俞可平

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂⑼七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，對于中國的政治發(fā)展，乃至整個中國的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，具有重大而深遠的理論意義和現(xiàn)實意義。

內涵本質

強調“國家治理”而非“國家統(tǒng)治”，強調“社會治理”而非“社會管理”，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化?！皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”，是一種全新的政治理念，表明我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認識，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，也是中國共產黨從革命黨轉向執(zhí)政黨的重要理論標志。從實踐上說，治理改革是政治改革的重要內容，國家治理體系的現(xiàn)代化也是政治現(xiàn)代化的重要內容。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢必要求對國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監(jiān)督制度等進行突破性的改革。

從理論上說，治理的概念不同于統(tǒng)治的概念，從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢?！岸嘁恍┲卫?，少一些統(tǒng)治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。從政治學理論看，統(tǒng)治與治理主要有五個方面的區(qū)別。其一，權力主體不同，統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等。其二，權力的性質不同，統(tǒng)治是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協(xié)商的。其三，權力的來源不同，統(tǒng)治的來源就是強制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約。其四，權力運行的向度不同，統(tǒng)治的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，兩者作用所及的范圍不同，統(tǒng)治所及的范圍以政府權力所及領域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬廣得多。

在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為。無論在哪一種社會政治體制下，無論哪個階級行使統(tǒng)治，誰上臺執(zhí)政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。換言之，都希望自己執(zhí)政的國家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要內容，治理體制也是政治體制的重要內容。但是，歸根到底，治理是實現(xiàn)一定社會政治目標的手段，相對于國家的統(tǒng)治體制而言，治理體制更多體現(xiàn)工具理性。

國家治理體系就是規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進一步說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。現(xiàn)代國家治理體系是一個有機、協(xié)調、動態(tài)和整體的制度運行系統(tǒng)。

國家治理的理想狀態(tài)，就是善治。善治不同于傳統(tǒng)的政治理想“善政”或“仁政”，善政是對政府治理的要求，即要求一個好的政府。善治則是對整個社會的要求，不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對社會政治事務的協(xié)同治理。作為政府與公民對社會公共事務的合作管理，善治需要政府與公民的共同努力，而且隨著社會的發(fā)展和政治的進步，公民在公共事務管理中的作用將變得日益重要。然而，在所有權力主體中，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論。政府對人類實現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。善政是通向善治的關鍵；欲達到善治，首先必須實現(xiàn)善政。

要實現(xiàn)善治的理想目標，就必須建立與社會經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展要求相適應的現(xiàn)代治理體制，實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。國家治理體系的現(xiàn)代化是社會政治經(jīng)濟現(xiàn)代化的必然要求，它本身也是政治現(xiàn)代化的重要表征。衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有以下五個標準。首先是公共權力運行的制度化和規(guī)范化，它要求政府治理、企業(yè)治理和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位；其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力；其四是效率，即國家治理體系應當有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟效益；其五是協(xié)調，現(xiàn)代國家治理體系是一個有機的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調，密不可分。其中，民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。所以，政治學家通常也將現(xiàn)代國家治理稱為民主治理。

十八屆三中全會所說的“國家治理體系和治理能力”，其實指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，推進國家治理體系的現(xiàn)代化與增強國家的治理能力，是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力；反之，只有提高國家治理能力，才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。不過，影響國家治理能力除了制度因素外，還有一個極其重要的因素，即治理主體的素質，既包括官員的素質，也包括普通公民的素質。僅以官員的素質來看，縱使有最完備的國家治理體系，如果官員素質低劣，國家的治理能力必定不強，社會也不可能有理想的善治。提高官員的素質，要對官員進行教育和培訓，但更重要的是要有一套民主的選拔機制，將優(yōu)秀的公民遴選出來，授予他們權力，并且以制度對官員的權力進行制約。

必然要求

推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設和政治發(fā)展的必然要求。一方面，它是對改革開放35年來我國現(xiàn)代化建設成功經(jīng)驗的理論總結，另一方面也是對我國在新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴峻挑戰(zhàn)的主動回應。

改革開放35年來，我國社會發(fā)生了翻天覆地的變遷，現(xiàn)代化建設取得了舉世矚目的巨大成就，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟發(fā)展史的奇跡。之所以能夠取得如此的成就，一個基本的原因就是，我們不僅對經(jīng)濟體制改革進行了深刻變革，也對政治體制進行了重大變革。我國的改革開放過程，是一個包括經(jīng)濟生活、政治生活和文化生活在內的整體性社會變遷過程。但是，中國的政治改革不是許多西方學者理解的那種政治體制改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動。如果按照多黨競爭、全民普選、三權分立的標準來看，改革開放30多年來，中國政治確實沒有什么變化。然而，如果從國家治理的角度看，那么就會發(fā)現(xiàn)中國的政治生活在過去35年中也發(fā)生了重大的變革。例如，在依法治國、公民參與、民主決策、社會治理、公共服務、政府問責、政治透明、行政效率、政府審批、地方分權和社會組織發(fā)展等方面，我們都可以看到巨大的變化。中國經(jīng)濟發(fā)展和社會轉型的成功，或者說，中國能夠在社會基本穩(wěn)定的前提下保持經(jīng)濟的長期發(fā)展，首先得益于中國治理改革的成功。

經(jīng)過35年的改革開放，中國特色的社會主義現(xiàn)代化進入到了一個新的發(fā)展階段。社會中不同的利益群體已經(jīng)形成，各種利益沖突日益明顯。這就意味著我們在國家治理體制和能力方面，正面臨諸多新的嚴峻挑戰(zhàn)。僅以政府治理和社會治理為例，我們就可以發(fā)現(xiàn)存在著許多亟待解決的突出問題，包括選舉、協(xié)商、決策、監(jiān)督等基本民主治理制度還不健全，公共權力還沒有得到有效的制約，公民參與的渠道還不暢通，公共利益部門化現(xiàn)象相當嚴重，官員的腐敗和特權屢見不鮮，政府的公共服務還相當不足，動態(tài)穩(wěn)定的機制尚未完全確立，政治透明程度相對較低，行政成本高而效率低下，社會組織發(fā)育不健全，社會自治的程度相當?shù)?，主要公共權力機關之間的關系還不夠協(xié)調，等等。

十八屆三中全會強調要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，說明我們現(xiàn)存的治理體系和治理能力還相對落后，跟不上社會現(xiàn)代化的步伐，不能滿足人民日益增長的政治經(jīng)濟社會文化生態(tài)需求。如果不采取突破性的改革舉措解決國家治理中存在的緊迫問題，那么我們目前的局部性治理危機有可能轉變?yōu)槿娴慕y(tǒng)治危機和執(zhí)政危機。化解治理危機的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

必要舉措

如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？三中全會《決定》就是總的指導思想、全面改革的路線圖和重大的戰(zhàn)略部署。我在這里特別想強調以下六點必要舉措。

第一，進一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛。解放思想，是一個民族保持其理論思維的先進性和激發(fā)其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才可能沖破傳統(tǒng)和教條的束縛，提出新的觀點和見解。治理體制的改革屬于政治改革的范疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們畏首畏尾，解放思想尤其重要?！皩嵺`發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境”。 三中全會《決定》所說的“永無止境”不僅指時間的維度，也包括空間的維度。從時間上說，解放思想和改革開放是一個無限的過程；從空間上說，解放思想和改革開放涉及各個領域，包括政治領域，特別是治理領域。判斷一種新的思想、觀念、制度和政策，首先應當看它是否有利于國家的富強民主、人民的自由幸福、社會的公平正義，看它是否有利于建設一個富強、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化強國。只要有利于“促進公平正義、增進人民福祉”的新觀念和新實踐，都值得重視和探索。反之，凡是束縛社會政治進步的體制機制都應當破除。

第二，加強頂層設計，從戰(zhàn)略上謀劃國家治理體系的現(xiàn)代化。正如《決定》指出的，我們既要摸著石頭過河，在實踐中探索；又要加強頂層設計，加強宏觀指導。國家的治理體系是一個制度系統(tǒng)，包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個領域，必須從總體上考慮和規(guī)劃各個領域的改革方案，從中央宏觀層面加強對治理體制改革的領導和指導。碎片化、短期行為、政出多門以及部門主義和地方主義，是我國現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點，它們嚴重削弱了國家的治理能力。鑒于這樣一種現(xiàn)實情況，頂層的制度設計和宏觀指導，對國家治理體系現(xiàn)代化建設尤其重要。應當加強對國家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究，按照《決定》的總體目標，分階段制定國家治理體制改革的路線圖和任務表。一方面，要站在國家和民族根本利益的高度，超越部門和地區(qū)利益，進行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，掙脫既得利益的束縛。另一方面，既不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，也不能草率從事，應當廣泛討論，從長計議，避免短期行為。

第三，總結地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗，及時將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國家制度。改革開放35年來，我們在政府治理和社會治理方面做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。然而，許多好的治理改革因為沒有上升為國家制度而被中止，或者僅在小范圍內實施。應當系統(tǒng)地總結各級政府的治理改革經(jīng)驗，及時將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創(chuàng)新的動力問題。從根本上說，國家治理體制改革創(chuàng)新的動力源自經(jīng)濟發(fā)展、政治進步、人民需要和全球化沖擊，但其直接動力則是壓力、激勵和制度，其中制度是長久性的動力所在。政府治理和社會治理的改革創(chuàng)新，無論其效果多好，多么受到群眾的擁護，如果最終不用制度的形式得以固定和推廣，那么，這種創(chuàng)新最后都難以為繼，難免“人走政息”，成為短期行為。

第四，結合我國的具體國情，學習借鑒國外政府治理和社會治理的好經(jīng)驗。政府治理和社會治理的改革創(chuàng)新，是一種世界性的趨勢，各國在這方面既有許多成功的經(jīng)驗，也有不少深刻的教訓，我們應當借鑒、汲取。我們從來主張要學習人類文明的一切優(yōu)秀成果，當然包括政治文明的優(yōu)秀成果。改革開放以來，我們在建立現(xiàn)代國家治理體系方面的許多進步和成就，其實也得益于向外國的先進經(jīng)驗學習。例如，政策制定過程中的“聽證制度”、公共服務中的“一站式服務”、責任政府建設的“政府問責”制度、司法實踐中的“律師制度”、政務公開中的“新聞發(fā)言人”制度、社會治理中的“參與式治理”等，都是直接或間接地從西方發(fā)達國家引入的。我們應當具有當年鄧小平同志引入市場經(jīng)濟那樣的胸懷和膽識，站在國家富強、人民幸福和民族復興的高度，以解放和發(fā)展社會生產力、解放和發(fā)展社會活力為目標，認清世界發(fā)展潮流，立足中國國情，大膽借用人類政治文明的一切優(yōu)秀成果。

第五，堅決破除阻礙社會進步的體制機制，建立和完善與中國特色社會主義現(xiàn)代化要求相適應的現(xiàn)代國家治理體制。國家治理體系的現(xiàn)代化，最重要的還是體制機制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。影響國家的治理水平和效益有兩個基本因素，即治理者的素質和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因為制度可以改造人的素質，可以制約治理者的濫權和失職。因此，國家治理體系現(xiàn)代化的關鍵在于制度的改革和創(chuàng)新，即制度的破與立。一方面，要像三中全會《決定》所說的那樣，“以促進公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，“堅決破除各方面體制機制弊端”?，F(xiàn)存的不少治理體制機制不盡合理，有些違背了政治學的公理，有些則嚴重損害了國家和公民的利益。例如，至今仍有一些機構只有權力而幾乎不承擔責任，政出多門、職責不清、職能錯位等現(xiàn)象大量存在。另一方面，要根據(jù)社會發(fā)展和人民群眾的新要求，健全和完善政府治理和社會治理制度。例如，人民代表大會和政治協(xié)商制度，是我國根本的和基本的政治制度。然而，這兩者都遠遠沒有發(fā)揮其應有的作用，主要原因在于許多重要的制度機制或者仍然缺失，或者極不完善。憲法規(guī)定的許多公民權益，并沒有得到很好的落實，重要的原因也在于相關執(zhí)行制度的缺失。

第六，破除官本位觀念，消除官本主義流毒。就目前我國的實際情況而言，官本位觀念和官本位現(xiàn)象是影響治理者素質的重要因素。官本主義是長期支配我國傳統(tǒng)社會的政治文化和政治體制，其實質是官員的權力本位，它與建立在公民權利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的。改革開放35年后，我國的民主法治取得了重大進步，民主、自由、平等、公正等社會主義核心價值觀日益深入人心。但不可否認，“有權就有一切”的官本主義流毒在現(xiàn)實中還大量存在，在一些領域和地方，官本位現(xiàn)象甚至有愈演愈烈的趨勢。十八屆三中全會《決定》正式把“破除官本位觀念”列為改革的重要任務，可謂切中要害。一方面，我們要對廣大公民特別是各級黨政官員進行民主、自由、平等、公正、法治、和諧等社會主義核心價值觀的教育，破除權力崇拜，牢固樹立公民權利至上的觀念；另一方面，要依靠制度來遏制官本位現(xiàn)象，維護公民的合法權益。在將官員的權力關進制度籠子的同時，用制度來構筑保障公民權利的長城。

《決定》指出，“到二〇二〇年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。換言之，要在二〇二〇年初步實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。在七年內要完成這一任務，其艱巨性可想而知。實現(xiàn)這項艱巨的戰(zhàn)略任務，不僅需要堅定的決心、堅強的領導和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國家治理體系的現(xiàn)代化必須超越任何組織和群體的局部利益，而以中華民族和全體人民的整體利益和長遠利益為著眼點；不僅要集中全黨的智慧，而且要集中全國人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與；不僅要依靠黨組織強大的政治動員能力，更要嚴格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學執(zhí)政的基本方略。

總而言之，只有沿著社會主義民主法治的道路，才能真正實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化；反過來，國家治理體系的現(xiàn)代化進程，不僅在很大程度上反映著社會現(xiàn)代化的進程，也在很大程度上反映著中國民主法治的進程。

（作者：中央編譯局副局長。本文系北京市哲學社會科學規(guī)劃項目研究成果）

責任編輯：杜梅萍