張效廉

（中共黑龍江省委宣傳部，哈爾濱 150001）

領導論壇

抓住國家戰(zhàn)略轉型機遇 推進龍江林區(qū)發(fā)展方式轉變
——對“大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護與經濟轉型規(guī)劃”的思考

張效廉

（中共黑龍江省委宣傳部，哈爾濱 150001）

大小興安嶺林區(qū)是我國維護生態(tài)安全的重要屏障，必須把握國家戰(zhàn)略轉型發(fā)展的機遇，發(fā)揮大小興安嶺林區(qū)生態(tài)功能作用，推進林區(qū)發(fā)展方式轉變，加強生態(tài)保護，維護國家生態(tài)安全。要大力發(fā)展林下經濟產業(yè)，大力發(fā)展林區(qū)深加工產業(yè)，大力發(fā)展新興非林產業(yè)；創(chuàng)新體制，切實增強林區(qū)發(fā)展活力；改善發(fā)展環(huán)境，加大林區(qū)科學發(fā)展政策支持力度。

生態(tài)保護；經濟轉型；創(chuàng)新體制；林業(yè)產業(yè)

大小興安嶺林區(qū)是我國面積最大、森林積蓄量最多、國有林業(yè)最集中的森林生態(tài)功能區(qū)，是我國維護生態(tài)安全的重要屏障。大小興安嶺抵御著西伯利亞寒流和蒙古高原旱風的侵襲，使來自東南方的太平洋暖濕氣流在此渦旋，為東北平原、華北平原營造了適宜的農牧業(yè)生產環(huán)境，庇護了全國1/10以上的耕地和最大的草原，是黑龍江、松花江、嫩江等水系的重要發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，為中下游地區(qū)提供了寶貴的工農業(yè)生產和生活用水，大大降低了旱澇災害發(fā)生幾率。林區(qū)具有森林、草原、濕地等多樣的生態(tài)系統(tǒng)，適生著各類野生植物近千種、野生動物300多種，是我國保護生物多樣性的重點地區(qū)，在國家生態(tài)保護總體戰(zhàn)略中具有特殊地位。同時，林區(qū)豐富的植被資源使其成為我國重要的碳匯區(qū)，在吸收二氧化碳、減緩氣候變暖方面具有重要作用。對于我國積極應對全球氣候變化，踐行與發(fā)展水平相適應的國際義務，贏得更大發(fā)展空間，樹立負責任大國形象等方面，發(fā)揮著重要作用。

經過近60年的高強度開發(fā)，大小興安嶺林區(qū)可采資源逐步枯竭，整體生態(tài)功能退化，林業(yè)經濟逐漸萎縮，林區(qū)社會發(fā)展陷入困境。大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護與經濟轉型迫在眉睫。在此背景下，國家出臺了《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護與經濟轉型規(guī)劃(2010－2020年》，黑龍江省委、省政府從省情實際出發(fā)，提出以改革開放作為發(fā)展動力，以大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護與經濟轉型規(guī)劃等“五大規(guī)劃”為全面深化改革的切入點，充分利用國家的政策支持，完善改革舉措，抓好體制機制創(chuàng)新，形成政策疊加效應，牽動黑龍江改革發(fā)展向縱深推進。

1 加強生態(tài)保護，維護國家生態(tài)安全

建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。黨的十八大把生態(tài)文明建設與經濟、政治、文化、社會建設并列納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設擺在更加突出地位，繪制了建設美麗中國的美好藍圖。大小興安嶺林區(qū)是我們國家北方的重要生態(tài)屏障，保護著東北、華北兩大平原和內蒙古草原不受風沙的侵蝕，在維護國家生態(tài)安全、應對氣候變化等方面具有不可替代的作用。

1.1 把林區(qū)生態(tài)保護作為維護國家生態(tài)安全的重要屏障

加強生態(tài)保護是國家賦予大小興安嶺林區(qū)的重大職責，國家在《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護與經濟轉型規(guī)劃》中提高了天保補助標準、調整了天保支出結構，強化了實施經濟轉型的各項措施，將大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護上升為國家戰(zhàn)略，這些舉措就是為了保護好大小興安嶺這片十分珍貴的大森林，保護好中華民族賴以生存的生態(tài)環(huán)境。我們要牢固樹立金山、銀山不如綠水青山的理念，以高度的政治責任感和敢于擔當?shù)木?，不折不扣地落實國家決策部署，切實保護好龍江大森林，為建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展做出應有貢獻。

1.2 把資源培育作為大小興安嶺林區(qū)生態(tài)功能區(qū)建設的首要任務

與開發(fā)初期相比，大小興安嶺林區(qū)可采成過熟林資源基本枯竭，中幼齡林占到85%以上，加快森林資源培育是生態(tài)功能區(qū)建設的當務之急，要按照保護優(yōu)先、分類經營的原則，大力開展植樹造林，采取人工造林、人工促進天然更新等措施，恢復和發(fā)展森林植被?？茖W制定森林經營規(guī)劃和實施方案，加大森林撫育和低產林改造力度，做好封山育林、更新造林工作，進一步提高森林質量、林地生產力水平和生態(tài)系統(tǒng)功能。要按照《規(guī)劃》到2020年，完成人工造林138萬hm2中幼林撫育889萬hm2的目標，全面提升森林生態(tài)功能，促進林區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉。

1.3 把森林管護作為大小興安嶺林區(qū)生態(tài)功能區(qū)建設的重要舉措

近些年，大小興安嶺林區(qū)林緣向北退縮了100km，濕地面積減少了50%以上，多年凍土退縮，土壤侵蝕加劇，水土流失嚴重。我們要全面貫徹落實《全國林地保護利用規(guī)劃綱要》，嚴守森林、濕地、植被、物種四條生態(tài)保護紅線。要加大林政管理力度，加大對破壞森林資源案件查辦力度，深化森林資源管護承包責任制，實行森林資源管護全覆蓋，加強各類自然保護區(qū)建設和森林防火工作，提高林業(yè)有害生物監(jiān)控能力和防治水平，確保森林資源安全。要著力加強自然保護區(qū)、濕地和濕地保護區(qū)、森林生態(tài)功能區(qū)的保護和建設，構建布局合理、類型齊全、功能完善的自然保護區(qū)體系，強化界江界河以及濕地生物多樣性保護工作。要積極開展林地和建設用地增減掛鉤試點，控制森林生態(tài)功能區(qū)的人口規(guī)模、引導人口向中心城鎮(zhèn)集聚，使騰空的林地得到及時整理和生態(tài)恢復。

2 發(fā)揮資源優(yōu)勢，加快林區(qū)產業(yè)轉型升級

大小興安嶺林區(qū)擁有豐富的森林資源、林地資源、濕地資源和其他林下資源，發(fā)展優(yōu)勢得天獨厚，蘊藏著巨大的經濟潛能。我們要著眼于國家生態(tài)建設全局和龍江長遠發(fā)展，充分發(fā)揮林區(qū)自然資源富集、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、勞動力資源豐富優(yōu)勢，加快構筑以生態(tài)為主導的現(xiàn)代林區(qū)綠色產業(yè)體系，著力構建生態(tài)主導型現(xiàn)代林區(qū)產業(yè)體系，走出一條在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的林區(qū)可持續(xù)發(fā)展之路。

2.1 大力發(fā)展林下經濟產業(yè)

黑龍江省林區(qū)擁有完整的森林、草原、濕地等典型生態(tài)系統(tǒng)，構成了特色鮮明的生態(tài)優(yōu)勢。光、熱、水與植物生長期同季，適宜植物的生長；生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)建設時間晚，污染小，生態(tài)環(huán)境好，是綠色植物理想的生長基地。林內有經濟植物540余種、藥用植物810多種，尤其是野生藍莓資源豐富，被譽為“中國野生藍莓之鄉(xiāng)”。我們要充分利用林上和林下資源，探索“林農一體化”發(fā)展的有效途徑，按照規(guī)模化、集約化、綠色化的發(fā)展方向，大力培育新型林業(yè)經營主體，積極吸納林區(qū)人口轉移和勞動就業(yè)。要合理保護和開發(fā)野生林產品資源，推進森林食品、北藥、野豬等特色種植養(yǎng)殖產業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，把林區(qū)建設成為我國北方綠色生態(tài)食品、特色畜禽產品生產和加工基地。

2.2 大力發(fā)展林木深加工產業(yè)

黑龍江省發(fā)展林業(yè)產業(yè)歷史悠久，有近萬家林業(yè)企業(yè)，數(shù)十萬訓練有素的產業(yè)工人，科研實力雄厚。省內分布十多家農林高校和科研院所，經過多年的扶持發(fā)展，林產工業(yè)產品已經呈現(xiàn)出初加工向深精加工產品發(fā)展的趨勢，2013年木材加工業(yè)創(chuàng)造產值達560.5億元。我們要以市場需求為導向，培育壯大科技含量高、附加值高、資源利用率高的林木精深加工產業(yè)。不斷調高采伐、造材、加工剩余材料的綜合利用水平，實現(xiàn)林木資源的多環(huán)節(jié)加工增值，推動林木加工產業(yè)提檔升級。要進一步加強與俄羅斯經貿交流合作，多渠道開通木材過貨口岸，拓展境外林地開發(fā)范圍，推進境外和跨境木材園區(qū)建設，支持原料林基地建設，以解決木材采伐量大幅調減后的原料缺口問題，支持“兩頭在外”木材加工企業(yè)做大做強。

2.3 大力發(fā)展新興非林產業(yè)

黑龍江省林區(qū)擁有神州北極、神秘源頭、神奇天象與大森林、大冰雪、大界江、大濕地等著名旅游資源。要突出森林、濕地、草原和冰雪等林區(qū)特色，發(fā)展精品旅游線路，切實做大做強林區(qū)旅游產業(yè)。積極適應林區(qū)經濟轉型和社會發(fā)展需要，依托中心城市、小城市和重點鎮(zhèn)，構建全方位、多層次、便捷的商貿服務網絡體系。不斷提升林區(qū)特色產品市場的集聚輻射能力，形成全國林特產品集散基地。我們要鼓勵企業(yè)充分利用林區(qū)“三剩物”，大力發(fā)展生物質發(fā)電、生物質氣熱聯(lián)供等清潔能源，具備條件的地區(qū)建設中小型風電場或分布式能源系統(tǒng)，切實提高清潔能源在林區(qū)能源生產和消費結構中的比重，解決林區(qū)替代能源問題。

3 創(chuàng)新體制機制，切實增強林區(qū)發(fā)展活力

創(chuàng)新體制機制是實現(xiàn)林區(qū)科學發(fā)展、和諧發(fā)展、包容發(fā)展的根本途徑。從當前大小興安嶺林區(qū)的實際情況來看，資源管理體制弊端一直是制約著林區(qū)和林業(yè)發(fā)展的癥結所在。森林權屬不清晰，經營主體不明確，經營機制不靈活等問題不同程度地存在。我們要準確把握區(qū)情林情，大膽改革，建立和健全激勵與約束機制，更好地發(fā)揮市場的決定性作用，形成產權明晰、資源增長、生態(tài)改善、產業(yè)發(fā)展、收入增加、人與自然和諧共處的良好局面。

3.1 理順國有林業(yè)管理體制

要推進地方行政管理、森林資源管理和企業(yè)經營分開，進一步完善林區(qū)各級地方政府行政機構設置，健全各項政府職能。逐步把林管局、森工企業(yè)從現(xiàn)在的政企合一體制中分離出來。強化政府森林資源管理、生態(tài)建設職能，真正發(fā)揮企業(yè)自主經營、自負盈虧的市場主體作用。要穩(wěn)步推進森林資源管理體制改革，強化地方國有森林資源資產監(jiān)管，建立國家所有、省級管理、市縣監(jiān)督、林場經營的森林資源管理體制，明確由省政府代表國家行使相應職責，組建省、市、縣三級國有森林資源資產管理機構，實行垂直管理，明確產權主體和監(jiān)管責任。

3.2 建立健全林業(yè)產業(yè)化的經營體制

要探索建立盤活森林資源資產的體制機制，繼續(xù)深化國有森工企業(yè)改革，按照社會主義市場經濟發(fā)展的要求，加快主輔分離改革，建立充滿生機活力的新機制。積極推進股份制改革，推動國有資本的流動，促進企業(yè)經營機制的轉換，按照專業(yè)化協(xié)作的原則進行企業(yè)重組，推動建立現(xiàn)代企業(yè)制度。要嚴格森林資源管護經營承包責任制，把森林管護與發(fā)展林下經濟有機結合起來，最大限度地調動廣大職工群眾管護經營森林資源的積極性，推進權、責、利相統(tǒng)一和森林管護、增收致富雙贏。要創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展模式，探索建立現(xiàn)代化、專業(yè)化、市場化的林業(yè)經營組織，提高林下經濟組織化、規(guī)模化程度。積極探索林地、林木特別是荒山荒地流轉途徑，推進林業(yè)企業(yè)改制，依靠社會力量培育森林資源、保護森林資源，切實提高森林培育經營水平。

3.3 發(fā)揮市場在林業(yè)資源配置中的決定性作用

要以市場為導向，依托比較優(yōu)勢，打造低碳、綠色、生態(tài)的品牌價值，建設生態(tài)自然化、產業(yè)低碳化、經濟持續(xù)化、生活和諧化的具有林區(qū)特色的國內低碳經濟先行區(qū)和國際低碳經濟示范區(qū)，破解生態(tài)建設與經濟發(fā)展、資源保護與開發(fā)之間的矛盾，切實增強林區(qū)發(fā)展新活力。要推動碳匯技術創(chuàng)新，積極參與國際和國內低碳能源技術的交流，加強與發(fā)達國家和地區(qū)在低碳能源技術等方面的交流合作，提高資源使用效率，實現(xiàn)經濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。要加強對大小興安嶺碳匯交易和碳匯能力計量等工作的研究，我們要善于把生態(tài)價值轉化為經濟價值，把資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢。據(jù)有關部門估算，僅伊春一地林區(qū)生態(tài)價值就已高達1.3萬億元。要建立和完善生態(tài)補償機制、碳匯交易市場機制，制定碳交易政策法規(guī)體系，出臺科學合理的碳排放控制目標和行業(yè)配額，建立與國際、國內接軌，又符合黑龍江省實際情況的碳排放核算、報告和核查體系，促進林區(qū)林業(yè)碳匯快速發(fā)展。

4 改善發(fā)展環(huán)境，加大林區(qū)科學發(fā)展政策支持力度

近幾年來，隨著集體林權制度改革的深入和生態(tài)建設的全面推進，特別是國家實施“天?！惫こ桃詠恚笮∨d安嶺林區(qū)“資源危機、經濟危困”的狀況有所緩解。但林區(qū)生態(tài)保護、經濟轉型和民生改善的任務依然艱巨。我們要加大政策支持保障力度，著力打造林區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策環(huán)境。

4.1 用足用好規(guī)劃中各項政策紅利

《規(guī)劃》實施以來，國家出臺了一系列政策，并給予相應的資金扶持，對大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展產生積極而深遠的影響。我們要繼續(xù)深挖政策潛力，用好規(guī)劃各項政策紅利，釋放林區(qū)發(fā)展?jié)撃?。要充分用好林區(qū)生態(tài)保護政策，對國有森林資源實施撫育經營政策，無林地造林和低質、低效林改培政策，增加森林面積，提高森林質量和生態(tài)功能。積極爭取將大小興安嶺林區(qū)列入全國生態(tài)補償機制試點區(qū)，爭取中央財政更大的補償力度。要積極用好國家支持林區(qū)經濟轉型政策，國家將參照資源枯竭城市政策并比照農業(yè)補貼政策支持林區(qū)經濟轉型，大小興安嶺林區(qū)要大力發(fā)展能夠充分吸納就業(yè)的接續(xù)替代產業(yè)。用好大小興安嶺林區(qū)西部大開發(fā)政策，積極推進林區(qū)基礎設施、生態(tài)建設、環(huán)境保護、扶貧開發(fā)和社會事業(yè)，扶持林業(yè)職工從事林業(yè)生產和動植物種植養(yǎng)殖活動，推動林區(qū)經濟轉型升級。要把《規(guī)劃》中的社會保障政策落實到位，努力促進就業(yè)，增加居民收入，維護林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

4.2 切實加大資金投入力度

要建立財政持續(xù)穩(wěn)定的投入機制，繼續(xù)加大財政轉移支付力度。提高森林管護費，解決營林造林資金掛賬問題，將造林費用和森林改造培育費用納入補貼范圍。比照集體林提高地方國有林區(qū)國家公益林補償標準，逐步提高省級公益林補償標準，并解決補償范圍窄的問題。要積極爭取國家支持，采取豁免、停息掛賬等方式解決大小興安嶺林區(qū)全面停伐以來的歷史性債務問題。提高社會保險金補貼標準，實行動態(tài)管理，妥善解決因天保工程補助標準過低形成的巨大社保負擔問題。要完善金融政策，加強林區(qū)金融服務支持力度，創(chuàng)新金融服務產品和平臺。進一步完善多渠道籌資機制，充分調動國有、民營、外資企業(yè)以及各類中介組織等社會各方面發(fā)展林業(yè)的積極性，鼓勵各類社會資本投資林區(qū)建設。

4.3 著力改善發(fā)展環(huán)境

要完善林區(qū)社會保障體系。擴大社會保險覆蓋范圍，健全最低生活保障制度，加大社會救助力度，保障低收入、低保戶等困難群體基本生活。統(tǒng)一地方國有林區(qū)社保繳費方式和標準，統(tǒng)籌解決社保遺留問題。要完善林區(qū)基礎設施建設。對林場調整和撤并帶來的移民，納入異地扶貧搬遷工程。統(tǒng)籌推進林區(qū)棚戶區(qū)改造和小城鎮(zhèn)建設，提高供電、供水、供熱保障能力，改善生產生活條件。要促進就業(yè)再就業(yè)，完善扶持就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，搞好再就業(yè)技能培訓，引導推動富余職工向管護經營、森林撫育、勞務輸出、林下經濟、森林旅游等方面分流，鼓勵支持自主創(chuàng)業(yè)，完善工資增長機制，確保職工轉崗不下崗、停伐不減收。

[責任編輯：鄭德勝]

Seize the National Strategic Transformation and Promote the Transformation of Longjiang Forest Development Mode——Thinking of “Xiao Hinggan Mountains forest Ecological Protection and Economic Transformation Plan”

ZHANG Xiao-lian
(Heilongjiang Provincial Party Committee Propaganda Department，Harbin 150001, China)

Da Hinggan Mountains and Xiao Hinggan Mountains Forest is an important barrier to maintain ecological safety of our country, we must grasp the opportunities of national transformation and development strategic, give full play to ecological function and effect of Da Hinggan Mountains and Xiao Hinggan Mountains Forest, promote the transformation of forest development model, strengthen ecological protection, safeguard national ecological security. We should vigorously develop the under forest economy industry, develop the deep processing of forest industry, develop newnon-forest industry; innovate system, cogent enhance forest development activity; improving the environment for development, increase policy support to the forest scientific development.

ecological security; economic transformation; forestry industry

326.20

A

1673-5919（2014）05-0001-04

2014-09-10

張效廉（1964-），男，山東梁山人。經濟學博士，黑龍江省委常委、宣傳部長。