聶佳

摘 要：國家公權(quán)力既是我國集體土地所有權(quán)建構(gòu)的原動力，也是影響其行使的主要因素之一。與規(guī)范意義所有權(quán)不同，我國集體土地所有權(quán)的取得采用了政治動員和群眾運動的非傳統(tǒng)方式；集體與組織的話語轉(zhuǎn)換和權(quán)利主體與行使主體的虛實轉(zhuǎn)換，使我國集體土地權(quán)利主體的支配意志在立法上受到技術(shù)性限制，組織中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力對農(nóng)民成員表決權(quán)的行使會產(chǎn)生制約作用；轉(zhuǎn)移處分權(quán)的缺失和用途處分權(quán)的行使禁區(qū)，使我國集體土地所有權(quán)處分權(quán)能不完整，進而會削弱其收益權(quán)能。我國集體土地所有權(quán)的特殊性構(gòu)成了農(nóng)村土地權(quán)利體系改革的約束條件，如果這一約束條件不變，農(nóng)村土地資源配置的效率將很難與規(guī)范意義所有權(quán)相提并論。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；集體土地所有權(quán)；所有權(quán)取得；農(nóng)村集體組織；物權(quán)變動；所有權(quán)主體支配意志；所有權(quán)權(quán)能；處分權(quán)能；收益權(quán)能；規(guī)范意義所有權(quán)

中圖分類號：F121.1；DF452 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：16748131（2014）01001907

土地是一個國家最基本的生產(chǎn)資料，土地所有權(quán)的建構(gòu)必須依賴于國家對其經(jīng)濟制度的憲法定位。根據(jù)我國憲法第六條的規(guī)定，我國經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。為了滿足這一憲法定位，我國的土地所有權(quán)就只能被建構(gòu)為國家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)兩種與西方國家的所有制劃分一般采用公有制、私有制和國有制三分法不同，我國的所有制劃分采用的是非公即私兩分法，國家土地所有權(quán)等同于全民土地所有權(quán)，因而只能歸入公有權(quán)范疇，但在西方國家，國家土地所有權(quán)特指各級政府的土地所有權(quán)，故并不屬于公有權(quán)范疇（科斯 等，1994）。 。其中，國家土地所有權(quán)堪稱規(guī)范意義所有權(quán)（即“應(yīng)當(dāng)”具備所有權(quán)全部理論特征的所有權(quán)），但集體土地所有權(quán)卻具有不同于規(guī)范意義所有權(quán)的特殊性。本文擬從物權(quán)的取得方式、主體界定的技術(shù)處理和權(quán)利的內(nèi)容構(gòu)成三個不同角度，深入探討我國集體土地所有權(quán)的特殊性，希望能為我國農(nóng)村土地權(quán)利體系改革提供一些啟示。

一、集體土地所有權(quán)的取得：非傳統(tǒng)方式

1.集體土地所有權(quán)產(chǎn)生之前的土地制度背景

在新中國成立之初，為鞏固新生政權(quán)、恢復(fù)社會秩序，于1950年制定了《中華人民共和國土地改革法》，決定通過全面土改來建立一種與民國時期完全不同的“農(nóng)民土地所有制”。 要在當(dāng)時的歷史條件下實現(xiàn)這一制度設(shè)計，唯有運用國家權(quán)力破除原有的土地權(quán)利體系，重構(gòu)土地所有權(quán)。因此，土改的基本做法是先通過階級成分的劃分來完成農(nóng)村人口的敵我識別，即根據(jù)中華人民共和國政務(wù)院于同年公布的《關(guān)于劃分農(nóng)村階級成分的決定》，將全國農(nóng)村人口劃分為地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)和工人（含雇農(nóng)）五種成分；然后再憑借國家公權(quán)力強制沒收地主、半地主式富農(nóng)所有的土地，并無償分配給無地或少地的雇農(nóng)、貧農(nóng)及中農(nóng)，使這些農(nóng)民取得土地所有權(quán)?！稗r(nóng)民土地所有制”即由此而建立。

聶 佳：論我國集體土地所有權(quán)的特殊性

然而，“農(nóng)民土地所有制”仍屬于土地私有制。農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民，其權(quán)利性質(zhì)還是私有權(quán)。盡管這種制度設(shè)計釋放了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放（葉國文，2008），但卻并不符合當(dāng)時我國革命所蘊涵的“社會主義公有制”理想，注定只能是一種過渡時期的權(quán)宜之計。根據(jù)我國革命的發(fā)展路線圖，共和國政府的成立，是我國革命第一階段即新民主主義革命的結(jié)束，同時也是第二階段即社會主義革命的開始（李富春，1980）。因此，當(dāng)土改結(jié)束后，在“農(nóng)民土地所有制”之上實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的公有化就成為我國繼續(xù)進行社會主義革命的應(yīng)有之義。

2.集體組織取得土地所有權(quán)的基本方式：農(nóng)業(yè)合作化運動

由于我國的農(nóng)村土地在三年土改后已基本分配完畢，欲實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的公有化，唯一的途徑是通過農(nóng)村社會主義革命來改變“農(nóng)民土地所有制”。而農(nóng)村社會主義革命的外在形式就是由國家對農(nóng)民開展以政策宣傳、形勢教育、爭先競賽為特征的政治動員，發(fā)動農(nóng)民參與群眾運動，即以蘇聯(lián)集體農(nóng)莊為楷模的農(nóng)業(yè)合作化運動，其內(nèi)涵則是要完成農(nóng)民土地所有權(quán)的主體變更，讓集體組織成為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體。

具體而言，集體土地所有權(quán)的取得過程大致經(jīng)歷了兩個緊密銜接的階段。在第一階段，以1953年底中共中央發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》為標(biāo)志，借助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（初級社）這一新設(shè)立的集體組織，先將農(nóng)民土地所有權(quán)中的基本權(quán)能（即土地使用權(quán)）分離出來統(tǒng)一至集體組織的名下；要求入社的農(nóng)民必須在初級社的統(tǒng)一安排下共同使用本社范圍內(nèi)的土地，至于被使用的土地屬于誰所有則無關(guān)緊要。由此形成土地所有權(quán)的主體仍為農(nóng)民、土地使用權(quán)的主體卻變更為集體組織的兩權(quán)主體分離格局。

在第二階段，以全國人大1956年公布的《中華人民共和國高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》為標(biāo)志，進一步借助高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這一規(guī)模更大的集體組織，使其取代農(nóng)民成為土地所有權(quán)的主體；要求農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料以及附屬的水利設(shè)施移交給高級社集體所有。其中，土地的移交沒有任何經(jīng)濟補償。由此形成土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的主體均為集體組織的兩權(quán)主體合并格局，最終完成了農(nóng)民土地所有權(quán)的消滅和集體土地所有權(quán)的取得，從而徹底實現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的公有化。

3.集體土地所有權(quán)的取得方式對傳統(tǒng)物權(quán)變動理論的挑戰(zhàn)

根據(jù)傳統(tǒng)物權(quán)變動理論，物權(quán)的取得要么是繼受取得，要么是原始取得。繼受取得指必須依賴他人的權(quán)利及其意思表示才能取得物權(quán)，可分創(chuàng)設(shè)與轉(zhuǎn)移兩種基本方式，其中最常見的轉(zhuǎn)移方式又有買賣、互易、遺贈等；原始取得則指不必依賴他人的權(quán)利及其意思表示即可取得物權(quán)（李開國，1997）。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的取得顯然不屬于繼受取得，因為集體組織取得土地所有權(quán)與原所有人（農(nóng)民）是否同意其權(quán)利轉(zhuǎn)移無關(guān)，由集體組織取代農(nóng)民成為土地所有權(quán)的主體，與其說是二者（交易雙方）之間的合意，毋寧說是國家（掌握公權(quán)力的第三方）的政治訴求。

因此，集體土地所有權(quán)的取得只能被歸類為原始取得。按照主流觀點，原始取得有先占、取得時效、附合、法定繼承、法律規(guī)定、法院裁判、國有化七種傳統(tǒng)方式（孫憲忠，1995）。但我國集體土地所有權(quán)的原始取得并未受這些傳統(tǒng)方式的局限。雖說當(dāng)時也不乏立法機關(guān)制定的相關(guān)法律文件，但集體土地所有權(quán)原始取得的正當(dāng)性和強制性卻并非來源于“法律規(guī)定”這種傳統(tǒng)方式，而是來源于以農(nóng)業(yè)合作化為名的政治動員和群眾運動。如果沒有政治動員和群眾運動，集體組織根本不可能憑借法律的一紙規(guī)定就取得土地所有權(quán)；反之，即使沒有任何法律規(guī)定，只需開展政治動員和群眾運動，集體組織仍能取得土地所有權(quán)由于集體土地所有權(quán)的取得與農(nóng)民土地所有權(quán)的取得采用的是同樣方式，因而我們不妨以農(nóng)民土地所有權(quán)的取得為例來印證這個推斷。農(nóng)民土地所有權(quán)經(jīng)由土改取得，而土改早在1950年的土地改革法頒行之前就已局部實施（始于1946年東北解放區(qū)哈爾濱市郊的元寶村），當(dāng)時僅憑共產(chǎn)黨派遣的工作組所開展的政治動員和群眾運動，就使農(nóng)民毫無懸念地取得了土地所有權(quán)。 。換言之，政治動員和群眾運動這種非傳統(tǒng)方式才是集體土地所有權(quán)原始取得的充要條件。從物權(quán)變動的角度看，物權(quán)的原始取得采用非傳統(tǒng)方式，可以說是我國集體土地所有權(quán)與規(guī)范意義所有權(quán)之間的一個基本區(qū)別。

有必要進一步指出：在上述物權(quán)變動的過程中，由于集體組織必須讓農(nóng)民保留對土地的共同使用權(quán)（可視為農(nóng)民的意思表示）才能取得其土地所有權(quán)，致使這種原始取得同時又隱含著繼受取得的轉(zhuǎn)移方式的部分特征（依賴他人的意思表示），這是按原始取得的本義（無須依賴他人的意思表示）很難解釋的。而且，為維護土地使用權(quán)的農(nóng)民專屬性，國家還必須配套建立識別農(nóng)民身份的戶籍制度，這也超越了物權(quán)變動理論本身的范疇。因此，我們不妨認(rèn)為集體土地所有權(quán)的取得是一種特殊的原始取得，它所采用的非傳統(tǒng)方式只有在以革命為主要手段的社會變革時期才可能出現(xiàn)，但在以改革為主要手段的社會變革時期卻無法復(fù)制。

二、集體土地所有權(quán)主體的支配意志：在立法上受到技術(shù)性限制

1.集體與組織的話語轉(zhuǎn)換和權(quán)利主體與行使主體的虛實轉(zhuǎn)換

我國的農(nóng)業(yè)合作化運動于1958年結(jié)束后又開始了人民公社化運動，集體土地所有權(quán)的主體形態(tài)也隨之完成了由高級社向人民公社及其所管轄的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)（?。╆牭母淖?。由于人民公社是“政社合一”的組織，在集體土地所有權(quán)的主體之上不可避免地產(chǎn)生了一個邏輯悖論：集體土地所有權(quán)的主體是具有政府職能的組織（即使是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的內(nèi)部管理體制也未消解這一悖論）。因此，隨著改革開放后人民公社制度的解體和農(nóng)村基層政權(quán)的重建，集體土地所有權(quán)的主體必須重新予以界定；而且，重新界定主體后還不能失去國家公權(quán)力對權(quán)利行使的影響。要滿足這一要求，國家只能在立法技術(shù)上對集體土地所有權(quán)的主體界定另辟蹊徑。

為此，法律對集體土地所有權(quán)的主體和行使做出了嚴(yán)格的區(qū)分：主體就是集體，但權(quán)利卻必須由組織（特指村民委員會、村民小組或集體經(jīng)濟組織）來“經(jīng)營、管理”（民法通則第七十四條的表述）或“代表行使”（物權(quán)法第六十條的表述）。這也是集體土地所有權(quán)與規(guī)范意義所有權(quán)之間的一個主要區(qū)別。由于主體并不能直接行使權(quán)利，“行使權(quán)”只能由組織享有，以至于有學(xué)者認(rèn)為組織就是法律在主體之外另設(shè)的一個權(quán)利的行使主體（丁關(guān)良，2000）。于是，在立法上通過并置“集體”和“組織”兩種不同話語將“行使權(quán)”從“所有權(quán)”中剝離這一技術(shù)處理，徹底消解了存在于原集體土地所有權(quán)主體之上的邏輯悖論：集體土地所有權(quán)的主體已不再是任何組織，組織只是主體的“代表”而已。由于政府依法對組織享有行政控制權(quán)，在集體土地所有權(quán)的行使過程中，國家公權(quán)力仍保有間接的影響力。

如果以社會學(xué)的觀點來解讀上述兩種話語，集體可以被視為一個松散的群體，組織則是精心設(shè)計以達(dá)到某種特定目標(biāo)的群體。與集體不同，組織內(nèi)部存在勞動分工和權(quán)威分配，權(quán)力相對集中在領(lǐng)導(dǎo)手中，領(lǐng)導(dǎo)則以權(quán)力控制成員活動并引導(dǎo)他們實現(xiàn)特定目標(biāo)（戴維·波普諾，1999）。而以法學(xué)的觀點來看，一般認(rèn)為集體就是指一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體農(nóng)民（侯水平 等，2007）；組織則通常包括法人與合伙以及本文所特指的村民委員會、村民小組或集體經(jīng)濟組織。值得注意的是，盡管集體與組織所包含的農(nóng)民成員具有同一性，兩者有時仍會被習(xí)慣性地合稱為集體組織，但在民法通則頒行后，兩者已不再是同一概念的不同表述。

如果從社會秩序的形成機制看，集體甚至都算不上是“自生自發(fā)”的秩序，而組織則完全是由政府主導(dǎo)“建構(gòu)”的秩序“自生自發(fā)”的秩序指自我生成的或源于內(nèi)部的秩序；“建構(gòu)”的秩序則指源于外部某個主體的安排，通過把一系列要素各置其位并指導(dǎo)或控制其運動方式而確立起來的秩序（弗里德利希·馮·哈耶克，2000）。 。就行為能力而言，松散的集體很難形成自己的支配意志；嚴(yán)密的組織則憑借其內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和權(quán)力控制，很容易形成自己的支配意志。換言之，即使法律將集體界定為集體土地所有權(quán)的主體，那也只是一個很難凝聚農(nóng)民成員共識的虛擬主體。因此，法律不得不將“行使權(quán)”從所有權(quán)中剝離出來并賦予組織，規(guī)定集體土地所有權(quán)必須由組織來“代表行使”，而集體的支配意志也只能以組織的支配意志來“代表”。這樣，組織就理所當(dāng)然地成了集體土地所有權(quán)的實際主體。

在規(guī)范意義的所有權(quán)中，所有人在本質(zhì)上應(yīng)具備對所有物的全面支配力（梁彗星 等，2003），而全面支配力只能建立在所有人享有完整權(quán)利的基礎(chǔ)之上。權(quán)能集合說就是對完整權(quán)利的一種傳統(tǒng)描述。還有一種不同的描述是將完整權(quán)利區(qū)分為兩組：一組為所有人對其財產(chǎn)所擁有的“基本功能控制”權(quán)，另一組為所有人擁有從交易和開發(fā)財產(chǎn)中獲得“收入的基本權(quán)利”（克里斯特曼，2004）。但是，我國的集體土地所有權(quán)并不完全符合所有權(quán)的這種質(zhì)的規(guī)定性。在集體與組織的話語轉(zhuǎn)換和權(quán)利主體與行使主體的虛實轉(zhuǎn)換機制下，由于組織中存在與國家公權(quán)力有著千絲萬縷聯(lián)系的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，農(nóng)民成員在組織中的表決權(quán)通常都會受到不同程度的制約制約意味著不自由，而自由性本應(yīng)是所有權(quán)支配力的核心（龍翼飛 等，2008）。 ；全體農(nóng)民成員聚集而成的所有人對土地的支配力或“基本功能控制”權(quán)難免被弱化，最終勢必會影響其“收入的基本權(quán)利”。

2.組織中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力對農(nóng)民成員表決權(quán)的制約

作為集體土地所有權(quán)主體的“代表”，組織的基本形式是村民委員會（村民小組和集體經(jīng)濟組織均由此派生）。根據(jù)我國的村民委員會組織法，雖說村民委員會是基層群眾性自治組織，但它必須承擔(dān)工作接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的義務(wù)和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的義務(wù)。正是這種準(zhǔn)行政義務(wù)的承擔(dān)，使得本應(yīng)自治的組織又被染上了一層半官方的色彩。從理論上講，組織的支配意志當(dāng)然是由組織中的農(nóng)民成員按多數(shù)意見表決形成；不過，由于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的存在，除農(nóng)民成員之間的意見協(xié)商外，組織支配意志的形成還需經(jīng)歷農(nóng)民成員表決權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之間的復(fù)雜博弈。而領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力對農(nóng)民成員表決權(quán)的行使會產(chǎn)生制約作用，這在以下兩方面表現(xiàn)得尤為明顯：

一方面，由于組織中的領(lǐng)導(dǎo)（村支書、村委會主任等）與農(nóng)民成員的實際地位并不平等，在意見的說服力上，農(nóng)民成員的意見通常要弱于領(lǐng)導(dǎo)的意見；當(dāng)雙方發(fā)生意見沖突時，農(nóng)民成員很可能會在領(lǐng)導(dǎo)的勸誡下改變自己的初衷。這是因為，盡管組織中的領(lǐng)導(dǎo)絕大多數(shù)也來自農(nóng)民成員，但在任職期間，他們已成為農(nóng)村公共事務(wù)的管理者或依法享受政府工作補貼、津貼的“村官”；作為政府在鄉(xiāng)村基層的合法代理人，組織中的領(lǐng)導(dǎo)具有體制內(nèi)優(yōu)勢，從而對組織行為具有主導(dǎo)作用；與農(nóng)民成員的意見相比，領(lǐng)導(dǎo)的意見天然占據(jù)著道德高地。

另一方面，由于組織中的領(lǐng)導(dǎo)與農(nóng)民成員在公共事務(wù)方面的信息不對稱，在雙方進行意見博弈時，享有信息優(yōu)勢的前者可以充分行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，而處于信息劣勢的后者則很難充分行使表決權(quán)。比如，在政府征收集體土地時，農(nóng)民成員通常無法掌握征地補償費的談判信息，因而他們大多只能在既定的征地補償費的基礎(chǔ)上，針對如何使用和分配的問題來行使表決權(quán)，卻很難就征地補償費本身的高低或是否合理的問題及時發(fā)表自己的意見。

因此，在集體土地所有權(quán)主體的支配意志于立法上受到技術(shù)性限制的條件下，盡管組織是集體的合法“替身”，但組織的支配意志有時并不一定就是多數(shù)農(nóng)民成員利益訴求的反映，有時未必就能真正“代表”集體的支配意志。如果我們承認(rèn)集體土地所有權(quán)變動過程中農(nóng)民成員利益受損時有發(fā)生的現(xiàn)實，我們就沒有理由懷疑這一推斷。

三、集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能：不完整

1.轉(zhuǎn)移處分權(quán)的缺失

大陸法系物權(quán)理論中流行的權(quán)能集合說認(rèn)為，所有權(quán)的內(nèi)容由若干項權(quán)能構(gòu)成。我國民法學(xué)界的通說是所有權(quán)應(yīng)包含占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。其中，處分是所有權(quán)內(nèi)容的核心，也是最基本的權(quán)能（魏振瀛，2000）。實際上，處分本身總是體現(xiàn)為一系列的具體行為，而不同的具體行為對所有人的重要性并不相同。如果以行為的重要性為標(biāo)準(zhǔn)來對處分進行分類，則決定所有權(quán)終極命運的行為是最重要的處分，決定所有物的價值最大化利用（用途）的行為是次重要的處分，除此之外的其他行為是普通的處分。完整的處分權(quán)能應(yīng)包含上述三類重要性不同的處分行為。

毋庸置疑，集體土地所有權(quán)的內(nèi)容之中并不乏處分權(quán)能。例如，所有人整理土地、將坡地改變?yōu)樘萏锞蛯儆诔Ｒ姷氖聦嵣系奶幏?；所有人將土地使用?quán)與所有權(quán)分離，以承包合同來約定某個農(nóng)民（戶）成為土地使用權(quán)的主體，則屬于常見的法律上的處分。但是，與規(guī)范意義所有權(quán)不同，我國的集體土地所有人缺失了最為重要的轉(zhuǎn)移處分權(quán)。針對集體土地所有權(quán)的制度設(shè)計，現(xiàn)行法以不準(zhǔn)改變所有人為原則，僅政府征地是例外參見物權(quán)法第四十二條：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！?。因此，所有人并不能借助民事法律行為將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給他人。此外，由于抵押可能也會導(dǎo)致所有權(quán)轉(zhuǎn)移的法律后果，所有人也不能在集體土地所有權(quán)之上為他人設(shè)定抵押權(quán)。這意味著即使集體土地所有權(quán)的內(nèi)容中存在處分權(quán)能，但所有人仍無法自主決定其所有權(quán)的終極命運。

由于轉(zhuǎn)移處分權(quán)的缺失，集體土地所有權(quán)只有在政府征地時才會發(fā)生轉(zhuǎn)移。然而，政府對集體土地的征收行為并非基于集體土地所有人的意志，而是基于國家的意志。征收行為本身并非民事法律行為而是公法行為，其目的乃是為了滿足社會公共利益的需要（季秀平，2006）。換言之，即使集體土地所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，那也不是所有人主動行使處分權(quán)的結(jié)果，而是所有人被動接受政府征地的結(jié)果。因此，盡管缺失了轉(zhuǎn)移處分權(quán)，借助于同樣具有民事權(quán)利轉(zhuǎn)移功能的政府征地行為，集體土地所有權(quán)仍能實現(xiàn)以國家為唯一新的所有權(quán)主體的轉(zhuǎn)移。只能借助政府征收這種公法行為來實現(xiàn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，可以說是我國集體土地所有權(quán)與規(guī)范意義所有權(quán)之間的另一個主要區(qū)別。

2.用途處分權(quán)的行使禁區(qū)

根據(jù)土地經(jīng)濟學(xué)理論，土地的用途是決定土地價值高低的一個重要因素。而所有人以利益最大化為目的、自主決定其所有之物的用途也是處分權(quán)的體現(xiàn)。集體土地所有人當(dāng)然也享有用途處分權(quán)，不過，與規(guī)范意義所有權(quán)不同，我國集體土地所有人的用途處分權(quán)存在行使禁區(qū)。按照現(xiàn)行法對土地用途的分類，我國的土地分為農(nóng)業(yè)和建設(shè)兩大用途（不算未利用地），其中，農(nóng)用地指用于廣義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地所謂廣義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要包括：大田或園藝作物的種植，林木的栽培和采伐，畜禽的飼養(yǎng)，野生植物的采集，水生動植物的養(yǎng)殖、捕撈或采集，以及農(nóng)民家庭手工業(yè)的生產(chǎn)等，一般都具有季節(jié)性、周期性或地域性的特點。 ，建設(shè)用地則指用于建設(shè)各種建筑物或構(gòu)筑物的土地。在集體土地所有權(quán)的內(nèi)容中，就建設(shè)用途而言，用途處分權(quán)體現(xiàn)在所有人可以自主決定將部分土地用于為“三農(nóng)”（農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村）服務(wù)的非農(nóng)建設(shè)上，但這種建設(shè)僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興辦和農(nóng)民住宅的建設(shè)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)，除此之外，集體土地所有人并不能自主決定其土地的其他建設(shè)用途?，F(xiàn)行法對集體土地用途處分權(quán)所設(shè)置的行使禁區(qū)主要有三個：

第一個是建設(shè)用地的出讓禁區(qū)，即法律禁止集體土地所有人自主出讓集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)。由于土地的一級市場由國家壟斷，出讓建設(shè)用地使用權(quán)就成為國家土地所有人才享有的處分特權(quán)（韓松，2008）。在我國，欲將集體土地用于為“三農(nóng)”服務(wù)的非農(nóng)建設(shè)以外的其他建設(shè)，必須先由政府征收集體土地，在集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)后，再由政府出讓建設(shè)用地使用權(quán)。政府既向建設(shè)用地的使用權(quán)人收取市場價值的土地出讓金，同時也向被征土地的原所有人及承包人支付法定的征地補償費。較高的土地出讓金與較低的征地補償費之間所形成的“剪刀差”收益就成為政府的一項重要財政收入。

第二個是建設(shè)用地的出租禁區(qū)，即法律也禁止集體土地所有人出租集體土地用于為“三農(nóng)”服務(wù)的非農(nóng)建設(shè)以外的其他建設(shè)。這是因為，建設(shè)用地的出租與出讓貌似不同的法律概念，實則具有相同的功能，兩者都是通過所有權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)分離來讓非所有人對土地進行實際利用，都要求土地使用人支付一定的土地使用費，都有一定的土地使用期限。所謂出讓無非就是政府允許土地使用人長期（上限為七十年）使用建設(shè)用地并一次性收取土地使用費的一個專用概念而已。如果法律在建設(shè)用地上只禁止集體土地所有人的出讓行為而不禁止其出租行為，則集體土地所有人只需借助短期（比如按月）連續(xù)出租即可規(guī)避禁止出讓的限制。

第三個是土地的用途轉(zhuǎn)換禁區(qū)，即為了防止農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，法律同時還禁止土地承包經(jīng)營權(quán)在轉(zhuǎn)讓后改變客體的農(nóng)業(yè)用途。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓本身并非集體土地所有人的直接處分行為，但若允許農(nóng)地使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓后改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地使用權(quán)，那么前述兩個禁區(qū)就會行同虛設(shè)。這是因為，土地承包經(jīng)營權(quán)是由集體土地所有人（發(fā)包方）與農(nóng)民（承包方）之間通過土地承包合同來設(shè)定的農(nóng)地使用權(quán)，如果法律不禁止承包地在轉(zhuǎn)讓后改變用途，集體土地所有人就可以利用附條件的土地承包合同來間接擴大其用途處分權(quán)，即通過合同的事先約定，集體土地所有人可以與農(nóng)民共同分享因土地用途改變（條件成就）所獲得的遠(yuǎn)比農(nóng)用地高的承包地轉(zhuǎn)讓費。

3.處分權(quán)能不完整對收益權(quán)能的削弱

集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能不完整必然會削弱其收益權(quán)能。首先，由于轉(zhuǎn)移處分權(quán)的缺失，集體土地所有權(quán)只有在政府征收時才會發(fā)生轉(zhuǎn)移，故集體土地的所有人及承包人僅能獲得總是低于土地市場價值的法定補償。其次，由于用途處分權(quán)存在行使禁區(qū)，集體土地的所有人也不可能在與“三農(nóng)”服務(wù)無關(guān)的非農(nóng)建設(shè)用地上獲取市場價值的土地使用收益我國僅個別地區(qū)因改革試點而存在例外。根據(jù)2005年10月1日施行的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，廣東省已實現(xiàn)了集體土地與國有土地“同地、同價、同權(quán)”，集體土地所有人可以獲得其建設(shè)用地的出讓或出租收益。。最后，由于集體土地所有權(quán)本身不能設(shè)定抵押，所有人也無法享有資金融通的便利，而資金融通恰恰是謀取更多經(jīng)濟利益的一個常用工具。

由此可見，在排除上述各種因處分權(quán)能不完整而無法利用的收益途徑后，收益權(quán)能幾乎已成為集體土地所有權(quán)內(nèi)容中的一塊“雞肋”。與非農(nóng)建設(shè)用地相比，農(nóng)用地或承包地的收益微薄早已是不爭的事實。而在集體土地所有人的非農(nóng)建設(shè)處分權(quán)限內(nèi)，其土地?zé)o論是用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)，還是用于本集體自己興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，本質(zhì)上均屬于“自建自用”，即便集體土地所有人實施收費也只是“自我收費”，其目的僅在于滿足稅法對會計賬目的強制性要求而已；欲對本集體農(nóng)民住宅建設(shè)收取土地使用費則于法無據(jù)我國并無農(nóng)村宅基地有償使用的立法，僅有政策文件一度同意各地可開展農(nóng)村宅基地有償使用的試點工作（山東德州最早）。由于這種收費試點的結(jié)果加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，國土資源部在《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234號文件）中又不得不明文重申：“各地一律不得在宅基地審批中向農(nóng)民收取新增建設(shè)用地土地有償使用費”。至此，農(nóng)村宅基地有償使用的試點工作無疾而終。 ，只有在本集體以外的其他人（包括本集體農(nóng)民成員）興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的情形，集體土地所有人才可能從該企業(yè)所占的非農(nóng)建設(shè)用地上收費獲利。集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的弱化，其實就是當(dāng)下農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)”房建設(shè)遍地開花、集體土地被出租給他人用于與“三農(nóng)”服務(wù)無關(guān)的非農(nóng)建設(shè)等脫法行為屢禁不止的一個深層原因。

四、結(jié)語

綜上所述，在我國憲法對所有制的定位中，集體土地所有制是一種最重要、最特殊的勞動群眾集體所有制，即“由國家控制但讓集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會主義制度安排”（周其仁，2002）。因此，作為其法律形態(tài)的集體土地所有權(quán)只能是一種主體的權(quán)利由農(nóng)民集體成員和國家共同分享、主體的義務(wù)僅由農(nóng)民集體成員獨自承擔(dān)的土地所有權(quán)。國家公權(quán)力不僅是集體土地所有權(quán)建構(gòu)的原動力，而且也是影響其行使的主要因素之一。由于權(quán)利的取得方式無法復(fù)制、權(quán)利主體的支配意志受限以及處分權(quán)能不完整，我國集體土地所有權(quán)不可能具備與規(guī)范意義所有權(quán)程度相同的絕對性、排它性和完全性。簡言之，我國集體土地所有權(quán)具有不同于規(guī)范意義所有權(quán)的特殊性，這一特殊性也是我國農(nóng)村土地權(quán)利體系改革的約束條件，如果該約束條件不變，無論如何重構(gòu)我國農(nóng)村土地權(quán)利體系，土地資源配置的效率都很難與規(guī)范意義所有權(quán)相提并論。

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（編輯：南 北，段文娟）