張洪濤，唐金榮， 陳仁義

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局，北京 100037；2.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，如何界定礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本(簡稱“三資”，下文同)的內(nèi)涵及其相互關(guān)系，如何對礦產(chǎn)資源實行科學管理，是近年來理論界積極探索的重大命題，也是推進我國礦業(yè)市場建設(shè)的必要前提。2010年，國土資源部提出推進“‘三資’一體化管理”的改革思路[1]，迅速得到理論界及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业母叨汝P(guān)注，被認為切中了當前礦產(chǎn)資源管理工作改革的要害。關(guān)于“三資”問題，在國際上已經(jīng)有相當深入的研究，一些跨國公司在實際運行中已經(jīng)實現(xiàn)了“‘三資’一體化管理”[2]。但是作為政府，在“三資”管理中的如何正確定位，如何正確作為，各國做法不盡相同。我國學者對“三資一體化”等進行了深入的研究，在理性分析、實踐探索等方面都取得了一系列成果[3-6]。十八屆三中全會的召開，進一步把“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”發(fā)展為“使市場在資源配置中起決定性作用”，這一由“基礎(chǔ)性作用”轉(zhuǎn)向“決定性作用”的遞進，昭示了重大的改革動向，不僅涉及到經(jīng)濟發(fā)展的方向、程度及速度，更是涉及到了體制、機制的深層次問題。這就需要我們進一步總結(jié)以往的經(jīng)驗，對“三資”問題在理論上進行更加精準的梳理、研究，在“三資”管理的改革實踐中實現(xiàn)更加大膽的突破。為此，本文從系統(tǒng)研究“三資”基本屬性、“三資”相互作用、“三資”演化軌跡等入手，對礦產(chǎn)資源管理中正確規(guī)范政府行為、充分發(fā)揮市場配置的“決定性作用”、最大限度地解放生產(chǎn)力等問題進行了全面論述，特別是重點剖析了在社會主義市場經(jīng)濟條件下政府和企業(yè)的關(guān)系及行為，提出并闡述了“三資綜合管理”的科學內(nèi)涵，以進一步加大我國礦業(yè)市場建設(shè)的理性成分，推動我國礦產(chǎn)資源管理的深度改革。

1 三資綜合管理的基本問題

1.1 三資綜合管理的內(nèi)涵

三資綜合管理理念是在我國礦產(chǎn)資源管理改革的實踐中孕育而生的。它以維護礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)和企業(yè)使用權(quán)，促進礦產(chǎn)資源在國民經(jīng)濟中發(fā)揮最大效益為宗旨，立足于礦產(chǎn)資源的實物管理和價值管理，著眼于礦業(yè)活動中資源、資產(chǎn)、資本的內(nèi)在繼承性遞進關(guān)系，側(cè)重于重構(gòu)政府、企業(yè)和市場的三者關(guān)系，以期建立和完善一套新型的礦產(chǎn)資源管理制度，包括國有-公用-共贏的產(chǎn)權(quán)制度、科學有序的資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境管護制度，以及具體化的代表全民利益的管理主體和公平公正的市場環(huán)境與價格形成機制等。三資綜合管理有利于三資屬性的轉(zhuǎn)化及各自特點的發(fā)揮，使礦產(chǎn)資源能與技術(shù)、勞動、資金等生產(chǎn)要素合理結(jié)合，在礦業(yè)生產(chǎn)體系中高效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)綜合效益最大化，最終實現(xiàn)國家、企業(yè)和個人及相關(guān)利益者的共贏。

三資綜合管理的主體是國家委托的礦產(chǎn)資源管理部門、各級政府部門和相關(guān)機構(gòu)，其根本目標是推進、服務(wù)市場化改革，建立“簡約、高效、明晰、法制、公平、共贏”的礦產(chǎn)資源配置機制，打通資源、資產(chǎn)、資本三重屬性轉(zhuǎn)化的梗阻問題，政府的主體功能是全過程服務(wù)，而不是與市場爭權(quán)、與企業(yè)爭利。

三資綜合管理的客體是潛在的、未發(fā)現(xiàn)的和已探明的礦產(chǎn)資源，以及從事礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的企業(yè)(法人)行為。成功的現(xiàn)代礦業(yè)企業(yè)，均是通過內(nèi)部運營機制的“三資一體化”管理，有效地開發(fā)利用礦產(chǎn)資源(資產(chǎn)、資本的顯化進程)，同時履行企業(yè)的社會責任和環(huán)保責任。

三資綜合管理的資源管理指的是政府對礦產(chǎn)資源的管理行為。政府自始至終貫穿于三資綜合管理的全過程。政府代表全民行使管理權(quán)力，包括掌握礦產(chǎn)的數(shù)量、分布及其開發(fā)利用狀態(tài)，礦業(yè)稅費的制度設(shè)計，礦產(chǎn)資源的公益性調(diào)查及潛力評價，等等。

三資綜合管理的資產(chǎn)管理，主要是企業(yè)行為，是三資綜合管理的關(guān)鍵。在政府宏觀調(diào)控和監(jiān)管下，合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，體現(xiàn)資源價值屬性，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的高效開發(fā)和有效利用，使進入經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域的礦產(chǎn)資源創(chuàng)造社會財富，通過礦業(yè)市場，使其綜合效益(經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益)最大化。政府的抓手是勘查開發(fā)許可證的發(fā)放，企業(yè)資源性資產(chǎn)經(jīng)營能力的考察，已知礦產(chǎn)儲量/資源量的增減核算及系統(tǒng)統(tǒng)計，企業(yè)社會責任和礦業(yè)環(huán)境保護的監(jiān)督管理等。

三資綜合管理的資本管理，服務(wù)于上述的資源管理和資產(chǎn)管理，目標是通過礦產(chǎn)資源資本化，充分體現(xiàn)其內(nèi)在的資本屬性，并與外部礦業(yè)資本相融合，以提高資源發(fā)現(xiàn)率和資產(chǎn)的高效運營，維系礦產(chǎn)的可持續(xù)開發(fā)，并實現(xiàn)利益的多方共享及公平分配。政府的重要抓手是個人、企業(yè)信用管理和資本市場的監(jiān)督管理。

1.2 三資綜合管理的關(guān)鍵點

三資綜合管理運行的關(guān)鍵在于處理好政府、企業(yè)和市場的關(guān)系。從國際經(jīng)驗來看，要處理這三者的關(guān)系，必須從整個的礦業(yè)生產(chǎn)體系著眼。

一個建立完整的礦業(yè)生產(chǎn)體系，一般由三部分組成，一是企業(yè)，包括礦業(yè)企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)企業(yè)，其最大需求是盈利和穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境；二是管理，包括全國、省級及以下相應(yīng)的地方政府，包括規(guī)范生產(chǎn)活動的管理機構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會、證券會等準政府機構(gòu)，其最大需求是對國家礦產(chǎn)資源安全的保障、對企業(yè)社會責任的監(jiān)督管理；三是公共部類，包括公眾、地方社區(qū)、各種非政府組織、勞工團體等，其最大需求是社會和環(huán)境責任的落實，以及穩(wěn)定的礦制品供應(yīng)[7]。這三個部分并未構(gòu)成某種產(chǎn)業(yè)鏈，而是一個復雜的、有機的整體(礦業(yè)體系)，相互影響，相互制約。

三資綜合管理，目的就是要維持這樣一個礦業(yè)生產(chǎn)體系高效運轉(zhuǎn)，并達到最優(yōu)化。為此還需具備以下條件。

一是讓市場機制起決定性作用。礦產(chǎn)資源進入生產(chǎn)流通領(lǐng)域，實現(xiàn)三資轉(zhuǎn)化并發(fā)揮各自功能，首先要有價格的市場形成機制，使價格成為反映市場供需的信號，指引資源、資產(chǎn)的配置方向；其次是要有競爭機制，只有競爭才會有生產(chǎn)力的提高，只有競爭才能實現(xiàn)資源的合理和高效配置，只有競爭才能實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；最后還應(yīng)有統(tǒng)一的、受到政府及社會監(jiān)督的市場體系，包括礦產(chǎn)勘查市場、礦業(yè)權(quán)市場和礦業(yè)公司股權(quán)市場、礦業(yè)資本市場、礦產(chǎn)品期貨市場等，只有完整的市場體系才能確保競爭的公平、公正。

二是法律健全，產(chǎn)權(quán)明晰。產(chǎn)權(quán)是資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化及發(fā)揮各項屬性優(yōu)勢的基礎(chǔ)。資源只有在產(chǎn)權(quán)明晰之后才能變?yōu)橘Y產(chǎn)，資產(chǎn)只有在產(chǎn)權(quán)確定之后方可轉(zhuǎn)為股權(quán)，進而獲得資本的青睞。礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本的綜合管理，其實質(zhì)就是管理者通過完善的法律法規(guī)、政策和制度，明確產(chǎn)權(quán)的權(quán)利或權(quán)益，規(guī)范產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)與變化行為。只要這樣，礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)才能得到社會承認，才能進入市場進行流通與交換，實現(xiàn)贏利與增值。

三是創(chuàng)造條件，鼓勵企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展。企業(yè)是市場經(jīng)濟的細胞，也是發(fā)現(xiàn)和使用礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本價值的主體，承載著三資顯化、轉(zhuǎn)化和融合的重任。要擔此重任，企業(yè)沒有獨立自主的經(jīng)營決策權(quán)，就不可能對市場價格信號做出準確判斷和反應(yīng)；企業(yè)沒有自負盈虧、自我發(fā)展的約束，就不能實現(xiàn)權(quán)、責、利的統(tǒng)一，就難以對各種風險做出靈敏而有效的反應(yīng)。

四是政府要準確定位，正確履職。資源性資產(chǎn)不同于一般的資產(chǎn)，其特殊性要求政府在礦產(chǎn)資源管理中充當多重角色：一是所有者，二是管理者，三是公共服務(wù)者，四是國有企業(yè)的投資者[8]。在礦產(chǎn)勘查開發(fā)的不同階段，政府角色應(yīng)有不同的側(cè)重，需因時因地及時調(diào)整?？傮w來看，優(yōu)化現(xiàn)有政府組織結(jié)構(gòu)和職能任務(wù)是首要目標，一方面確保市場機制有效運轉(zhuǎn)、使國家利益不受損害；另一方面通過市場法則，依法保護礦業(yè)企業(yè)的合法經(jīng)營和收益權(quán)力。

2 構(gòu)建三資綜合管理須堅持的幾個原則

2.1 實現(xiàn)“三資綜合管理”亟須深化改革

實現(xiàn)“三資綜合管理”，實際上是在新的歷史條件下向傳統(tǒng)的、習慣的礦產(chǎn)資源管理體制以及機制作出挑戰(zhàn)，本質(zhì)上是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域改革的進一步深化，是歷史發(fā)展使然。黨的十八大勝利召開，標志著我國全面深化改革的序幕已經(jīng)拉開，國家經(jīng)濟制度(包括資源管理領(lǐng)域)必須改革，必須邁過計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制過渡的坎兒。

改革開放前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，政府主導并直接配置資源，國家財政是一種“大而寬”的“生產(chǎn)建設(shè)型”，中央政府投資集中了全社會投資的80%以上，政府調(diào)動絕大部分社會資源，直接從事各種生產(chǎn)活動，并直接參與大部分社會資源的分配，還承擔了國家經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)[9]。這種高度集中的投資體制為建立與鞏固社會主義制度、創(chuàng)建形成完整的國民經(jīng)濟體系發(fā)揮了重要作用，但也帶來了投資渠道單一、投資規(guī)模有限、建設(shè)資金效益較低等問題。改革開放以來，我國投資體制進行了深刻的變革，建立了權(quán)責對等的投資體制，國有地勘隊伍的改革沖在最前面，但這恰恰是改革的難點和重點，雖然經(jīng)歷了改革的洗禮，但是國有地勘單位的人員經(jīng)費、裝備投入、養(yǎng)老和醫(yī)療保險，仍然主要來自納稅人的“政府財政”，探礦權(quán)也大多來自行政配置，地勘單位“小而散、同質(zhì)化”的布局幾十年不變，改革并未使國有地勘單位的體制發(fā)生實質(zhì)性改變，地勘單位因事業(yè)費和市場的雙向獲利而成為既得利益者，逐漸削弱了地勘單位進一步深化改革的動力。

改革的另一重點，就是亟須構(gòu)建促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律體系，完善循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策機制，建立、健全促進各經(jīng)濟增長要素合理配置、有效發(fā)揮作用的制度，客觀反映市場供需關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的資源要素價格形成機制，促進礦產(chǎn)資源領(lǐng)域經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，回歸到礦產(chǎn)資源全球配置的科學理念，最終使資源市場的強大活力得到釋放。這里包含兩層含義，一是礦產(chǎn)資源不可再生，其“節(jié)約集約”利用為世界各國面臨的難題。二是在礦產(chǎn)資源管理過程中往往被忽略的生態(tài)環(huán)境管控，包括勘探開發(fā)資源引發(fā)的地層結(jié)構(gòu)破壞，水土流失，土壤及地下水污染等生態(tài)問題，如何完善補償機制，如何將生態(tài)環(huán)境破壞降到最低程度，實際上缺乏系統(tǒng)的法理研究和法律配套，共可操作、可監(jiān)管性更需要管理制度的創(chuàng)新。

2.2 “三資綜合管理”的本源是尊重地質(zhì)規(guī)律

礦產(chǎn)資源是實物性的自然資源，是在一定社會經(jīng)濟技術(shù)條件下“能夠產(chǎn)生生態(tài)價值或經(jīng)濟價值，從而提高人類當前或可預見未來生存質(zhì)量的天然物質(zhì)和自然能量的總和”[10]。

第一，礦產(chǎn)資源的分布不均，且不以人的意志為轉(zhuǎn)移。礦產(chǎn)資源從本質(zhì)上講，是“地球系統(tǒng)”中的一種信息概念，它表達的是某地、某方位、某礦種、某大小、某品位的“數(shù)據(jù)包”，反映的是不同客觀地質(zhì)體(礦體)之間內(nèi)在的、本質(zhì)的聯(lián)系，還沒有成為經(jīng)濟意義上的、市場可以交換的“產(chǎn)品”。地質(zhì)工作就是提高工作程度，通過勘查，取得這些客觀地質(zhì)體的“實物性認識”。這一認識過程，由點到面，由小到大，由淺入深，由表及里，是一種體力勞動和腦力勞動相結(jié)合的認識過程[11]。因此，礦產(chǎn)資源之所有具有價值，是經(jīng)過探索性、漸進性、階段性、條理性的“賦值過程”，這是一種客觀存在。至于什么是地質(zhì)工作規(guī)律，什么是市場經(jīng)濟規(guī)律，如何區(qū)別，如何融合，長期以來均處于探索之中，沒有獲得一致的共識。既未達成共識，又怎么談得上很好地遵循？舊中國時期，地質(zhì)工作有官辦、商辦、官督商辦、官商合辦、外資合辦等不同的形式，計劃中有市場，市場中有計劃。新中國計劃經(jīng)濟時期的地質(zhì)工作是政府“包辦”一切。改革開放以來的地質(zhì)工作，總體上處于計劃管理、市場機制的雙重環(huán)境，大致上對應(yīng)于常說的“公益性地質(zhì)工作”和“商業(yè)性地質(zhì)工作”。即使是“公益性地質(zhì)工作”，也因為市場經(jīng)濟的大環(huán)境，出現(xiàn)了許多新問題，這也是本文研究的難點之一。

第二，成礦作用的發(fā)生不以行政體制所左右，成礦單元跨國界和跨洋陸。當代地球科學正在從傳統(tǒng)的、分散的、單一學科的“狹義”地學向“地球系統(tǒng)科學”轉(zhuǎn)變。1988年，美國國家航空航天局地球系統(tǒng)委員會首次提出了“地球系統(tǒng)科學”的觀點。筆者對其的定義為“研究由大氣圈、水圈、巖石圈、生物圈以及‘日地空間’構(gòu)成的地球系統(tǒng)，包括其發(fā)生、發(fā)展及其相互作用的基礎(chǔ)學科”[12]。顯然，把地球系統(tǒng)的不同部分(包括社會發(fā)展)相互聯(lián)系起來，會衍生出許多新的、重大的科學問題，如成礦作用、氣候變化、生命演化以及與地球間(人類)的相互作用，人類如何利用地球系統(tǒng)科學相關(guān)知識應(yīng)對地球系統(tǒng)的突變等。因此，在構(gòu)建“三資綜合管理”的過程中，改變傳統(tǒng)的地球科學分類和資源管理理念等，綜合考慮了地質(zhì)礦產(chǎn)與經(jīng)濟學、社會學、生物學等關(guān)系。

第三，礦產(chǎn)資源的利用隨著科學技術(shù)的進步而發(fā)展。地質(zhì)工作的本質(zhì)是一種探索性工作，自然以實際地質(zhì)條件為出發(fā)點，按照科學的理論，運用合理的勘查技術(shù)手段，遵循必要的程序，揭示礦產(chǎn)資源數(shù)量和質(zhì)量，向社會提供適用的初級礦產(chǎn)品[13-16]。各國社會制度及資源管理方式不同，所在區(qū)域的地質(zhì)條件不同，但是地質(zhì)工作特點、礦產(chǎn)資源基本屬性的秉賦、成礦作用的規(guī)律、開采利用的技術(shù)方法不會隨之而改變。從草根勘查開始，就是充分認識成礦地質(zhì)條件、探求最大利用價值的過程。

2.3 “三資綜合管理”的核心是遵循經(jīng)濟規(guī)律

礦產(chǎn)資源具有可用性、整體性、變化性和區(qū)域性，這就帶來了各行業(yè)、各領(lǐng)域行政主體對其配置的“人為”干預。礦產(chǎn)資源配置如何做到公平合理，普遍認為應(yīng)當借助于“經(jīng)濟全球化”這一“引擎”。

關(guān)于“經(jīng)濟全球化”到“資源配置的國際化”問題，陳德敏等(2004)將經(jīng)濟全球化定義為“資源配置的國際化”，意指“在經(jīng)濟全球化的背景下，作為生產(chǎn)要素之一的自然資源以及資源性生產(chǎn)要素，在全球范圍內(nèi)自由流動，優(yōu)化組合和高效配置”，其特征首先是自然資源在全球范圍內(nèi)的不均衡分布，必須在世界范圍內(nèi)自由流動，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置；二是自然資源本身具有全球性特點，如大氣、海洋、生物多樣性等全球資源是全人類共同的財富，并不僅僅屬于某個政治上的主權(quán)國家；三是在經(jīng)濟全球化背景下，自然資源的開發(fā)、利用和保護，無一不具有全球性特點，如生物多樣性、臭氧層和海洋等?；诘V產(chǎn)資源的稀缺性，其配置方式的本質(zhì)，必須體現(xiàn)社會總勞動時間在各個地區(qū)、各個國家以及各個部門之間的分配，反映了全球經(jīng)濟社會發(fā)展以及某個國家的水平。其合理性和有效性，決定了全球礦業(yè)的格局乃至生產(chǎn)力的水平。在某個歷史時期，資源配置相對科學合理，其總體生產(chǎn)力發(fā)展可以保持平衡。一旦資源配置(區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、市場)出現(xiàn)了問題，計劃經(jīng)濟體制下往往通過政府(如政策、金融、財稅等)調(diào)整格局，而市場體制下則通過企業(yè)自身進行經(jīng)濟、技術(shù)、產(chǎn)品的調(diào)整。在經(jīng)濟全球化的今天，一旦機制不能融通，資源配置的資格自然會被剝奪，經(jīng)濟發(fā)展通道必然會被切斷。改革開放以來， 我國社會主義市場經(jīng)濟體制的框架已初步形成， 但市場在配置資源和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中的基礎(chǔ)作用，還沒有真正落到實處，這就要求中央改革，部門聯(lián)動，政企分開，礦產(chǎn)資源由“行政配置”轉(zhuǎn)向“市場配置”，建立配套的資本、商品、勞動力、礦權(quán)等交易市場，發(fā)展市場，發(fā)揮審計、會計、咨詢律師與各類中介服務(wù)機構(gòu)(協(xié)調(diào)市場、價格、反傾銷、反補貼、應(yīng)訴、仲裁等)，建立透明、公平、健康的流通體制。

基于經(jīng)濟全球化，礦產(chǎn)資源管理必須使企業(yè)成為市場的主體，通過厘清礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、設(shè)計合理的稅費制和嚴格的監(jiān)管制度平臺等，使這類企業(yè)從礦業(yè)市場經(jīng)濟運行的“被動者”，轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展生產(chǎn)力的“能動者”。同時，還需積極參與新型國際關(guān)系建設(shè)，從生產(chǎn)、金融和科技三個維度，參與全球礦產(chǎn)資源全產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建[17-19]。

3 推進三資綜合管理的若干重大改革問題

“三資綜合管理”為下一步有礦政管理改革提供了可資參考的方案，但要實現(xiàn)真正的三資綜合管理還必須解放思想，勇于改革。為此，筆者提出以下亟需盡快破題、又具可操作性的若干問題。

3.1 加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府

長期以來，中國政府是一個“管制型”政府，其原因一是長期的封建社會的傳統(tǒng)；二是長期的計劃經(jīng)濟體制。誠然，在市場經(jīng)濟條件下，政府有必要通過規(guī)制市場行為、規(guī)范市場秩序、維護市場競爭活動公平、公正，降低市場經(jīng)濟活動的運行成本，增進市場效率[20]。隨著社會的發(fā)展，加速轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府是我國政府的必然選擇。但是一些地方政府因為行政慣性，往往立足于自身、局部利益，設(shè)置過多過繁的審批或檢查項目，有的甚至是亂收費、亂罰款，大大增加微觀礦業(yè)市場的運行成本，有的對非公有制經(jīng)濟進入礦業(yè)領(lǐng)域進行限制，阻礙了礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合。

在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，如何體現(xiàn)一個服務(wù)型政府？一是必須摒棄人治，堅持法制，從《礦產(chǎn)資源法》，到礦政管理各項法規(guī)辦法，覆蓋資源產(chǎn)業(yè)的全過程、各環(huán)節(jié)，特別是行政審批權(quán)限要分類、分組管理，抓大放小，盡可削減行政審批項目，減少行政干預中的隨意性，做到有法必依，依法行政，辦事公開，一視同仁，杜絕法外有法。二是為全社會提供資源類公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括公益性地質(zhì)調(diào)查資料的社會共享、基礎(chǔ)地質(zhì)資料的加工、相關(guān)行業(yè)及居民社區(qū)的延伸服務(wù)；三是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的法制監(jiān)督、民主管理，為礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，促進建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，維護礦業(yè)市場的競爭秩序，杜絕政企不分、政社不分、政事不分的現(xiàn)象；四是從高成本政府轉(zhuǎn)向高效率政府，合理劃分中央和地方對公共服務(wù)方面的管理責權(quán)，鼓勵發(fā)揮社會中介服務(wù)組織作用，也是促進政府職能轉(zhuǎn)變，降低市場交易成本特別是信息成本的有效途徑。積極發(fā)展獨立公正、規(guī)范運作的專業(yè)化市場中介服務(wù)機構(gòu)，按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類協(xié)會、商會等自律性組織，凡是能交給市場或中介機構(gòu)的，一律交出，礦業(yè)管理人員和機構(gòu)主動地向社區(qū)公民、礦山企業(yè)征詢意見、解釋政策和回應(yīng)處置問題，政府由原來的資源權(quán)力統(tǒng)治者，變?yōu)榈V業(yè)市場秩序的監(jiān)管者和服務(wù)者。

政府信息公開是“三資綜合管理”的切入口，作為資源管理行政部門的國土資源部，應(yīng)把強化政府信息公開、提高政務(wù)服務(wù)水平作為建設(shè)服務(wù)型政府的一項重大措施來抓。

3.2 完善礦業(yè)市場體系，培育市場主體

“三資綜合管理”的核心任務(wù)，就是礦產(chǎn)資源管理的“市場化改革”，是當前及今后相當長一段時期內(nèi)我國礦產(chǎn)資源管理體制改革的主攻方向，亦即通過地質(zhì)勘查市場、礦業(yè)權(quán)市場、礦業(yè)公司股權(quán)市場、礦業(yè)資本市場等四大市場建設(shè)，實現(xiàn)在市場經(jīng)濟體制下的資源配置作用。

改革開放以來，中國的礦業(yè)權(quán)市場逐步發(fā)展，礦業(yè)權(quán)交易市場也在試水之中。但是中國的礦業(yè)權(quán)往往產(chǎn)權(quán)界定不明晰，資本市場發(fā)育不健全。礦業(yè)權(quán)出讓市場是礦業(yè)權(quán)的初始市場，基本上處于完全國家壟斷。地質(zhì)勘查市場是礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈中的最基礎(chǔ)端元，由于長期以來處于計劃經(jīng)濟體制，雖然解決了建國初期經(jīng)濟建設(shè)的需求，但是龐大的勘查隊伍、粗放的生產(chǎn)方式和缺乏活力的經(jīng)營機制，仍在制約著資源性產(chǎn)業(yè)的升級，我國目前的勘查市場實際上仍是“列入國家和地方地質(zhì)勘查計劃”和“社會企業(yè)”的混合體，以勘查為主業(yè)的地質(zhì)隊“模式”仍然占據(jù)主體，地質(zhì)勘查市場中的商品交換、生產(chǎn)要素配置、非充分競爭的“招拍掛”政策，等等，都還遠遠達不到純粹的市場意義，各類以服務(wù)業(yè)、外包業(yè)為特色的鉆探公司、分析測試公司、地球物理公司、數(shù)據(jù)處理公司等精細分工更是鳳毛麟角[21]。從此出發(fā)，其落后的生產(chǎn)方式，嚴重影響到采掘、選礦、冶煉、加工等后續(xù)產(chǎn)業(yè)，自然也談不上產(chǎn)業(yè)資本的良性循環(huán)。礦業(yè)資本市場更是中國的短板，作為礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化核心環(huán)節(jié)，長期以來按照計劃分工并由中央財政負責，整個產(chǎn)業(yè)鏈包括公益性地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)風險勘查乃至其下游產(chǎn)業(yè)，政府既是礦業(yè)權(quán)的擁有者，又是礦業(yè)活動的投資者和經(jīng)營者；既是礦業(yè)的最初投資者，也是礦業(yè)的最終資本需求者。

礦業(yè)市場體系不健全、不成熟，除了以往政府干預的過多之外，就是市場主體的不發(fā)育，市場主體的結(jié)構(gòu)不合理，未能形成有效的聯(lián)動礦業(yè)生產(chǎn)體系。初級勘查公司不發(fā)育，找礦仍以地勘單位為主，高級礦業(yè)開發(fā)公司實力不強，“一礦一企”十分普遍，資金實力和開發(fā)能力不強，缺乏國際競爭力，跨國型礦業(yè)公司寥寥無幾，中介機構(gòu)少且不規(guī)范。因此，在培育中國本土型礦業(yè)公司時，需要“兩條腿走路”，一方面支持央企和省企融入國際市場、甚至向跨國礦業(yè)公司演化，另一方面改善對中小型礦業(yè)公司的扶持政策，在礦業(yè)權(quán)的市場配置、勘查和開采技術(shù)提升、投融資服務(wù)、規(guī)?；a(chǎn)和多元化經(jīng)營等方面跟進，形成中小企業(yè)的生存、發(fā)展、信息服務(wù)、轉(zhuǎn)型升級乃至“優(yōu)勝劣汰”的良好環(huán)境。此外，還需放低礦業(yè)準入門檻，提高監(jiān)管力度，讓企業(yè)在競爭中成長，讓有能力、有創(chuàng)新的企業(yè)有發(fā)展空間，讓各類企業(yè)在市場作用下形成緊密“堆積”和有效運轉(zhuǎn)。

3.3 完善三資綜合管理的法律框架，加快《礦產(chǎn)資源法》再修改

推進“三資綜合管理”是一項艱巨的改革重任。而改革必須在法律的框架下進行。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》是1986年制定、1996年修改的法律。該法的實施對我國礦產(chǎn)資源管理、礦業(yè)發(fā)展的意義重大，起到了支持社會主義建設(shè)的重要作用。但是，隨著我國改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，《礦產(chǎn)資源法》也漸漸暴露出在某些方面的局限性，其中的一些相關(guān)規(guī)定也與當前的市場經(jīng)濟新形勢不相適應(yīng)，具體涉及勘查登記、開發(fā)審批、最小勘查區(qū)塊、區(qū)塊退出、勘查中止、注冊地質(zhì)師、采選作業(yè)、綜合開采利用、禁采區(qū)域、礦山關(guān)閉、礦產(chǎn)品流通等方面。

為使分類、分級管理體系更加科學，有關(guān)各方的責、權(quán)、利更加明晰，糾正某些不合規(guī)，甚至突破現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》做法，使《礦產(chǎn)資源法》的二度修改已經(jīng)迫在眉睫[22]。目前，我國有關(guān)專家、學者和管理工作者正在抓緊推進，修改已不下10余稿，涉及“礦產(chǎn)資源國家所有”的重申，既集中又統(tǒng)一的國家管理制度，“礦業(yè)權(quán)是財產(chǎn)權(quán)”的明確，市場經(jīng)濟規(guī)律的尊重，中外投資者權(quán)益的保護，等等。

《礦產(chǎn)資源法》修改的重點，一是隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對礦產(chǎn)資源剛性需求，礦產(chǎn)資源利用粗放、儲量消耗過快、環(huán)境破壞嚴重等問題日益突出，亟須在新版《礦產(chǎn)資源法》中增加并強調(diào)“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、貫徹落實科學發(fā)展觀”等新的要求，充實、完善諸如“礦山環(huán)境治理、土地復墾、治理恢復保證金、動態(tài)監(jiān)測”等內(nèi)容，特別是應(yīng)明確“發(fā)揮市場在礦產(chǎn)資源配置中決定性作用”等理念。

二是新版《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)體現(xiàn)新形勢下的指導思想，亦即“科學發(fā)展、改革開放和社會主義市場經(jīng)濟、保護和合理利用、依法治礦、資源節(jié)約型、環(huán)境保護型”，體現(xiàn)與國際市場“游戲規(guī)則”接軌，與我國《物權(quán)法》、《行政許可法》、《公司法》等法律制度也應(yīng)實現(xiàn)無縫銜接。

三是在操作層面，優(yōu)先解決礦業(yè)權(quán)人為分割為探礦權(quán)和采礦權(quán)的法律問題；進一步厘清稅、費、款征繳原理，實現(xiàn)權(quán)利金制度，合理分配利益；進一步轉(zhuǎn)變政府職能，使行政行為與礦業(yè)活動徹底脫鉤，組建相對獨立的中介服務(wù)公司(如資源儲量、環(huán)保質(zhì)量、安全數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)、風險評估等在內(nèi)的評估等)。

《礦產(chǎn)資源法》覆蓋“資源、資產(chǎn)、資本”三大要素，在“商品經(jīng)濟”向“資本經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)型階段務(wù)必與時俱進，適應(yīng)從“追求規(guī)模、利潤”向“追求效率、公平”轉(zhuǎn)化的新形勢，因此筆者認為，從頭研究商品經(jīng)濟、資本經(jīng)濟、知識經(jīng)濟、金融經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等基本問題，應(yīng)該是《礦產(chǎn)資源法》再修改的基礎(chǔ)。《礦產(chǎn)資源法》再修改必須立足市場經(jīng)濟大背景，推動資源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的自由、權(quán)利、公平和正義?？傊?，再修改的總原則是：盡量簡政放權(quán)，使管理更加科學，服務(wù)全面到位。

3.4 確保國家對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的管制力

礦產(chǎn)資源是一種特殊的資源，它既有自然存在的屬性，又具有相對稀缺、不可再生的屬性，少數(shù)礦種還具有戰(zhàn)略意義的“國家安全”屬性[23-24]。實際上，任何階段、任何礦種都不可能沒有條件地向市場敞開大門，各國政府作為國家利益的代表者、國家戰(zhàn)略地位的維護者、社會公共利益的體現(xiàn)者，一方面實施全球礦產(chǎn)資源配置，充分利用世界市場和世界資源，另一方面又對鐵路、軍工、郵電、某些稀缺資源等事關(guān)國計民生的經(jīng)濟領(lǐng)域，實行政府、市場兩手抓，需求供給雙向調(diào)節(jié)。習近平在中央國家安全委員會第一次會議上(2014年4月15日)把資源安全列為我國“國家安全體系”中11項任務(wù)之一，提出了經(jīng)濟全球化這個大環(huán)境下的“國家安全觀”。在和平時期礦產(chǎn)資源供應(yīng)可以通過市場滿足，但是我國這樣的泱泱大國，一旦有事，一些重要戰(zhàn)略性資源不是“買不到”，就是“買不起”。

哪些礦產(chǎn)是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，需要進行深入的研究。國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)是隨著技術(shù)、經(jīng)濟的發(fā)展而不斷變化的，其目錄也隨著形式而動態(tài)調(diào)整。發(fā)達國家普遍重視戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，調(diào)整和制定不同時期的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)清單，以提高戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的管控力[25-26]。而對于大多數(shù)礦產(chǎn)資源，特別是大宗礦產(chǎn)資源，主要通過市場配置、調(diào)節(jié)。金融危機之后，國際上掀起了發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的高潮，過去被認為是“小宗礦產(chǎn)”的稀土、鋰、錫等，現(xiàn)正在成為各國的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，這些礦產(chǎn)已列入了美國、歐盟、日本等發(fā)達國家的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)清單。目前我國尚無確定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)清單，對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的管控，要么泛化，要么過度，整體效果不佳。

4 附記

2010年1月28日時任國土資源部部長徐紹史在“全國國土資源工作會議”上首次提出“資源、資產(chǎn)、資本三位一體”的概念，旨在按照市場經(jīng)濟規(guī)律加強礦產(chǎn)資源管理。這一概念的提出，立即引起了學術(shù)界的關(guān)注和討論。本文對礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本三者的基本屬性進行了系統(tǒng)梳理，分層次廓清三者的內(nèi)涵及關(guān)系，對目前可以找到的國內(nèi)外案例進行了實證分析，進一步研究提出了“三資綜合管理”的管理理念。

其一，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，實施“三資綜合管理”，實際上是在探索礦產(chǎn)資源管理的改革方向乃至實現(xiàn)路經(jīng)。一方面，筆者在計劃經(jīng)濟的“歷史框架”中，理解和總結(jié)一定歷史發(fā)展階段的局限性，從理性上對“三資”關(guān)系予以解析。另一方面，筆者在市場經(jīng)濟的“時代框架”里，從實踐上考察、論證“三資”的相互作用。目前的現(xiàn)實是：現(xiàn)代企業(yè)管理，已經(jīng)自覺或不自覺地把礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本三者聯(lián)系在一起，“一體化運行”，大多取得了成功；而在政府管理過程中，由于礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本三者層次不一，因果多變，因此學術(shù)界立場不一，分歧頗大。筆者嘗試，從政府角度出發(fā)，變“一體化管理”為“三資綜合管理”，似乎更加科學，更加切合實際。

其二，我國改革開放三十多年來，礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本三者關(guān)系復雜，如何正確處理，成為經(jīng)營者或管理者繞不過去的門檻。三者關(guān)系既決定了礦業(yè)市場建設(shè)的培育方向，又涉及到地勘單位的改革坐標，特別是在計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡環(huán)境下，如何理解，如何揚棄，如何操作，具有極大的不確定性和探索空間，這也是改革舉步維艱的根本所在。本文所得出的研究結(jié)論，只是當前形勢下的一種淺陋的、初步的認識，充其量是一種階段性成果。期盼隨著改革的深化，有些研究主題將會有進一步的突破。

其三，十八屆三中全會指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這一表述，一方面對市場的地位和作用作了科學歸位，另一方面強調(diào)不能因為計劃經(jīng)濟時政府職能的“錯位”、“越位”和“缺位”，而忽視了政府在 “市場在資源配置中起決定性作用”的保證、服務(wù)作用，包括解決公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、社會總供給量的調(diào)控、社會總需求的平衡，等等。筆者認為，在正確處理礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本三者關(guān)系時，政府必須弱化微觀管理，放權(quán)給市場，提高執(zhí)政效率，不與市場爭權(quán)，不與企業(yè)爭利。

其四，本文最重要的部分是“推進三資綜合管理的若干重大改革問題”，由于篇幅有限，僅提出了加快政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建服務(wù)型政府，完善礦業(yè)市場體系、培育市場主體，完善三資綜合管理的法律框架加快《礦產(chǎn)資源法》再修改，以及確保國家對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的管制力等4個方面，并且突出強調(diào)了要把正確處理“三資關(guān)系”問題，落實到正確處理“政府與市場”的關(guān)系這一關(guān)鍵點上來，而對于規(guī)范市場秩序、培育中介組織、建立信用體系、健全質(zhì)量監(jiān)管等重要的政府職能，沒有予以充分的展開和闡述。

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