毛壽龍
(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872)
假設(shè)有5個(gè)人,張三不喜歡喝酒,李四喜歡喝白酒,王五喜歡喝紅酒,趙六喜歡喝啤酒,孫七喜歡喝黃酒。對(duì)市場(chǎng)來(lái)說(shuō),酒是好東西,但是對(duì)張三來(lái)說(shuō),酒并不是個(gè)好東西。對(duì)其他人來(lái)說(shuō),酒是好東西,但是具體的酒,對(duì)李四來(lái)說(shuō)白酒是好東西,對(duì)王五來(lái)說(shuō)紅酒是好東西,趙六啤酒是好東西,黃酒對(duì)孫七是好東西。所以,宏觀上酒是好東西,在微觀意義上有很大的差異。宏觀意義上酒的生產(chǎn)量和消費(fèi)量,必須考慮微觀意義上的個(gè)性差別。否則宏觀數(shù)據(jù)沒(méi)有什么意義。
如果這幾個(gè)人自己吃飯,顯然,張三不會(huì)喝酒,李四會(huì)選擇喝白酒,王五選擇喝紅酒,趙六會(huì)喝啤酒,孫七當(dāng)然會(huì)喝黃酒。理由很簡(jiǎn)單,每個(gè)人都會(huì)選擇喝自己喜歡的酒。他們這時(shí)是自由的人,他們的治理結(jié)構(gòu)是散在的、無(wú)中心的。每個(gè)人為自己做決策,每個(gè)人為自己的決策付出成本,并獲得自己喜歡的收益,皆大歡喜。這就是市場(chǎng)的治理結(jié)構(gòu),其特征是散在的、無(wú)中心的,每一個(gè)個(gè)人就是決策中心,而且成本收益是對(duì)稱(chēng)的。
如果張三、李四、王五、趙六和孫七,分別建立微信群,每個(gè)群上百號(hào)人,每次10名起聚,AA制,每周聚會(huì)一次,那么這個(gè)社會(huì)就出現(xiàn)了不同的消費(fèi)群體,分別有飲料、白酒、紅酒、啤酒和黃酒群體出現(xiàn),并對(duì)同一類(lèi)飲料和酒進(jìn)行細(xì)分,并給其定級(jí)。這些級(jí)別每年定一次。于是,同樣的飲料或者酒,就出現(xiàn)了市場(chǎng)細(xì)分,分為高端、中端和低端等市場(chǎng)。而且由于口感等不同,酒類(lèi)進(jìn)一步細(xì)分。于是每一種酒,都實(shí)現(xiàn)了其充分的市場(chǎng)價(jià)值??梢灶A(yù)料,隨著市場(chǎng)細(xì)分,飲料和酒也會(huì)越來(lái)越多,品質(zhì)的差異,也會(huì)越來(lái)越多,其價(jià)格也會(huì)出現(xiàn)更多的差異。無(wú)中心的單一市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡膹?fù)合的自主治理結(jié)構(gòu),市場(chǎng)也越來(lái)越復(fù)雜,酒的財(cái)富價(jià)值也越來(lái)越得到實(shí)現(xiàn)。這種結(jié)構(gòu)具有擴(kuò)張性,而且還會(huì)和其他結(jié)構(gòu)相兼容,從而形成不同的酒文化,酒企業(yè),并和世界的酒市場(chǎng)相結(jié)合,從而匯入到世界性的多中心治理結(jié)構(gòu)中去。在這里,不需要國(guó)家,也不需要政府。假酒很容易被發(fā)現(xiàn),在多中心的治理結(jié)構(gòu)中,存在的空間非常小。
不過(guò),在有些國(guó)家,政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)是單中心的。在這樣的結(jié)構(gòu)里,出現(xiàn)了秦一,還有劉二。秦一是市長(zhǎng),張三、李四、王五、趙六和孫七,都是局長(zhǎng)。在單中心的治理結(jié)構(gòu)里,實(shí)行命令等級(jí)制原則,講究令行禁止。在這樣的結(jié)構(gòu)里,領(lǐng)導(dǎo)喝什么酒,大家就喝什么酒,領(lǐng)導(dǎo)不喝酒,大家也就不喝酒,但領(lǐng)導(dǎo)要喝酒,下屬不喝酒也不行。所以,當(dāng)市長(zhǎng)秦一提出會(huì)后喝酒,各位局長(zhǎng)幾乎沒(méi)人反對(duì)。平時(shí)不喝酒的張三,也喝了點(diǎn)酒,雖然不勝酒力,也不喜歡喝酒。李四、王五、趙六和孫七,當(dāng)然也跟著喝了個(gè)痛快。但是市長(zhǎng)是留學(xué)歸來(lái)的,喜歡喝加拿大的冰酒。這個(gè)酒一千多一瓶,是品著喝的。但是,這些人習(xí)慣于大口喝酒,唯恐沒(méi)大口喝領(lǐng)導(dǎo)會(huì)不高興,于是大家伙一頓酒喝下來(lái),喝了一箱。大家的確喝得很高興,但是從酒的角度來(lái)說(shuō),一箱冰酒卻是實(shí)實(shí)在在地浪費(fèi)了。因?yàn)檫@些人除了市長(zhǎng),都喝了自己不喜歡喝的酒。這些酒,并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)它的實(shí)際價(jià)值,反而產(chǎn)生了負(fù)效用。
如果我們把酒當(dāng)成了公共財(cái)政,我們就可以看到,張三是教育局的,李四是衛(wèi)生局的,王五是體育局的,趙六是環(huán)保局的,孫七是林業(yè)局的,他們每個(gè)局都有自己的財(cái)政需要,每個(gè)局所管轄的事情也需要財(cái)政的支持,它們各不相同。按道理,他們應(yīng)該根據(jù)各局的需要來(lái)爭(zhēng)取財(cái)政,財(cái)政局也需要根據(jù)各局的需要和財(cái)政的盤(pán)子來(lái)給予財(cái)政撥款。這是多中心的公共財(cái)政。
但是,現(xiàn)在這個(gè)治理結(jié)構(gòu)是單中心的體制。市長(zhǎng)對(duì)每年的工作有很多思考,他必須照顧到全面,同時(shí)又需要有亮點(diǎn)。財(cái)政資源有限,而亮點(diǎn)又不見(jiàn)得要很多。所以,他會(huì)滿足各個(gè)方面的一般需要,然后每年搞個(gè)重點(diǎn)?,F(xiàn)在,這個(gè)市長(zhǎng)是體育口出來(lái)的,所以他對(duì)體育很內(nèi)行。在這種情況下,他的財(cái)政資源的配置,就自然而然地到了體育身上。市長(zhǎng)考慮體育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展,各局局長(zhǎng)也自然把資源投向體育事業(yè)。教育局開(kāi)始在學(xué)校大搞體育投入,衛(wèi)生局開(kāi)始發(fā)展運(yùn)動(dòng)醫(yī)學(xué),環(huán)保局開(kāi)始搞體育環(huán)保,體育賽事零排放,氣象局開(kāi)始投入到體育賽事氣象保障。每一個(gè)政府部門(mén)都開(kāi)始圍繞市長(zhǎng)的構(gòu)想,來(lái)要求財(cái)政的支持。這就像喝酒一樣,每個(gè)都沒(méi)有喝上自己的酒,卻浪費(fèi)了市長(zhǎng)的酒。因?yàn)槭虚L(zhǎng)喜歡體育,大可以只通過(guò)體育局來(lái)做這個(gè)事情。市長(zhǎng)有市長(zhǎng)自己的事情,各局局長(zhǎng)有自己的事情。如果是多中心的公共財(cái)政,是大家各花各需要的錢(qián),而不是都去幫市長(zhǎng)去花市長(zhǎng)想花的錢(qián)。其結(jié)果可想而知,大家的錢(qián)沒(méi)有花好,而市長(zhǎng)的錢(qián)也沒(méi)有花好。這顯然是治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。
秦一當(dāng)了一段時(shí)間市長(zhǎng)之后,劉二接任市長(zhǎng)。劉二是一個(gè)很有新思維的市長(zhǎng),他學(xué)過(guò)治理理論,知道大家都聽(tīng)他的,并不是一個(gè)好辦法。他喜歡喝茅臺(tái),但也知道大家都不見(jiàn)得喝茅臺(tái),大家都有自己的偏好,如果都跟他一樣跟著喝茅臺(tái),不僅浪費(fèi),而且還傷身體,是極大的資源配置不當(dāng)。所以,決定準(zhǔn)備了很多種酒,而不僅僅是茅臺(tái)。各位局長(zhǎng)都來(lái)了,大家都望著新市長(zhǎng)。新市長(zhǎng)說(shuō),大家各喝各的,我喝茅臺(tái),大家喜歡啥就喝啥。酒就在邊上,自己倒就是了。新市長(zhǎng)認(rèn)為,大家會(huì)像國(guó)外的party那樣,每個(gè)人都拿一個(gè)杯子,挑自己喜歡的酒,或者飲料斟上一杯,然后一起吃飯。但他說(shuō)完后,沒(méi)人起身去給自己倒酒,反而大家爭(zhēng)著給市長(zhǎng)倒茅臺(tái),然后又給自己也斟上了茅臺(tái)。新市長(zhǎng)平時(shí)和這些局長(zhǎng)接觸不多,不知道這些人到底最喜歡喝啥酒,但知道張三酒量有限,就跟張三說(shuō),你酒量有限,酒少喝點(diǎn)吧。但誰(shuí)知道張三拿起酒杯,給市長(zhǎng)敬好酒,自己一仰脖子,就喝了個(gè)滿杯。這些局長(zhǎng)紛紛開(kāi)喝茅臺(tái)。新市長(zhǎng)的如意算盤(pán)算是落了個(gè)空。市長(zhǎng)換了,觀念換了,想法換了,但喝酒的單中心格局依然沒(méi)有變化。
新市長(zhǎng)想了個(gè)招,他只給自己準(zhǔn)備了茅臺(tái),要求每個(gè)人自己帶喜歡的酒。不喜歡喝酒的人想這下子這幫小子肯定帶自己喜歡喝的酒了吧。但是,他的如意算盤(pán)又落空了。大家每個(gè)人都帶了茅臺(tái),而且是上好的茅臺(tái)。新市長(zhǎng)想來(lái)個(gè)治道變革,沒(méi)有成功。新市長(zhǎng)很生氣,吩咐秘書(shū),和大家說(shuō)清楚,不能這么做。后來(lái)大家的確聽(tīng)市長(zhǎng)的話,開(kāi)始喝自己帶的酒。但是,過(guò)去是跟市長(zhǎng)喝酒,現(xiàn)在是聽(tīng)市長(zhǎng)命令喝自己帶的酒。其治理之道,其實(shí)并沒(méi)有變化。換個(gè)市長(zhǎng),顯然依然會(huì)回到秦一市長(zhǎng)的時(shí)代。
公共財(cái)政的治道變革也是一樣的。市長(zhǎng)的單中心財(cái)政到各個(gè)局的多中心財(cái)政,劉二市長(zhǎng)再設(shè)計(jì),也很難實(shí)現(xiàn)真正的多中心財(cái)政。即使這些局聽(tīng)市長(zhǎng)的話,最后實(shí)現(xiàn)了通過(guò)各個(gè)局來(lái)進(jìn)行財(cái)政資源的配置,似乎實(shí)現(xiàn)了多中心的財(cái)政,就像做了工作真的只喝自己帶的酒那樣。這種治理之道表面上是多中心的,但卻是單中心做出來(lái)的。所以,即使市長(zhǎng)思想發(fā)生了變化,而且可以有組織手段,也有權(quán)力,讓治理結(jié)構(gòu)變得和多中心一樣,但這種變化只是暫時(shí)的,因?yàn)樗廊皇菃沃行牡臋?quán)力結(jié)構(gòu),只是有了臨時(shí)的多中心的外表而已。
從市長(zhǎng)財(cái)政到公共財(cái)政,核心不在于行政性的多中心,而是在于是否做到了基于個(gè)人的生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。每個(gè)人的生命和健康是自己的,每個(gè)人都沒(méi)有權(quán)力去犧牲它,而是要愛(ài)護(hù)他。個(gè)人生命意義上的絕對(duì)性,使得沒(méi)有任何人對(duì)任何人可以下絕對(duì)命令。即使聽(tīng)命于一個(gè)人,也只是因?yàn)榻M織上的要求,而不是人身上的依附關(guān)系。行政組織的命令等級(jí)關(guān)系是為了特定的事務(wù),其依據(jù)是法律,而且是非常有限的事務(wù)。公共財(cái)政獲得的收入是向個(gè)人征收的,個(gè)人交出稅收給政府,政府獲得了收入和支出權(quán)力,但公共財(cái)政的產(chǎn)權(quán)依然是個(gè)人的,是公民的,政府獲得的只是權(quán)力,需要向公民負(fù)責(zé)。就像一個(gè)人可以隨便處置自己的100元錢(qián),這是他的權(quán)利,但他把錢(qián)交給保姆去花,保姆獲得了使用100元的權(quán)力,但不是權(quán)利,不能隨意處置,必須對(duì)雇主負(fù)責(zé)。所以,真正多中心的公共財(cái)政治理,是以個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的治理。只有這樣,才能真正讓公共財(cái)政的多中心化得到真正地實(shí)現(xiàn),公共財(cái)政資源的配置,也真正從治理之道維度得到了解決。