鮑紅艷

(杭州市農(nóng)村水利管理總站，浙江 杭州 310016)

為了摸底杭州市小型項(xiàng)目建設(shè)管理及質(zhì)量監(jiān)督現(xiàn)狀，開展了為期2個月的全市在建小型水利工程質(zhì)量巡檢調(diào)研工作，先后實(shí)地調(diào)研了全市各區(qū)(縣、市)的11座小型水庫、7座山塘、2條河道.根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在過去幾年里，杭州市的建設(shè)管理情況總體還是好的，但隨著建設(shè)投資規(guī)模的逐年擴(kuò)大，部分質(zhì)量管理問題開始顯現(xiàn)，特別是小型建設(shè)項(xiàng)目因建設(shè)管理制度不完善、投資較小、建設(shè)各方管理人員配備不到位等問題導(dǎo)致工程建設(shè)質(zhì)量管理水平良莠不齊，給今后的管理維護(hù)埋下了隱患.

本文從小型水利項(xiàng)目建設(shè)投資規(guī)劃、實(shí)施管理、質(zhì)量監(jiān)督、建設(shè)相關(guān)政策制度支撐等方面入手，分析現(xiàn)狀、查找存在的問題，并提出意見建議，探討通過進(jìn)一步補(bǔ)充完善現(xiàn)有的政策制度、創(chuàng)新建設(shè)監(jiān)管方式、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量、推進(jìn)誠信體系建設(shè)、加強(qiáng)水利建設(shè)主體人員培養(yǎng)等手段，改善小型水利工程建設(shè)管理情況.

1 小型水利項(xiàng)目建設(shè)管理狀況

調(diào)研情況表明，杭州市水利工程建設(shè)管理質(zhì)量水平整體有所提高，取得了比較顯著的成績.但是工程質(zhì)量管理水平地區(qū)差異較大，工程建設(shè)管理體制、參建各方的質(zhì)量行為和實(shí)體質(zhì)量均存在一些亟待解決的問題.

1.1 建設(shè)單位管理力量薄弱

項(xiàng)目法人質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)、人員和制度欠落實(shí)，導(dǎo)致工程質(zhì)量管理混亂[1].

(1)建設(shè)單位分2類，即各屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會直接擔(dān)任水利工程建設(shè)業(yè)主.小(2)型及以上水庫除險加固項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，其他小型工程均由村委會負(fù)責(zé).

(2)各建設(shè)單位質(zhì)量管理技術(shù)人員缺乏，無一村民委員會配備了水利工程甚至其他行業(yè)土木工程的專業(yè)人員，完全依靠監(jiān)理、施工單位的自控.

(3)建設(shè)管理力量和建設(shè)強(qiáng)度不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委承建項(xiàng)目的質(zhì)量管理對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員的依賴性很強(qiáng).而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均只配備1名水利員.經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因各地開建項(xiàng)目的數(shù)量不同，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員工作量差別較大，1名水利員管理的在建項(xiàng)目數(shù)量多的達(dá)50余個、部分10余個，少的僅1個.如某3級堤防，建設(shè)單位為街道，業(yè)主現(xiàn)場代表僅為1名水利員，該水利員還兼任街道其他工作.對于該項(xiàng)目一級擋墻設(shè)計為灌砌石，實(shí)際施工中做成了干砌石；二級擋墻整體往河道方向外移300 mm，導(dǎo)致底板前趾比設(shè)計圖紙短了300 mm等質(zhì)量問題，工程建設(shè)過程中存在質(zhì)量安全隱患.

1.2 各單位質(zhì)量管理人員較難按合同到位

小型項(xiàng)目雖然存在投資小、項(xiàng)目分散、施工條件差等原因，但根據(jù)水利相關(guān)規(guī)范也必須配備總監(jiān)、監(jiān)理員、施工五大員等管理人員.各地小型項(xiàng)目總監(jiān)一般由具備監(jiān)理工程師資質(zhì)人員擔(dān)任，項(xiàng)目經(jīng)理一般由具備二級建造師或三級項(xiàng)目經(jīng)理聘用證資質(zhì)人員擔(dān)任、監(jiān)理員、施工員、質(zhì)檢員、安全員由具備水利部門頒發(fā)證書的人員擔(dān)任.據(jù)調(diào)研，有的地區(qū)考慮到項(xiàng)目小、管理人員較難按合同到位的問題，已經(jīng)采取了多個項(xiàng)目打包聘請監(jiān)理公司和施工單位的措施，但實(shí)際執(zhí)行中各建設(shè)單位在工程實(shí)施過程中對人員管理較為松懈，各工地總監(jiān)、項(xiàng)目經(jīng)理到位率依然較低，部分人員無證上崗，部分項(xiàng)目從開工到完工僅有1名監(jiān)理員和1名施工員，不能滿足工作需要.

1.3 監(jiān)理力量不齊、履職能力弱

一是監(jiān)理力量不齊，部分縣(市)工程建設(shè)資金較為緊張，建設(shè)單位為了節(jié)約投資，沒能按照定額要求支付監(jiān)理費(fèi)，直接導(dǎo)致監(jiān)理人員配備的質(zhì)量與數(shù)量達(dá)不到工程建設(shè)要求.二是監(jiān)理履職能力弱，經(jīng)查某2座小(1)型水庫加固項(xiàng)目聘請的監(jiān)理公司為外省企業(yè)，但未經(jīng)浙江省水利廳安全生產(chǎn)條件備案，尚不具備在浙江省承接監(jiān)理業(yè)務(wù)的資格，且該公司投標(biāo)時承諾的主要管理人員沒按合同到位，工程開工已大半年，但總監(jiān)到場只有5次，導(dǎo)致工程開工令未簽發(fā)、施工組織設(shè)計未審批、監(jiān)理實(shí)施細(xì)則未編制、材料報驗(yàn)未實(shí)施、平行抽檢未開展、監(jiān)理工作沒有書面記錄等問題.如某區(qū)2012年新開工4個項(xiàng)目，每個項(xiàng)目建安投資約100萬，計劃工期0.5 a，合同監(jiān)理費(fèi)只有2萬～3萬元，按招標(biāo)要求和監(jiān)理規(guī)范[2]每個項(xiàng)目都應(yīng)配2名監(jiān)理人員，其中1名為監(jiān)理工程師.根據(jù)上述監(jiān)理費(fèi)，監(jiān)理人員不可能按合同到位，實(shí)際執(zhí)行情況為4個項(xiàng)目共用1名總監(jiān)和3名監(jiān)理員.

1.4 施工組織管理和質(zhì)量控制不力

由于各方管理人員不到位，導(dǎo)致小型項(xiàng)目的施工管理較為混亂，達(dá)不到設(shè)計圖紙及相關(guān)規(guī)范要求的材料進(jìn)場現(xiàn)象屢禁不止；未按要求進(jìn)行質(zhì)量檢查、檢測，施工工藝不規(guī)范、質(zhì)量評定結(jié)果失真等問題.

(1)對水庫山塘大壩的灌漿、套井回填、涵管封堵等項(xiàng)目的專項(xiàng)工程施工方案編制工作不重視，工程檢查中發(fā)現(xiàn)，基本沒有對涵管封堵進(jìn)行記錄和評定，大部分項(xiàng)目沒有套井回填具體施工方案；

(2)進(jìn)場材料報驗(yàn)制度基本缺失，材料進(jìn)場后，施工單位一般都沒有進(jìn)行檢驗(yàn)及報監(jiān)理驗(yàn)收直接用于工程，現(xiàn)場大部分監(jiān)理單位沒有對進(jìn)場材料進(jìn)行抽檢；

(3)未組織關(guān)鍵部位單元工程和隱蔽工程的驗(yàn)收、且質(zhì)量保證資料不齊全，檢查中發(fā)現(xiàn)，大部分工程套井回填造孔是否入巖，是否滿足設(shè)計要求，沒有書面記錄；

(4)參建各方在工程原材料、中間產(chǎn)品及實(shí)體質(zhì)量委托檢測項(xiàng)目類別及數(shù)量控制上隨意性很大，各項(xiàng)目均在不同程度上存在漏檢甚至未檢的情況；五是施工工序及工藝控制不嚴(yán)，個別山塘在壩坡加寬過程中存在土料直接傾倒回填、未及時碾壓或碾壓不充分導(dǎo)致壩體出現(xiàn)多處橫向裂縫的問題.

2 質(zhì)量監(jiān)督管理現(xiàn)狀

水利工程質(zhì)量監(jiān)督屬政府行為，代表水行政主管部門對建設(shè)各方進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理，不代替建設(shè)、監(jiān)理和施工單位質(zhì)量管理部門的日常工作，是政府履行工程質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)的有效手段.根據(jù)調(diào)研，杭州市質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、人員、監(jiān)督實(shí)施現(xiàn)狀如下.

2.1 質(zhì)量監(jiān)管體系不完善，項(xiàng)目多，人員少，經(jīng)費(fèi)缺，質(zhì)監(jiān)工作難以正?；?/h3>

部分縣(市)、區(qū)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)未獨(dú)立，監(jiān)督人員的身份未能解決，靠臨時借用或調(diào)用其他部門人員來維系質(zhì)監(jiān)工作.雖然各縣(市)質(zhì)量監(jiān)督隊伍都在不斷壯大，從事質(zhì)監(jiān)工作人員總數(shù)已超過30人，專職質(zhì)監(jiān)員也已從2008年的11人發(fā)展到了25人，但面對數(shù)量眾多的水利項(xiàng)目，還是存在建設(shè)任務(wù)重，監(jiān)督人員少的情況.監(jiān)督人員有限的工作精力，很難同時對那么多項(xiàng)目監(jiān)督到位，導(dǎo)致部分水利工程建設(shè)項(xiàng)目漏監(jiān)和質(zhì)監(jiān)程序不到位的現(xiàn)象發(fā)生.且工作中忙于工程實(shí)體的監(jiān)督，忽視了對項(xiàng)目法人、設(shè)計、監(jiān)理、施工及設(shè)備供應(yīng)等單位的質(zhì)量行為的有效監(jiān)督，經(jīng)常使得監(jiān)督工作“治標(biāo)不治本”.

2.2 在建水利項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督未全面覆蓋

(1)概算建安造價50萬元以下的小型項(xiàng)目，質(zhì)量監(jiān)督基本缺失.近年來建安造價50萬元以下的小型建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量也不少，如某縣2012年度水利工程建設(shè)項(xiàng)目共計170余個，其中建安造價50萬元以上的項(xiàng)目88個，50萬元以下的項(xiàng)目90余個.部分縣(市、區(qū))質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)基于項(xiàng)目多，人員少的實(shí)際情況，對于工程投資50萬元以下的小型項(xiàng)目未開展質(zhì)量監(jiān)督工作.(2)部分地區(qū)山塘加固項(xiàng)目，質(zhì)量監(jiān)督未到位.據(jù)調(diào)研，有3個區(qū)(縣、市)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)基于各種實(shí)際困難，不受理山塘加固項(xiàng)目，雖然各地水行政主管部門在質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)因監(jiān)督人員有限而缺位的情況下，采取請流域管理站或其他科室按片指導(dǎo)監(jiān)管等其他手段來替代專職質(zhì)量監(jiān)督工作，但由于崗位責(zé)任不同或業(yè)務(wù)不熟悉等原因，監(jiān)管效果存在較大差距.水利工程建設(shè)過程中質(zhì)量監(jiān)督缺位，有違各級《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》的要求.

2.3 質(zhì)監(jiān)工作抓手少、推動難

質(zhì)量監(jiān)督的主要工作方法是開展質(zhì)量監(jiān)督活動、下發(fā)質(zhì)量監(jiān)督意見、核備施工質(zhì)量等級[2].通常，參建各方對于質(zhì)量監(jiān)督活動中提出的監(jiān)督整改意見，基本以“能應(yīng)付質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)檢查”為整改準(zhǔn)則，未必能真正整改到位，使得政府監(jiān)督效果大打折扣.因此，即使質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行職責(zé)，還是經(jīng)常會出現(xiàn)“監(jiān)督不力”的情況.而目前質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的工作抓手只有核備工程質(zhì)量等級這一項(xiàng)，只有這一項(xiàng)能真正抓住參建各方的要害,完工時如果質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)核備施工質(zhì)量不合格，工程不能通過驗(yàn)收、參建方拿不到合同尾款.這屬于事后控制了，不利于工程質(zhì)量安全管理，或許已經(jīng)留下工程隱患.

3 小型水利工程建設(shè)管理政策現(xiàn)狀

3.1 小型水利工程建設(shè)管理現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定等對小型項(xiàng)目適用性較差

現(xiàn)行的建設(shè)管理相關(guān)規(guī)定一般均適用于大中型水利項(xiàng)目，如：各類施工技術(shù)規(guī)范適用范圍均為1、2、3級水工建筑物；各質(zhì)量、安全、監(jiān)督、檢測、監(jiān)理類規(guī)定適用于大中型水利建設(shè)項(xiàng)目，僅個別規(guī)定適用于重要小型水利工程，但重要小型水利工程界定不明確；各質(zhì)量評定驗(yàn)收類規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)適用于大中型水利建設(shè)項(xiàng)目；小型水利工程參照規(guī)定執(zhí)行.但如何參照，各級水行政主管部門均沒有明確或者只在相關(guān)文件中提出了某項(xiàng)具體要求，建設(shè)管理執(zhí)行彈性較大.而事實(shí)上“參照”往往成為了“按照”，給建設(shè)主體帶來很多負(fù)擔(dān).

3.2 對于目前水利建設(shè)管理發(fā)展中存在的短板，政府正加快改革步伐

浙江省人民政府辦公廳以浙政辦發(fā)2012[49]號文印發(fā)了《浙江省加快水利改革試點(diǎn)方案》，一是解決了當(dāng)前縣級質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)設(shè)立無據(jù)可依的尷尬，提出要加強(qiáng)全省水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作，全面建立省、市、縣(市、區(qū))三級工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理體系.市、縣(市、區(qū))級水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)水利建設(shè)任務(wù)情況，配備必要的人員，各級質(zhì)量與安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員和工作經(jīng)費(fèi)由同級財政預(yù)算予以保障；二是針對當(dāng)前項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)極不規(guī)范且難以管理的問題提出了解決辦法，完善項(xiàng)目法人責(zé)任制.以縣為單位組建水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人單位，負(fù)責(zé)本縣范圍內(nèi)各類中小型民生水利工程的建設(shè)管理，全面履行建設(shè)期項(xiàng)目法人職責(zé)；三是健全水利建設(shè)市場信用體系，完善全省水利工程建設(shè)項(xiàng)目信息公開和水利建設(shè)市場主體信用信息管理平臺，進(jìn)一步完善落實(shí)市場主體行賄犯罪檔案和不良行為記錄查詢制度，有嚴(yán)重不良行為記錄的，在一定期限內(nèi)暫停在浙江省境內(nèi)參與水利工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)的資格.全面實(shí)施在浙單位安全生產(chǎn)條件情況公示制度.

3.3 政府正在以規(guī)范性文件的方式補(bǔ)充小型工程項(xiàng)目管理依據(jù)

浙江省財政廳和浙江省水利廳以財建[2011]47號文聯(lián)合印發(fā)了《小II型病險水庫除險加固項(xiàng)目和資金管理辦法》，對目前小型工程建設(shè)管理中存在的項(xiàng)目法人管理人員以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村工作人員為主，監(jiān)理單位以多項(xiàng)目打包形式進(jìn)行委托等建管事實(shí)予以認(rèn)可，并加以引導(dǎo)，逐步規(guī)范小型項(xiàng)目建設(shè)管理.文件明確了要以縣級區(qū)域?yàn)閱卧M建一個項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)實(shí)施區(qū)域內(nèi)小(2)型項(xiàng)目建設(shè)，并對項(xiàng)目法人和技術(shù)負(fù)責(zé)人提出職稱及資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目法人可吸納鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村有關(guān)工作人員參加項(xiàng)目的現(xiàn)場管理；采取以縣級區(qū)域?yàn)閱卧?，多個小(2)型項(xiàng)目打包的方式開展招標(biāo)投標(biāo)工作.

4 建議和對策

4.1 加強(qiáng)對小型水利工程建設(shè)管理的政策支持

根據(jù)目前實(shí)際建設(shè)市場現(xiàn)狀，摒棄以往“參照執(zhí)行”的理念，制定或指導(dǎo)各地制定適宜本地區(qū)實(shí)際情況的小型工程建設(shè)管理制度.

(1)制定《小型水利工程建設(shè)管理實(shí)施細(xì)則(指導(dǎo)意見)》，從建設(shè)管理上，應(yīng)對小型水利工程的建設(shè)主體放寬市場準(zhǔn)入要求，執(zhí)行嚴(yán)格管理，承認(rèn)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村承擔(dān)各地水利建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位的事實(shí)，但應(yīng)出臺制度約束這類建設(shè)單位的承建及管理權(quán)限；放寬施工、監(jiān)理單位主要管理人員的市場準(zhǔn)入資質(zhì)要求，但嚴(yán)格執(zhí)行人員管理；降低工程建設(shè)過程中的檢測單位的準(zhǔn)入門檻，但明確必檢項(xiàng)目未檢測就不予質(zhì)量評定；根據(jù)工程等別、類別的不同來簡化及合并驗(yàn)收程序，避免小型項(xiàng)目未驗(yàn)先用.

(2)制定《小型水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理實(shí)施意見》，根據(jù)小型工程的等別、類別、重要性的不同，采取抽查、巡查、委托監(jiān)督、指導(dǎo)等不同的監(jiān)督方式，分類簡化監(jiān)督委托資料、辦理手續(xù)、監(jiān)督程序；分類明確質(zhì)量核備、核定意見的出具辦法等.如：對項(xiàng)目建安投資額在50萬～500萬元的其他水利工程項(xiàng)目采用巡回監(jiān)督的方式，監(jiān)督檢查次數(shù)視工程建設(shè)進(jìn)度確定，巡回監(jiān)督檢查的工作規(guī)程可另行制定；對項(xiàng)目建安投資額在50萬元以下的工程采取委托監(jiān)督的方式，各地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對第三方的監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行抽查核備.

4.2 水行政部門可通過實(shí)施“飛檢”和“督查”等手段加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)管力度

通過開展“飛檢”加強(qiáng)工程實(shí)體質(zhì)量抽查，引起各地對工程質(zhì)量管理的重視，可授權(quán)具備水利工程質(zhì)量檢測資格的檢測單位對水利工程實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行不定期的一定數(shù)量的突擊檢查，年“飛檢”項(xiàng)目數(shù)量不少于年開工項(xiàng)目數(shù)量的30%，在建設(shè)過程中進(jìn)行監(jiān)管、督查，開展業(yè)務(wù)指導(dǎo).

4.3 加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督力量，引進(jìn)協(xié)監(jiān)制度

(1)各縣宜加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)力量，確保重點(diǎn)小型項(xiàng)目監(jiān)督到位

按照《浙江省水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則》規(guī)定，監(jiān)督人員在履行工程質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)時，不得少于2人，經(jīng)初步計算，1個質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)每年受監(jiān)項(xiàng)目為100個(不包括投資概算50萬元以下的小項(xiàng)目及小農(nóng)水項(xiàng)目)，那么該站至少得配備7名以上監(jiān)督人員，該站對每個項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督程序才能基本到位.

(2)引進(jìn)協(xié)監(jiān)制度，對概算建安造價50萬元以下的小型項(xiàng)目及小農(nóng)水項(xiàng)目，落實(shí)監(jiān)督人員.基于各地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員少、項(xiàng)目多的事實(shí)，對概算建安造價50萬元以下的項(xiàng)目，在目前由基層水利站和鎮(zhèn)(街道)農(nóng)技服務(wù)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施、監(jiān)管，水行政部門內(nèi)部由分管科室進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，可委托第三方中介機(jī)構(gòu)或聘請社會水利專業(yè)人員協(xié)助質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目開展日常質(zhì)量監(jiān)督檢查工作，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對協(xié)監(jiān)人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和考核，并對協(xié)監(jiān)人員出具的書面督查意見進(jìn)行核定.

4.4 加強(qiáng)對小型項(xiàng)目建設(shè)從業(yè)人員的建設(shè)管理知識培訓(xùn)

基于降低小型水利項(xiàng)目建設(shè)從業(yè)單位和從業(yè)人員門檻的事實(shí)，水行政主管部門有必要不定期對從業(yè)人員實(shí)行崗前教育培訓(xùn)，強(qiáng)化水利項(xiàng)目實(shí)施的特點(diǎn)，從基本建設(shè)程序、建設(shè)單位項(xiàng)目管理要點(diǎn)、監(jiān)理實(shí)施要點(diǎn)、施工重點(diǎn)要素、檢查檢測驗(yàn)收方式等方面提高從業(yè)人員的水利專業(yè)業(yè)務(wù)水平.

5 結(jié) 語

對于杭州地區(qū)近年來小型水利建設(shè)投資不斷加大，小型工程建設(shè)質(zhì)量管理任務(wù)日益繁重的情況，從加強(qiáng)政策支撐、加大行政監(jiān)管力度、提高質(zhì)量監(jiān)督手段、加強(qiáng)從業(yè)單位及人員隊伍建設(shè)等方面提出意見和建議，有助于管理者提出針對性的加強(qiáng)措施，提高小型水利建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量管理水平.

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