(diào)在海洋領(lǐng)域的合作，探討與各國一起根據(jù)法律而非武力解決海洋爭端，共同對付中國。

多渠道有效管控南海爭端

第一，強化南海地區(qū)的行政管轄權(quán)。行政管轄權(quán)是一個國家對其領(lǐng)土主權(quán)最重要的權(quán)力之一，也是體現(xiàn)其主權(quán)的重要依據(jù)之一。強化中國在南海地區(qū)的行政管轄權(quán)，將有利于中國對實控島礁進行常態(tài)化行政管理，擠壓個別南海周邊喜歡挑事國家的活動空間，更加積極掌控中國在南海島礁的主動權(quán)和行動權(quán)。中國政府成立三沙市就是強化行政管轄權(quán)的最好例證。

第二，提高南海地區(qū)的軍事管控能力。提高南海地區(qū)的軍事管控能力，并不意味著中國必須通過武力來解決南海爭端，而是增強中國在南海地區(qū)的軍事威懾力。通過改善在南沙島礁的軍事設(shè)施，強化海軍、空軍的巡航力度，嘗試開展南海地區(qū)的雙邊或多邊軍事演習等方式，讓幻想通過不斷更新國防武器裝備、借助外力來爭奪島礁主權(quán)的國家，回到談判桌上來。

第三，提升國際話語權(quán)。目前中國在南海問題的國際話語權(quán)處于弱勢地位，這造成了中國對南海島礁主權(quán)和海域管轄權(quán)的主張得不到有效的國際傳播，使得中國關(guān)于南海島礁主權(quán)和海域管轄權(quán)難以獲得國際社會的廣泛認同。有必要通過香格里拉對話、東盟防長擴大會議、國際學(xué)術(shù)研討會等多渠道，以及國家領(lǐng)導(dǎo)人、學(xué)者、外交官員、記者、普通民眾等多層次群體，闡述中國在南海島礁的歷史性依據(jù)、法理依據(jù)和其他依據(jù)。

第四，強化南海爭端管控的機制化建設(shè)?？山㈦p邊熱線電話機制，如在中越外交部之間建立海上危機管控熱線、兩國農(nóng)業(yè)部門之間海上漁業(yè)活動突發(fā)事件聯(lián)系熱線，及時、妥善處理出現(xiàn)的問題，同時繼續(xù)積極探討管控危機的有效措施，維護中越關(guān)系大局以及南海和平穩(wěn)定。此外，應(yīng)靈活利用東盟協(xié)調(diào)機制，管控危機。南海爭端不是中國與東盟之間的問題，而是中國與東盟相關(guān)國家的雙邊問題。東盟不是解決南海島礁爭端的平臺，但可以作為管控危機的平臺。中國可以靈活運用東盟協(xié)調(diào)機制，就“南海行為準則”進行磋商，為南海爭端的解決創(chuàng)造和諧的氛圍。

扎實推進南海務(wù)實合作

雖然中國政府多次提出，“擱置爭議、共同開發(fā)”，務(wù)實推動南海合作，但自2005年中、越、菲在南海進行聯(lián)合地震勘探后，受到越、菲等國內(nèi)政治因素的影響，南海合作更多停留在“口頭上”，鮮有實際行動付諸實施。盡管如此，中國政府推動南海務(wù)實合作的決心沒有任何動搖。2012年11月，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會明確提出，“提高海洋資源開發(fā)能力、發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護生態(tài)環(huán)境、堅決維護國家海洋權(quán)益、建設(shè)越南、泰國、印尼和馬來西亞等國也建立了雙邊海上合作機制，并就推動漁業(yè)基地建設(shè)、港口城市合作網(wǎng)絡(luò)、海洋科技、防災(zāi)減災(zāi)、航行安全與搜救等方面，嘗試開展務(wù)實合作。海洋強國”。這充分表明，中國政府把海洋資源開發(fā)與合作放在重要的戰(zhàn)略地位。

雖然當前南海爭端正朝著復(fù)雜化、擴大化趨勢發(fā)展，但中國一直在積極和南海周邊國家，就繼續(xù)推進中國—東盟海洋合作伙伴關(guān)系建設(shè)開展溝通與協(xié)調(diào)，并準備重點推進海上搜救、打擊跨國犯罪、海上科研與環(huán)保三個技術(shù)委員會的建設(shè)。圖為2014年6月18日，救援船艇在海南三亞海域救起逃生人員。

首先，以危機推動合作。中國與南海周邊國家合作的最重要的特點之一就是“危機推動型”。無論是東南亞金融危機，還是非典衛(wèi)生危機，都進一步推動了中國與南海周邊國家的金融、衛(wèi)生合作。南海爭端某種程度上也算是一種危機，中國可以利用與南海爭端方潛在沖突危機，順勢推動南海合作。在某種程度上講，越是危機，“戰(zhàn)略互損”的壓力就越大，反而合作的動力就越足。在危機面前，最重要的是爭端各方領(lǐng)導(dǎo)人需要凝聚政治共識，化解危機，推動務(wù)實合作。

其次，先易后難推動合作。南海合作千頭萬緒，包羅萬象。針對南海周邊國家所面臨的緊迫問題，先易后難，循序漸進，開展南海務(wù)實合作。比如海上安全問題，特別是各種海上跨國犯罪活動不斷增多，已經(jīng)成為困擾各國海洋經(jīng)濟發(fā)展不容忽視的問題。中國可以與南海周邊國家就海上聯(lián)合辦案、海上違法犯罪信息共享、執(zhí)法人員培訓(xùn)等方面開展務(wù)實合作。

再次，發(fā)揮雙邊、多邊機制推動合作。為了推動海上合作，2011年11月，中國政府決定設(shè)立金額達30億人民幣的中國—東盟海上合作基金。在該基金的指引下，中國正在和南海周邊國家，就繼續(xù)推進中國—東盟海洋合作伙伴關(guān)系建設(shè)開展溝通與協(xié)調(diào)，并準備重點推進海上搜救、打擊跨國犯罪、海上科研與環(huán)保三個技術(shù)委員會的建設(shè)。與此同時，中國和

綜上所述，管控南海爭端與推動南海合作是維護南海地區(qū)和平穩(wěn)定的一體兩面，二者密不可分。有效管控南海爭端將為南海開展務(wù)實合作奠定和平穩(wěn)定環(huán)境，而推動南海務(wù)實合作則為管控南海爭端增進互信基礎(chǔ)。當前，防止域外勢力深度干擾南海局勢是管控南海爭端的關(guān)鍵，而南海務(wù)實合作則是彌合南海各方分歧，化解外來干涉的重要手段。

我們必須認識到，南海爭端是一個歷史遺留問題，同時也是一個現(xiàn)實問題。破解南海爭端不僅需要信心和決心，而且更需要耐心?，F(xiàn)階段南海爭端各方的博弈不僅是一場外交戰(zhàn)、軍事戰(zhàn)、法理戰(zhàn)，更是一場心理戰(zhàn)。對此，中國在南海爭端方面應(yīng)有戰(zhàn)略定力，應(yīng)采取“虛”和“實”相結(jié)合戰(zhàn)術(shù)，理性周旋于南海博弈各方，為中國贏得戰(zhàn)略機遇期打下堅實基礎(chǔ)。

（作者系中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員）

（責任編輯：魏丹丹）

[1] “G7對中國海上緊張關(guān)系深感擔憂”， 英國《金融時報》（中文網(wǎng)），http://www.ftchinese. com/story/001056579.（上網(wǎng)時間：2014年6月5日）

[2] 作者注：九段線是中國在南海海域國界線的一種叫法。1947年，當時的中國政府內(nèi)政部方域司在其編繪出版的《南海諸島位置圖》中，以未定國界線標繪了一條由11段斷續(xù)線組成的線。中華人民共和國成立后，經(jīng)政府有關(guān)部門審定出版的地圖在同一位置上也標繪了這樣一條線，而只是將11段斷續(xù)線改為9段斷續(xù)線。