陳天華+甘森坤

摘要：

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，在行政執(zhí)法領域對原有的鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法能力提出了新的挑戰(zhàn)，目前我國鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法開始遭受到前所未有的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法狀況不容樂觀，世情、國情的深刻變化刻考驗著鎮(zhèn)級政府執(zhí)法能力，需要采取有效、有力的措施破除鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法中存在的問題，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：

鎮(zhèn)級政府；執(zhí)法困境；對策

中圖分類號：

D9

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2014）01-0161-02

1 鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的概念辨析

行政執(zhí)法的內涵和外延的界定是評析鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的基點。當前我國行政法理論界對行政執(zhí)法的界定尚有分歧。筆者認為鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法不同于行政管理，行政執(zhí)法作為行政管理行為的一部分，是指鎮(zhèn)級政府對特定人及對特定事的外部處理行為，其中并不包括對于政策的執(zhí)行行為，政策僅在宏觀方面起指導作用，而不應成為鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的依據(jù)。筆者認為鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法是指鎮(zhèn)級政府及其管理機構依據(jù)法律、法規(guī)的授權行使法定職權，履行法定義務的并對行政相對人權利和義務產(chǎn)生實際影響的具體行政行為。

2 鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

改革開放以來基層政府執(zhí)法狀況已取得了很大程度的改善。首先，一些基層鎮(zhèn)級政府已經(jīng)開始注重對基層執(zhí)法人員的培訓，定期或不定期組織基層執(zhí)法人員進行執(zhí)法理論和執(zhí)法業(yè)務知識的培訓，主要集中組織基層行政執(zhí)法人員學習《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律、法規(guī)，使相關執(zhí)法人員深刻的了解和掌握相關法律、法規(guī)進而明確了基層行政執(zhí)法的權力范圍和權力界限，明確執(zhí)法流程，進一步提高了基層執(zhí)法人員的執(zhí)法程序意識及執(zhí)法文書制作的規(guī)范化能力，有力的促進了基層鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法效率的提高。其次，基層政府執(zhí)法水平取得了穩(wěn)步的提高，在全國一些經(jīng)濟發(fā)達的縣、市區(qū)正在努力采用委托執(zhí)法的方式進行強鎮(zhèn)擴權試點工作，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法人員有了更多機會與縣級執(zhí)法部門的執(zhí)法人員進行交流和學習，增強了工作能力，提高了執(zhí)法水平。最后，基層政府的執(zhí)法環(huán)境有了很大的改善，運用現(xiàn)代化的交通工具深入基層農(nóng)村區(qū)域進行普法宣傳，發(fā)放宣傳資料，已經(jīng)成為一些鎮(zhèn)級政府的重要工作，此外還積極開展基層行政執(zhí)法現(xiàn)場咨詢等活動，把環(huán)境保護類、涉農(nóng)經(jīng)濟類、勞動保障類、動物防疫類與基層社會公眾生活密切相關的法律、法規(guī)最大限度的進行深入宣傳，耐心接受廣大社會公眾的咨詢，并在一些村（社區(qū)）組織法律知識競賽，有力的將法律知識以立體化的方式宣傳開來，使廣大基層社會公眾的法律意識也有了較大幅度的提高。盡管當前鎮(zhèn)級政府在行政執(zhí)法方面取得了一些成績，但離基層法治政府還有一段距離，還有很長的路要走，我國鎮(zhèn)級政府在行政執(zhí)法中還存在許多亟需解決的問題，而如何解決這些新出現(xiàn)的問題成為了非常緊迫的任務。

3 鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法中存在的問題

3.1 鎮(zhèn)級政府執(zhí)法體制不暢、執(zhí)法權限過小問題

鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法存在著固有的矛盾，關鍵在于基層鎮(zhèn)級政府雖然屬于法定行政主體但享有的行政執(zhí)法權限確實比較小，行政執(zhí)法體系設置不科學，行政執(zhí)法機構設置不健全，職權與職責的匹配脫節(jié)，造成基層政府的權力與責任的嚴重失衡，造成鎮(zhèn)級政府執(zhí)法常陷入“有名無實”的怪圈。由于憲法與相關組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府的執(zhí)法權限不明確甚至存在重疊及交叉部分，行政扯皮也就有了空間，而設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商所、派出所、國土所等實行垂直領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權領導派遣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有行政處罰權、強制執(zhí)行權以及實施相應的行政強制措施權，往往“心有余而力不足”陷入執(zhí)法兩難境地，行政不作為也就日漸滋生。

3.2 鎮(zhèn)級政府執(zhí)法缺乏基層社會公眾的配合與參與問題

基層社會公眾法律意識不強，鎮(zhèn)農(nóng)村區(qū)域遠離城市，基層農(nóng)村社會公眾通常以村規(guī)民約作為行為準則，對于法律的認識一般停留在過去“殺人償命”、“欠債還錢”的淺薄法律認識上，一方面由于基層鎮(zhèn)級政府執(zhí)法信息公開不暢，基層社會公眾對于鎮(zhèn)級政府執(zhí)法事項一直不明了，鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法作為一種新事物，基層社會公眾基于習慣，通常存在僥幸心理，認為民不舉、則官不究，當真出了事，要落到涉及自身利益時，通常摸不著頭腦不知如何處理，甚至一些基層社會公眾存在只想享受權利，不愿承擔義務的錯誤思想意識，對個人利益異常關切，對于集體利益和國家利益比較淡漠，甚至漠不關心，存在觀望、搭便車心態(tài)，由于缺乏大局觀念和全局觀念，缺乏參與意識，時常對鎮(zhèn)級政府執(zhí)法采取不配合或者不參與的軟抵抗的態(tài)度，使基層鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法難以向前推進。

3.3 鎮(zhèn)級政府執(zhí)法執(zhí)行難、執(zhí)行力弱問題

鎮(zhèn)級政府由于執(zhí)法機能的不健全，執(zhí)法體制矛盾多，執(zhí)法力量也相對于城市比較薄弱等諸多缺陷，使基層政府的執(zhí)法效果甚微，目前基層執(zhí)法中存在的隨意性與疏松性嚴重消減了基層鎮(zhèn)級政府的執(zhí)法影響力，降低了基層鎮(zhèn)級政府執(zhí)法權威，當前在一些已經(jīng)設立了城市管理行政執(zhí)法中隊的鎮(zhèn)級政府，許多執(zhí)法事項都需要城管執(zhí)法中隊的參與，鎮(zhèn)級政府基本沒有一支強有力的執(zhí)法隊伍，執(zhí)法力量顯得勢單力薄，無法承擔一些復雜執(zhí)法事項。再者還存在某些行政官員“打招呼”因素的不當干預，鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法無功而返的情況經(jīng)常發(fā)生，最后隨著時間的推移，不了了之的執(zhí)法事項也就逐漸增多。

3.4 鎮(zhèn)級政府執(zhí)法缺少強有力的監(jiān)督問題

鎮(zhèn)級政府執(zhí)法權限不明，上級政府監(jiān)督也很有限，鎮(zhèn)級人大監(jiān)督乏力，基層社會公眾對鎮(zhèn)級政府執(zhí)法監(jiān)督幾乎很少具有積極性，使得鎮(zhèn)級區(qū)域行政違法行為，不能得到及時、有效的處理。出現(xiàn)一些鎮(zhèn)級區(qū)域行政違法行為持續(xù)時

間之長，也就不足為怪，甚至有的鎮(zhèn)區(qū)違章建筑能屹立5年而不倒，實在令人費解。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的環(huán)境污染企業(yè)無污染物處理設施或有污染物處理設施不運行，排污不斷，直到出現(xiàn)了“癌癥”村極端現(xiàn)象、才發(fā)覺應該采取措施，往往難以彌補所遭受的損失，所花費的代價也是更大。endprint

3.5 鎮(zhèn)級政府執(zhí)法保障機制缺失問題

當前鎮(zhèn)級政府還是習慣于“運動式”執(zhí)法，還沒有形成一種長效機制，甚至有時基于一時的需要或者要應付上級檢查，采用“突擊式”執(zhí)法，雖然在一定程度上會取得短暫的成績，但也會存在很大概率的“返潮”現(xiàn)象，陷入了“一執(zhí)就好、一停就亂”的極端反復之中，導致基層鎮(zhèn)級執(zhí)法人員疲于奔波，有時甚至還會遇到家族式人員的暴力抗法行為。再者在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有獨立的財政權，執(zhí)法工作經(jīng)費得不到有效保障已經(jīng)成為一項急需要解決的問題。目前上級政府所撥付的經(jīng)費已經(jīng)遠不能滿足基層政府執(zhí)法工作的需要，就目前而言一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法硬件設備很大程度上還停留在上世紀水準并沒有得到有效的更新，有時執(zhí)法時甚至還需要向其他基層單位借用、借調車輛，其執(zhí)法效果可想而知。

4 關于解決鎮(zhèn)級政府執(zhí)法問題的幾點思考

4.1 健全立法擴大對鎮(zhèn)級政府執(zhí)法的授權范圍

基層鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法需要制度性支撐，需要頂層設計。委托執(zhí)法、派駐性執(zhí)法畢竟不是長久之計，筆者認為需要現(xiàn)有法律、法規(guī)授予鎮(zhèn)級政府相應的行政執(zhí)法權，如：劃撥給鎮(zhèn)級政府一定的行政處罰權，雖然鎮(zhèn)級政府沒有限制人身自由的權力，但可以賦予其他種類的行政處罰權。將以往花大部分時間進行的外部協(xié)調機制變?yōu)殒?zhèn)級政府的內部協(xié)調機制，最大限度的減少以前的相互推諉與相互扯皮不作為現(xiàn)象，同時有利于處理突發(fā)性事件，為基層鎮(zhèn)級政府執(zhí)法增添“殺手锏”，從根本上改變執(zhí)法手續(xù)多，執(zhí)法手段無力狀況。

4.2 營造公開、透明的鎮(zhèn)級政府執(zhí)法環(huán)境

鎮(zhèn)級政府執(zhí)法涉及的執(zhí)法內容具有太多的繁雜性，如何理清鎮(zhèn)級政府執(zhí)法權限，以及撇清與縣級執(zhí)法部分的權限沖突，需要鎮(zhèn)級政府執(zhí)法具有更大的公開透明性。行政公開是指個人或者團體有權知悉并取得行政機關的檔案資料和其他信息，通常稱這種權利為了解權。筆者認為在鎮(zhèn)級政府應設立執(zhí)法辦事大廳，讓鎮(zhèn)級政府直屬事業(yè)單位性質的各種所、站、服務中心進住設立辦事窗口，讓基層社會公眾對鎮(zhèn)級政府的執(zhí)法權限一目了然，具有極大的現(xiàn)實意義，這樣基層社會公眾才有可能積極配合基層行政執(zhí)法工作。與此同時在鎮(zhèn)級政府執(zhí)法辦事大廳內對相應的執(zhí)法依據(jù)（包括委托執(zhí)法書中的行政執(zhí)法權種類及責任承擔）進行詳細闡明也是必不可少的。這就涉及到鎮(zhèn)級政府對現(xiàn)行法律、法規(guī)及其省、市級地方政府規(guī)章的有效梳理，分類編撰問題。同樣還應充分運用報刊、電臺、電視臺等傳統(tǒng)宣傳媒體力量和現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)新媒體的宣傳力量，使法律、法規(guī)、規(guī)章的宣傳特色鮮明、并以基層社會公眾喜聞樂見的方式展現(xiàn)出來，再加上執(zhí)法宣傳點的建設，進而將法律意識最大限度的深植于基層社會公眾的思想意識之中。

4.3 加強關于鎮(zhèn)級政府的執(zhí)法能力建設

首先，堅持公平、公正執(zhí)法、提高執(zhí)法公信力。堅持法律面前人人平等，對于任何違法違規(guī)的人都應一視同仁，不管是有背景還是沒有背景的，只要一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，只能對事，不對人?；鶎渔?zhèn)級政府行政執(zhí)法者更應站在客觀公正的立場上，本著維護社會公平正義為己任，切實履行應當履行的職責。其次，基層鎮(zhèn)級政府應當順應時代發(fā)展要求，不斷提高信息技術的應用能力，信息技術的快速發(fā)展，為有效解決對基層行政執(zhí)法需求量增長與鎮(zhèn)級政府原有執(zhí)法能力提高之間的矛盾提供了重要平臺。最后，堅持嚴格依法辦事，行政執(zhí)法作為行政機關的一項法定公權力，具有不可收買性，任何人都不得以此來謀求私利，有法可依，執(zhí)法必嚴已經(jīng)成為行政執(zhí)法的最基本要求。再者鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法面對的行政相對人通常為基層社會公眾，他們對于法律的認識，比較淺薄，一些鄉(xiāng)村社會中的“人情風”、“世俗風”，會不同程度的影響到基層行政執(zhí)法者，但作為國家行政權的行使者更需要堅定“法治思維”思想意識。

4.4 全面增強對鎮(zhèn)級政府執(zhí)法的監(jiān)督力度

根據(jù)現(xiàn)代組織系統(tǒng)控制理論，在一個組織系統(tǒng)中，有一個執(zhí)行行為系統(tǒng)，就需要有一個控制系統(tǒng)或者說監(jiān)督系統(tǒng)存在，通過控制系統(tǒng)或者監(jiān)督系統(tǒng)對執(zhí)行行為及時糾偏，才能保證組織系統(tǒng)長時間內有序、高效運行。筆者認為在加強上級行政機關監(jiān)督的同時，應注重發(fā)揮社會監(jiān)督的強力作用，而今基層社會公眾權利意識日漸開始覺醒，其對政府的監(jiān)督力量已經(jīng)不容小覷，新聞媒體作為一種揭示社會現(xiàn)實的強有力的陽光力量，對鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法產(chǎn)生了較強的外部監(jiān)督作用，社會輿論的力量使得基層政府執(zhí)法不足的一面得以展現(xiàn)，同時促使鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法向正方向邁進。注重引導社會公眾廣泛參與、清除基層執(zhí)法盲區(qū)應成為基層鎮(zhèn)級政府在執(zhí)法方面的首要任務，筆者認為應充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的信息傳遞作用，建立鎮(zhèn)級政府“陽光行政執(zhí)法”網(wǎng)上舉報平臺是比較具有操作性的可行措施，如今信息網(wǎng)絡飛速發(fā)展，微博、微信的興起，對于廣大基層社會公眾所反映的熱點難點問題（如環(huán)境、衛(wèi)生方面的行政執(zhí)法問題），應當做到及時收集信息、及時調查取證，及時回復跟帖，及時公布行政執(zhí)法處理結果，做到常更新、常刷新保持“常青感”。力求對每一件基層行政執(zhí)法案件，做到及時處理、及時回復。讓行政相對人參與到鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法過程中來，有利于樹立基層鎮(zhèn)級政府的執(zhí)法權威，更有利于解決“看不到”的問題，同時讓基層社會公眾也能體驗到為法治中國建設做貢獻的主人翁感，尤其對于那些實名舉報，經(jīng)查證屬實的案件，給予舉報人一定的行政獎勵，更有利于調動基層社會公眾參與基層行政執(zhí)法的積極性。

4.5 進一步完善鎮(zhèn)級政府執(zhí)法保障機制

首先切實提高鎮(zhèn)級政府執(zhí)法人員素質，我國法律在現(xiàn)實中不能得到很好實施的原因之一是與執(zhí)法者的素質有一定的關系，制定得再好的法律在某些素質低下的執(zhí)法者手中也會變得面目全非，提高執(zhí)法者素質成為目前我國在執(zhí)法中體現(xiàn)以人為本精神的重要任務。目前切實加強對基層執(zhí)法人員的培訓，不管是縣級執(zhí)法部門還是鎮(zhèn)級政府，都要引起足夠的重視，而加大對鎮(zhèn)級執(zhí)法人員的培訓力度是重中之重，著力提高他們的職業(yè)素質和思想道德素質，兩者不可偏廢。其次，拓寬基層鎮(zhèn)級政府執(zhí)法經(jīng)費保障機制，目前應加大對鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的投入力度，切實將基層鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法建設作為國家財政支出和扶持的主要事項，對于一些經(jīng)濟發(fā)展情況較差的鎮(zhèn)，應當由省、市級政府進行定向財政支扶，以解決經(jīng)費緊缺問題。最后，著力對基層鎮(zhèn)級政府政績考核標準進行必要的改革，鎮(zhèn)級政府政績考核應以鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的執(zhí)法案件效果為依據(jù)，這也是法治政府建設的題中應有之義。上級政府更應積極為鎮(zhèn)級政府“松綁”，給鎮(zhèn)級政府“放權”，使鎮(zhèn)級政府找準角色，有所為，有所不為，進而實現(xiàn)基層法治政府之路。endprint