崔延松，魯紅衛(wèi)

（1.南通大學(xué)水發(fā)展研究中心，226019，南通；2.貴州省水利廳，550002，貴陽(yáng)）

20世紀(jì)90年代后，我國(guó)城市化過程迅速推進(jìn)，城市水質(zhì)型缺水或水量型缺水日益顯現(xiàn)，水利進(jìn)城推動(dòng)了城市水利迅速發(fā)展，以供水、防洪排澇、污水治理、水利投融資、節(jié)水管制、水生態(tài)文明等內(nèi)容為工作目標(biāo)的城市水利管理體制和運(yùn)行機(jī)制日益完善。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著和諧水利、民生水利、生態(tài)水利的迅速推進(jìn)，農(nóng)村水利又得到新一輪發(fā)展，水資源的城鄉(xiāng)配置、跨流域配置、跨經(jīng)濟(jì)實(shí)體配置、多用途配置等又成為水利的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，伴隨著水利投融資的迅速擴(kuò)張，以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為主要方向的城鄉(xiāng)水務(wù)一體化體制逐步構(gòu)建。本文分析貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化的約束要素與協(xié)調(diào)推進(jìn)對(duì)策。

一、貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化約束要素分析

貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化是按照 “典型試點(diǎn)，面上推進(jìn)”的工作思路進(jìn)行的。貴州省銅仁地區(qū)在2009年年底被水利部、貴州省政府確定為全國(guó)首個(gè)以地區(qū)為單位的新農(nóng)村水利扶貧試點(diǎn)，2010年7月成立了地區(qū)水務(wù)局，隨后10個(gè)區(qū)、縣（自治縣）掛牌成立了水務(wù)局，并組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站。在銅仁試點(diǎn)基礎(chǔ)上，省政府2012年出臺(tái)了旨在克服水利瓶頸約束的“美麗鄉(xiāng)村小康水”行動(dòng)計(jì)劃，先后在貴陽(yáng)市、六盤水市、息烽縣、黔西南州、仁懷市等地進(jìn)行了水務(wù)一體化面上推進(jìn)。

貴州省3年多的城鄉(xiāng)水務(wù)一體化實(shí)踐取得了階段性成果。但由于水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈及其盈利模式的特殊性，水務(wù)改革市場(chǎng)化或市場(chǎng)機(jī)制選擇，水務(wù)公益性事業(yè)與水務(wù)企業(yè)公益性資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)等諸多問題的存在，致使貴州水務(wù)改革向縱深推進(jìn)的過程中面臨著一系列共性與個(gè)性因素的約束。

1.共性約束要素分析

（1）重大立法缺失的約束

已有水法內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是 “水利法”，突出水資源開發(fā)利用和依法管理需求，城鎮(zhèn)供水、排水等并未納入規(guī)范對(duì)象，國(guó)外通行的供水行業(yè)《飲用水安全法》在我國(guó)長(zhǎng)期缺失，也沒有納入立法規(guī)劃。

（2）特許經(jīng)營(yíng)法律制度的約束

2004年建設(shè)部第126號(hào)令頒布了 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，這一特許經(jīng)營(yíng)制度法律地位偏低，政府監(jiān)管法律地位虛化，隨著水務(wù)行業(yè)行政主管部門的調(diào)整，水利部門跟進(jìn)管理存在法律層面上的制度約束。

（3）行政審批水價(jià)程序的約束

水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，水價(jià)應(yīng)該在市場(chǎng)機(jī)制中形成，但終端水價(jià)卻依據(jù)價(jià)格法實(shí)行政府定價(jià)、行政審批，造成調(diào)整水價(jià)動(dòng)議難、聽證難、批準(zhǔn)難，行政約束嚴(yán)重。

（4）水利、水務(wù)雙重身份的約束

水務(wù)企業(yè)多數(shù)是以國(guó)有獨(dú)資方式，在并無(wú)法人治理結(jié)構(gòu)的前提下“翻牌”改建，政府是原始股東，既統(tǒng)籌水利事業(yè)發(fā)展，又監(jiān)管水務(wù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，形成出資人兼公共管理人的雙重身份約束，降低了水務(wù)市場(chǎng)的運(yùn)行效率。

2.個(gè)性約束要素分析

貴州推行水務(wù)體制改革是在國(guó)內(nèi)現(xiàn)有實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行，借助于新農(nóng)村水利扶貧試點(diǎn)形成相應(yīng)的體制，初始目的在于盤活已有涉水存量資產(chǎn)，并推動(dòng)水利資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大資產(chǎn)存量，解決水利投融資瓶頸約束問題。另一方面借助于貴州水務(wù)體制改革，吸引內(nèi)外域社會(huì)資金，依靠引資實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵和外延結(jié)合的規(guī)模發(fā)展。貴州3年多特色化水務(wù)實(shí)踐，通過融入水利建設(shè) “三大會(huì)戰(zhàn)”（即骨干水源工程建設(shè)、引提灌工程建設(shè)、機(jī)井地下水利用工程建設(shè)）、“美麗鄉(xiāng)村小康水”行動(dòng)計(jì)劃等措施，水利在保障 “工業(yè)化強(qiáng)省、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)”戰(zhàn)略目標(biāo)協(xié)調(diào)推進(jìn)過程中，全面實(shí)施水利行政、水資源管理、水利投融資、水利工程建設(shè)運(yùn)行、基層水利服務(wù)體系、水價(jià)水權(quán)制度等內(nèi)容的體制改革，水利建設(shè)資金瓶頸約束得到有效破解，實(shí)現(xiàn)了水利事業(yè)發(fā)展“建、管、養(yǎng)、用”內(nèi)涵機(jī)制的有序運(yùn)行。但由于歷史和宏觀環(huán)境的制約，貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化推進(jìn)過程中仍然存在需要破解的個(gè)性約束因素。

（1）水利融資范疇的存量資產(chǎn)流失的約束

貴州遵義市借鑒 “蘭州模式”于2004年溢價(jià)24.59%出售南北郊兩座水廠，因無(wú)法包銷超額水量和高昂水價(jià)，3年后以兩倍代價(jià)進(jìn)行回購(gòu)。這一事例說明，借水務(wù)融資并非一蹴而就，需要進(jìn)行可行方案的應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)，以提高存量資產(chǎn)的融資效率，避免水利國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（2）水利、生態(tài)、石漠化治理“三位一體”規(guī)劃的約束

貴州自然地理、水資源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征導(dǎo)致工程性缺水，民生水利滯后，水土流失和石漠化嚴(yán)重。2011年水利部與貴州省人民政府簽訂了《貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件共同推進(jìn)貴州水利改革發(fā)展合作備忘錄》，2012年“國(guó)發(fā)2號(hào)”文件中明確提出“在安排中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和中央預(yù)算內(nèi)投資時(shí)，加大對(duì)貴州水利建設(shè)投入力度，支持貴州如期完成‘三位一體’綜合規(guī)劃提出的水利建設(shè)目標(biāo)?！币陨犀F(xiàn)實(shí)需求和政策導(dǎo)向，體現(xiàn)了貴州水利應(yīng)該突出民生和生態(tài)發(fā)展目標(biāo)，在水務(wù)經(jīng)營(yíng)和規(guī)模擴(kuò)張相互聯(lián)系的兩個(gè)層面上約束城鄉(xiāng)水務(wù)一體的融資規(guī)模和經(jīng)營(yíng)績(jī)效。

（3）稅源稀缺形成公共財(cái)政融資配套的約束

由于水務(wù)建設(shè)是基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，經(jīng)營(yíng)性往往與公益性融為一體，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)低，決定了政府是水務(wù)投資的主要承擔(dān)者。由于水務(wù)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)屬性，財(cái)政投資又具有吸引社會(huì)資金的引導(dǎo)作用和效益分解功能。在此背景下，為保證水務(wù)項(xiàng)目開工建設(shè)，在社會(huì)投資渠道不確定的前提下，往往依靠政府信用支持，向金融部門貸款實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政資金配套，融資的政府信用支持轉(zhuǎn)變成財(cái)政負(fù)債，加劇稅源稀缺地區(qū)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)失衡和支付風(fēng)險(xiǎn)。貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于稅源稀缺層面，擴(kuò)張且呈規(guī)模的水務(wù)負(fù)債支出，程度不同地透支著未來財(cái)政，形成公共財(cái)政融資配套的約束。

（4）城鄉(xiāng)水利設(shè)施與供水工程體系互補(bǔ)不足的約束

城鄉(xiāng)供水在服務(wù)層面上強(qiáng)調(diào)可控水資源總量的工農(nóng)業(yè)配置，在保證飲水安全的前提下，水量分配遵循水效優(yōu)先原則，并兼顧弱質(zhì)性農(nóng)業(yè)用水和公益性生態(tài)用水需求。城鄉(xiāng)供水服務(wù)功能的多樣性要求水務(wù)工程供水體系互補(bǔ)，成本多元補(bǔ)償，有效水源可控，應(yīng)急供水有序等。由于貴州城鄉(xiāng)水務(wù)仍處于階段性改革與發(fā)展時(shí)期，宏觀和微觀上的建設(shè)、管理等多種要素資源的稀缺，形成城鄉(xiāng)水利設(shè)施與供水工程體系互補(bǔ)不足的約束。

二、貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化協(xié)調(diào)推進(jìn)對(duì)策

城鄉(xiāng)水務(wù)一體化是水利發(fā)展過程的演進(jìn)，是水務(wù)制度改革的一種體制實(shí)現(xiàn)形式，必然面臨新舊問題交織、利益主體紛起、體制越位常態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)失誤共存等問題。破解這些問題的目標(biāo)選擇是政府與市場(chǎng)各歸其位，利益與職責(zé)規(guī)范有序，效率與生態(tài)相互促進(jìn)，行政與決策相得益彰，民生與政績(jī)和諧共生。針對(duì)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化目標(biāo)導(dǎo)向，貴州實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化協(xié)調(diào)推進(jìn)的具體對(duì)策應(yīng)體現(xiàn)特色發(fā)展、職能融合、規(guī)范程序、提高效率的可持續(xù)發(fā)展思路。

（1）突出特色發(fā)展，出臺(tái)貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化系列性規(guī)范文件

貴州水利圍繞安全體系 （經(jīng)濟(jì)、供水、防洪、糧食、生態(tài)）建設(shè)，在全面推進(jìn)“五大體系”（城鄉(xiāng)供水安全保障體系、糧食安全保障體系、防洪安全保障體系、水資源安全保障體系、生態(tài)安全保障體系）過程中，2008—2012年累計(jì)投入514億元，是1950—2007年總投入的2.74倍，特別是黔中水利樞紐工程建設(shè)，結(jié)束了貴州沒有大型水利樞紐工程的歷史。貴州水利發(fā)展全面提速為城鄉(xiāng)水務(wù)一體化系統(tǒng)構(gòu)建提供了支撐，但省級(jí)層面的城鄉(xiāng)水務(wù)一體化規(guī)范文件尚未形成，地方和部門性文件尚不能在機(jī)制建設(shè)方面形成補(bǔ)充，有效破解城鄉(xiāng)水務(wù)一體化宏觀約束，在實(shí)施方法和績(jī)效考核層面上尚難保障城鄉(xiāng)水務(wù)一體化協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（2）融合管理職能，出臺(tái)“貴州城鄉(xiāng)水務(wù)規(guī)范運(yùn)營(yíng)條例”

《貴州省水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化治理綜合規(guī)劃》于2011年7月由國(guó)家發(fā)改委以發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1383號(hào)文批復(fù)實(shí)施。該規(guī)劃以水為核心，將水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、石漠化治理“三位一體”，形成三個(gè)層面的管理職能融合關(guān)系：一是水利規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局、主體功能區(qū)融合關(guān)系，二是水利建設(shè)與土地、環(huán)保、建設(shè)、交通等部門的職能融合關(guān)系，三是水利工程運(yùn)行與水務(wù)項(xiàng)目的融合關(guān)系。三方面融合關(guān)系最終將水務(wù)導(dǎo)向一個(gè)目標(biāo)，即城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)籌管理、多部門管理職能融合、共同推動(dòng)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，為此需要出臺(tái)“貴州城鄉(xiāng)水務(wù)規(guī)范運(yùn)營(yíng)條例”。

（3）規(guī)范實(shí)施程序，出臺(tái)“貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化改革實(shí)施細(xì)則”

城鄉(xiāng)水務(wù)一體化改革涉及資產(chǎn)評(píng)估、職能聚合、統(tǒng)管效應(yīng)、產(chǎn)權(quán)出讓、存量置換、增量結(jié)構(gòu)、利益分配、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等環(huán)節(jié)內(nèi)容，要求按機(jī)制配置資源，提高各類資源的配置效率，形成相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。其中職能聚合、統(tǒng)管效應(yīng)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等是實(shí)踐內(nèi)容，需要在探索中形成，可以在規(guī)范文件中做出方向性規(guī)定，但諸如資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、利益分配等內(nèi)容需要依照法定程序，針對(duì)改革對(duì)象，通過明確的實(shí)施細(xì)則予以規(guī)定，形成具有剛性約束的實(shí)施規(guī)范，避免因改革帶來的目標(biāo)性失誤。

（4）強(qiáng)化績(jī)效管理，完善貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化考評(píng)體系

績(jī)效管理是城鄉(xiāng)水務(wù)一體化的核心，也是避免城鄉(xiāng)水務(wù)形式化的保障，績(jī)效管理直接導(dǎo)向效率優(yōu)先原則。貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化改革應(yīng)重視績(jī)效考核，通過建立體現(xiàn)效率優(yōu)先、反映改革特色的考核、評(píng)估指標(biāo)，如資產(chǎn)變現(xiàn)率、水利投資資產(chǎn)形成權(quán)重、服務(wù)民生水利比重等指標(biāo)，形成具有約束力的績(jī)效考評(píng)體系，這是實(shí)踐協(xié)調(diào)推進(jìn)的舉措性對(duì)策。

三、結(jié) 論

貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化的實(shí)踐面臨我國(guó)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化共性約束和現(xiàn)實(shí)背景的個(gè)性約束。破解系列約束難題，必須立足地域特色和區(qū)域創(chuàng)新，從特色發(fā)展、職能融合、規(guī)范程序、提高效率等方面，在省級(jí)層面通過出臺(tái)規(guī)范性文件、制訂運(yùn)營(yíng)條例和實(shí)施細(xì)則、構(gòu)建考核體系等應(yīng)對(duì)措施，保障貴州城鄉(xiāng)水務(wù)一體化協(xié)調(diào)推進(jìn)。

[1]李智慧.矚望水務(wù)改革新時(shí)代—兼論深化改革面臨的系列重大課題[N].中國(guó)供水節(jié)水報(bào)，2014-5-20.

[2]貴州日?qǐng)?bào)社論.全面深化水利各項(xiàng)改革，夯實(shí)同步小康水利基礎(chǔ)[N].貴州日?qǐng)?bào)，2014-6-30.

[3]崔延松，魯紅衛(wèi).稅源稀缺地區(qū)水利投融資結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制分析 [J].中國(guó)水利，2014.