馬燕楠，張永領(lǐng)

（1.河南理工大學(xué)安全與應(yīng)急管理研究中心，河南焦作454000；2.河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南焦作454000）

西方國(guó)家政府不間斷運(yùn)行實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的啟示*

馬燕楠1，2，張永領(lǐng)1，2

（1.河南理工大學(xué)安全與應(yīng)急管理研究中心，河南焦作454000；2.河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南焦作454000）

分析美國(guó)和歐洲等西方國(guó)家冷戰(zhàn)時(shí)期以應(yīng)對(duì)核戰(zhàn)爭(zhēng)為目標(biāo)的政府不間斷運(yùn)行特征；介紹“9·11”以后以應(yīng)對(duì)巨災(zāi)為核心的政府不間斷運(yùn)行的新特征以及美國(guó)聯(lián)邦政府COOP計(jì)劃流程；最后從劃分關(guān)鍵職能、建立人才儲(chǔ)備、規(guī)劃合適的備用工作場(chǎng)所、建立暢通的信息溝通機(jī)制、注重保存重要記錄以及建立COOP計(jì)劃并納入法制軌道5個(gè)方面提出了對(duì)我國(guó)巨災(zāi)應(yīng)急管理的啟示，這對(duì)于推動(dòng)和發(fā)展我國(guó)巨災(zāi)情景下的政府不間斷運(yùn)行具有重要意義。

巨災(zāi)；不間斷運(yùn)行；應(yīng)急管理；啟示；西方國(guó)家

21世紀(jì)以來，世界各地災(zāi)難性事件頻發(fā)，嚴(yán)重威脅著人類的生存和發(fā)展，如2001年美國(guó)“9· 11”恐怖襲擊事件、2003年伊朗巴姆6.3級(jí)強(qiáng)地震、2004年印尼9.1級(jí)強(qiáng)地震引發(fā)的大海嘯、2005年美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)事件以及2010年海地7.3級(jí)地震，不僅造成了大量的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，而且也因政府工作人員大量傷亡、基礎(chǔ)設(shè)施破壞殆盡致使災(zāi)區(qū)政府機(jī)關(guān)陷入癱瘓，無法正常運(yùn)行其救災(zāi)和維護(hù)基本社會(huì)秩序的職能。因此，是否能在災(zāi)難發(fā)生之前采取一些有效措施，保證巨災(zāi)發(fā)生后政府能夠不間斷運(yùn)行，成為巨災(zāi)應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。

所謂政府不間斷運(yùn)行（Continuity of Operation，COOP）就是在自然的、人為的或技術(shù)的災(zāi)難發(fā)生時(shí)，能夠使政府部門繼續(xù)運(yùn)行其關(guān)鍵職能（essential functions）的指導(dǎo)方針和安排［1］。政府不間斷運(yùn)行的基本思想可追溯到二戰(zhàn)時(shí)期，英國(guó)為了反擊納粹德國(guó)空軍的進(jìn)攻、避免權(quán)力真空而制定了政府不間斷運(yùn)行方針。冷戰(zhàn)時(shí)期，為了應(yīng)對(duì)核威脅，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等多個(gè)國(guó)家都制定了政府不間斷運(yùn)行方案，從而保證當(dāng)核戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后政府關(guān)鍵職能繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，政府COOP也逐漸被擱置。2001年美國(guó)“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，政府不間斷運(yùn)行再次受到美國(guó)聯(lián)邦政府的重視；尤其是在2004年查理颶風(fēng)和2005年卡特里娜颶風(fēng)之后，美國(guó)政府開始將政府不間斷運(yùn)行的內(nèi)容從核戰(zhàn)爭(zhēng)擴(kuò)展到巨災(zāi)應(yīng)急管理領(lǐng)域。

近年來隨著各類巨災(zāi)的頻繁發(fā)生，不僅使美國(guó)政府重啟COOP計(jì)劃，而且不少學(xué)者也開始對(duì)政府不間斷運(yùn)行（COOP）問題展開研究，例如R Eric Petersen分析當(dāng)前美國(guó)國(guó)會(huì)存在的安全隱患，并針對(duì)國(guó)會(huì)發(fā)展COOP提出了具體的建議［2］；Willie J Patrick分析威爾明頓市緊急醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)如何維持不間斷運(yùn)行［3］；Jessica L Lowther嘗試著將損失評(píng)估軟件HAZUS－MH應(yīng)用于COOP的制定中［4］；Paul M Whitworth分析了災(zāi)難情景下公園在政府不間斷運(yùn)行中可能發(fā)揮的作用［5］；Blaine Reeder提出了基于情景設(shè)計(jì)的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)COOP的制定方案［6］。我國(guó)也是一個(gè)巨災(zāi)頻發(fā)的國(guó)家，當(dāng)前我國(guó)學(xué)者針對(duì)巨災(zāi)的研究主要集中在巨災(zāi)保險(xiǎn)方面［7－8］，但巨災(zāi)情境下政府不間斷運(yùn)行領(lǐng)域的研究尚未見公開報(bào)道，國(guó)內(nèi)學(xué)者僅僅在企業(yè)的業(yè)務(wù)持續(xù)管理（Business Continuity Management，BCM）進(jìn)行了必要的探索［9－11］。因此借鑒西方國(guó)家政府COOP的成功經(jīng)驗(yàn)，提出建設(shè)我國(guó)政府COOP的對(duì)策，對(duì)于提高我國(guó)巨災(zāi)應(yīng)急能力、減少災(zāi)難造成的損失具有十分重要的意義。

1 冷戰(zhàn)時(shí)期以應(yīng)對(duì)核戰(zhàn)爭(zhēng)為目標(biāo)的政府不間斷運(yùn)行

如果說二戰(zhàn)時(shí)期的政府COOP處于萌芽狀態(tài)，各方面還不成熟的話，那么到了冷戰(zhàn)時(shí)期政府COOP則得到了充分發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著美蘇戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略利益的日益沖突，東西兩大陣營(yíng)對(duì)抗逐漸進(jìn)入到了全面而緊張的對(duì)峙狀態(tài)，核戰(zhàn)爭(zhēng)問題引起了雙方的高度關(guān)注。在這個(gè)背景下，西方各國(guó)為了保證核戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生后政府關(guān)鍵職能仍然能夠持續(xù)運(yùn)行，一些國(guó)家紛紛制定政府COOP，并采取了強(qiáng)有力的保障措施。

1.1 建立法律制度，保證政府不間斷運(yùn)行

完善的法律制度為政府不間斷運(yùn)行提供了法制基礎(chǔ)和制度保障。冷戰(zhàn)時(shí)期西方各國(guó)為了推進(jìn)政府COOP建設(shè)，紛紛采用立法的形式保障COOP各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施。以美國(guó)為例，美國(guó)政府就是通過頒布一系列法律和總統(tǒng)行政法令的方式不斷加強(qiáng)并完善政府不間斷運(yùn)行能力建設(shè)，確保政府在核戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)時(shí)能夠持續(xù)運(yùn)行。①通過立法確定總統(tǒng)最高指揮權(quán)的不間斷運(yùn)行，如1939年羅斯福總統(tǒng)通過發(fā)布《行政命令8248號(hào)》改組總統(tǒng)行政辦公室，將白宮辦公廳、行政管理和預(yù)算局、國(guó)家資源規(guī)劃委員會(huì)、政府報(bào)告辦公室（OGR）作為緊急情況下的應(yīng)急部門，并規(guī)定這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)可替代總統(tǒng)執(zhí)行決策權(quán)［12］；1947年杜魯門總統(tǒng)頒布的《國(guó)家安全法》中規(guī)定若總統(tǒng)無法正常履行職權(quán)，可賦予總統(tǒng)辦公室行使職責(zé)法令的權(quán)利［13］。②提供政府不間斷運(yùn)行所需的基本保障，如根據(jù)《國(guó)家安全法》規(guī)定建立了美國(guó)國(guó)家安全資源局（NSRB），其主要職責(zé)是在危急情況下供應(yīng)必要的資源；1961年肯尼迪總統(tǒng)頒布的《行政命令10952號(hào)》，該法令要求加大建設(shè)核輻射避難場(chǎng)所的資金投入，并重組應(yīng)急規(guī)劃辦公室，旨在保證政府的不間斷運(yùn)行［14］。③確定核戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)時(shí)政府各部門的職責(zé)，1969年尼克松總統(tǒng)簽署《行政命令11490號(hào)》，該法令規(guī)定各分支機(jī)構(gòu)在職位更替、職權(quán)授予、保管記錄、替代指揮設(shè)施以及其他緊急行動(dòng)操作時(shí)必須有備份計(jì)劃［15］；1988年里根總統(tǒng)頒布的《行政命令12656》中針對(duì)突發(fā)災(zāi)難性事件下聯(lián)邦各部門的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定［16］。

1.2 分散政府關(guān)鍵人員，確保政府不間斷運(yùn)行

政府關(guān)鍵人員的缺失會(huì)造成政府運(yùn)行的中斷，因此，核戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)保護(hù)政府關(guān)鍵人員的安全，是確保政府關(guān)鍵職能不間斷運(yùn)行的基礎(chǔ)。關(guān)鍵人員在政府不間斷運(yùn)行中具有不可替代的作用，所以西方各國(guó)都注重保護(hù)關(guān)鍵性人員的安全，并將其分散安置。如一旦爆發(fā)核戰(zhàn)爭(zhēng)，丹麥將皇室成員和重要政府官員分為兩部分，分別安置在兩個(gè)地堡復(fù)合體內(nèi)，即使其中的一個(gè)地堡被摧毀或切斷聯(lián)系，仍會(huì)有另一部分政府官員維持政府的不間斷運(yùn)行［17］。美國(guó)也高度重視總統(tǒng)的繼任問題，即使總統(tǒng)在核戰(zhàn)爭(zhēng)中死亡，也必須保證有人接手政府并繼續(xù)指揮戰(zhàn)爭(zhēng)。根據(jù)聯(lián)邦行政部門一脈相承制，繼任總統(tǒng)的順序依次為第一副總統(tǒng)、眾議院議長(zhǎng)、參議院臨時(shí)議長(zhǎng)和9個(gè)內(nèi)閣成員。由于這12個(gè)人在同一時(shí)間段位于同一地點(diǎn)的幾率很小，因而可以確保政府即使遭遇災(zāi)難性破壞仍有人繼任總統(tǒng)［18］；另外，美國(guó)COOP中最秘密的一個(gè)計(jì)劃就是建立“影子政府”，訓(xùn)練有素的人員組成影子政府，其成員主要由總統(tǒng)和內(nèi)閣任命，當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)將聯(lián)邦政府摧毀時(shí)，“影子政府”充當(dāng)臨時(shí)政府繼續(xù)指揮戰(zhàn)爭(zhēng)，但美國(guó)歷屆總統(tǒng)關(guān)于“影子政府”的行政路線都不為人知，所有相關(guān)內(nèi)容的設(shè)置和修改都成為機(jī)密。

1.3 建立地下掩體，保障政府不間斷運(yùn)行

由于核襲擊會(huì)造成辦公樓倒塌、基本設(shè)施毀壞從而使政府陷入癱瘓，因此當(dāng)核戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)，如何能夠?yàn)檎峁┎皇芎藨?zhàn)爭(zhēng)影響的辦公地點(diǎn)以便保證指揮功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，顯得極為重要。西方各國(guó)為了確保政府在應(yīng)對(duì)核戰(zhàn)爭(zhēng)中能快速反應(yīng)以及維持政府關(guān)鍵職能的正常運(yùn)行，都紛紛建設(shè)地下掩體作為政府不間斷運(yùn)行的工作地點(diǎn)和戰(zhàn)爭(zhēng)指揮部。

1.3.1 掩體選址隱秘化

西方各國(guó)在建設(shè)掩體時(shí)，為了使掩體不成為核襲擊的對(duì)象，在選址時(shí)都避開了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、引人注目的重要城市而選擇郊區(qū)或農(nóng)村。例如英國(guó)中央作戰(zhàn)總部，作為英國(guó)在遭遇核襲擊時(shí)的替代權(quán)力中心，它位于威爾特郡科舍姆附近的一個(gè)采石場(chǎng)下面，距離倫敦很近；德國(guó)政府建立的掩體位于兩座相鄰的廢棄鐵路隧道內(nèi)［17］；美國(guó)將位于弗吉尼亞州的氣象山（Mount Weather）作為安全掩體，氣象山作為美國(guó)總統(tǒng)和軍政要員的避難所，被稱為“地下白宮”，它被隱蔽在一片樹茂葉盛的綠色山脈中［19］。

1.3.2 掩體內(nèi)基本生活設(shè)施齊全

掩體選擇不僅要隱秘，而且要配備專門的生活設(shè)施，為核戰(zhàn)爭(zhēng)情景下的政府不間斷運(yùn)行提供物質(zhì)保障。掩體內(nèi)基本生活設(shè)施齊全，同時(shí)還要儲(chǔ)備能夠維持?jǐn)?shù)十人幾周內(nèi)基本生存的生活必需品，如食物、水、燃料等。例如英國(guó)地下中央政府作戰(zhàn)總部不僅配備了飲用水和燃料等基本生活物資，還提供了醫(yī)院、食堂、廚房、住宿場(chǎng)所和辦公室等基本生活設(shè)施，從而能夠保障政府在遭遇核攻擊時(shí)關(guān)鍵職能的不間斷運(yùn)行［20］；美國(guó)的“地堡國(guó)會(huì)”位于綠薔薇度假酒店（Greenbrier resort）地下，該掩體提供基本的生活設(shè)施如食堂、宿舍和診所并儲(chǔ)備相應(yīng)的生活物資，同時(shí)配備指揮所需的設(shè)施如通訊等，從而確保在核戰(zhàn)爭(zhēng)期間聯(lián)邦政府的不間斷運(yùn)行［5］。

1.3.3 掩體退役

隨著冷戰(zhàn)時(shí)期的結(jié)束和核威脅的迅速減少，地下掩體的存在意義也變得不那么明顯。另外，由于維持地下掩體正常運(yùn)作所需耗用的人力和物力成本過高，因此，大多數(shù)掩體都在冷戰(zhàn)結(jié)束后逐漸退役。

2 “9·11”事件以后以應(yīng)對(duì)巨災(zāi)為核心的政府不間斷運(yùn)行

東歐劇變、蘇聯(lián)解體，標(biāo)志著冷戰(zhàn)的結(jié)束，核威脅也隨之減少，西方各國(guó)不再重視政府不間斷運(yùn)行，因此COOP逐漸被擱置。2001年的美國(guó)“9·11”恐怖襲擊事件之后，美國(guó)聯(lián)邦政府再次認(rèn)識(shí)到政府不間斷運(yùn)行的重要性，并要求重啟政府COOP以應(yīng)對(duì)突發(fā)性的災(zāi)難事件。由于這一時(shí)期英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家不再重視COOP，本文著重介紹美國(guó)新時(shí)期的政府不間斷運(yùn)行。冷戰(zhàn)時(shí)期的政府COOP是以核戰(zhàn)爭(zhēng)前發(fā)出警告為前提，而“9·11”事件的突發(fā)性和不可預(yù)見性，反映了冷戰(zhàn)時(shí)期的COOP已不能有效應(yīng)對(duì)新時(shí)期的突發(fā)情況，因此“9· 11”事件以后美國(guó)開始制定以應(yīng)對(duì)巨災(zāi)和災(zāi)難為核心的政府COOP，標(biāo)志著西方國(guó)家政府不間斷運(yùn)行進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。

2.1 新時(shí)期政府不間斷運(yùn)行的新特點(diǎn)

2.1.1 利用“全危險(xiǎn)”方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析

由于新時(shí)期不斷變化的環(huán)境和多樣性事件，政府COOP的內(nèi)涵也由核戰(zhàn)爭(zhēng)擴(kuò)展到自然災(zāi)害、意外事故、技術(shù)災(zāi)難和恐怖襲擊事件等。在制定以應(yīng)對(duì)巨災(zāi)為核心的政府COOP時(shí)，首先需要明確可能造成政府職能中斷的潛在威脅。由于自然、人為和技術(shù)災(zāi)害的復(fù)雜性，再加上自然和社會(huì)環(huán)境的不斷變化，迫切需要利用“全危險(xiǎn)”方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和脆弱性分析。如2003年Davis根據(jù)“全危險(xiǎn)”概念和應(yīng)急管理的四步驟（預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)），并基于已有COOP方案中的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等內(nèi)容，建立應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的政府COOP方案［21］。美國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)察局于2003年提出利用“全危險(xiǎn)”的方法建立金融系統(tǒng)的不間斷運(yùn)行計(jì)劃，包括利用特定工作地點(diǎn)、系統(tǒng)、設(shè)施等。

2.1.2 政府COOP計(jì)劃內(nèi)容更加具體、目標(biāo)更加明確

要保障政府關(guān)鍵職能的不間斷運(yùn)行，必須建立一個(gè)確切可行的方案，保證即使政府遭遇災(zāi)難性事件襲擊仍然能夠維持政府的關(guān)鍵性職能不間斷運(yùn)行，這就是所謂的政府不間斷運(yùn)行計(jì)劃。在冷戰(zhàn)期間美國(guó)COOP計(jì)劃的內(nèi)容僅限于總統(tǒng)最高指揮權(quán)的不間斷和掩體的建設(shè)，針對(duì)COOP計(jì)劃內(nèi)容和如何實(shí)施并沒有詳細(xì)的闡述。但在“9·11”事件之后，冷戰(zhàn)時(shí)期的COOP計(jì)劃已經(jīng)不能滿足新形勢(shì)的需求，需要重新制定政府COOP計(jì)劃。根據(jù)聯(lián)邦準(zhǔn)備規(guī)章65號(hào)（FPC65）規(guī)定，政府COOP規(guī)劃包括九個(gè)必備要素：計(jì)劃和流程；識(shí)別關(guān)鍵職能；權(quán)力下放；一脈相承的繼任制；備用設(shè)施；相互協(xié)作的通信；重要的記錄和數(shù)據(jù)；測(cè)試、培訓(xùn)和演習(xí)；激活和轉(zhuǎn)移流程［22］。聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）作為政府COOP計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)各地聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)制定可行的COOP計(jì)劃，促進(jìn)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，監(jiān)督和評(píng)估各分支部門的政府不間斷運(yùn)行能力［23］。據(jù)FEMA要求，一個(gè)可行的政府COOP計(jì)劃意味著在應(yīng)對(duì)突發(fā)性巨災(zāi)的過程中，政府的關(guān)鍵職能能夠在12 h內(nèi)激活，同時(shí)政府最大限度利用所能調(diào)動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施并保障政府正常運(yùn)行可長(zhǎng)達(dá)30 d［24］。

美國(guó)聯(lián)邦政府制定COOP計(jì)劃的目標(biāo)也更加明確，主要包括5個(gè)方面：即突發(fā)情況下保證政府關(guān)鍵職能的持續(xù)運(yùn)行；保護(hù)必要的設(shè)施、設(shè)備、記錄和其他資產(chǎn)；減少對(duì)重要設(shè)施的損壞程度；降低傷亡，并將破壞和損失降低到最??；最大限度地為災(zāi)民的安置和恢復(fù)重建服務(wù)［22］。

2.1.3 COOP主體多元化

巨災(zāi)應(yīng)急不僅依靠政府而且也需要廣大社會(huì)組織的廣泛參與。當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，如若政府不能履行其正常職能，可向其他組織尋求援助。例如當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生后，可將公園以及其他機(jī)構(gòu)的空曠地區(qū)轉(zhuǎn)換為地震避難場(chǎng)所，用于災(zāi)民安置以及救災(zāi)工作的指揮調(diào)度，從而支持社區(qū)救災(zāi)和恢復(fù)工作。因此企業(yè)、非政府組織等多元化主體參與構(gòu)建COOP計(jì)劃既有利于增強(qiáng)各機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，又能使各機(jī)構(gòu)在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮救災(zāi)的功能。

2.2 政府COOP計(jì)劃流程

政府COOP計(jì)劃是美國(guó)聯(lián)邦政府在突發(fā)緊急情況中為確保關(guān)鍵業(yè)務(wù)職能持續(xù)運(yùn)行而提出的戰(zhàn)略措施。為了保障COOP計(jì)劃的科學(xué)性和實(shí)用性，制定詳細(xì)的COOP計(jì)劃流程，主要包括5個(gè)步驟。

2.2.1 項(xiàng)目啟動(dòng)

聯(lián)邦政府在制定詳細(xì)的COOP計(jì)劃之前，首先要分析COOP計(jì)劃制定的依據(jù)，在這一階段，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：①通過立法引導(dǎo)并加強(qiáng)政府不間斷運(yùn)行能力建設(shè)，提升指導(dǎo)COOP計(jì)劃建設(shè)的法律法規(guī)地位，規(guī)范政府不間斷運(yùn)行管理；②研究相關(guān)文獻(xiàn)，為COOP計(jì)劃的制定提供理論依據(jù)，強(qiáng)化政府部門不間斷運(yùn)行的理念；③從“全危險(xiǎn)”角度充分考慮各種可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)情景，提高COOP計(jì)劃的有效性；④提出全方位的COOP運(yùn)行理念，即列出COOP的職責(zé)和緊急情況下所需達(dá)到的目標(biāo)，同時(shí)建立政策層面的理論框架；⑤評(píng)估政府機(jī)構(gòu)面對(duì)巨災(zāi)的脆弱性，并對(duì)災(zāi)害影響進(jìn)行分析。

2.2.2 確定關(guān)鍵職能

制定COOP計(jì)劃的基本目的是在緊急情況下能維持政府關(guān)鍵職能的有效運(yùn)行，因此，確定政府的關(guān)鍵職能并明確相應(yīng)的執(zhí)行人員成為COOP計(jì)劃中最重要的內(nèi)容。政府關(guān)鍵職能的確定是COOP計(jì)劃的基礎(chǔ)，也是下一步工作的依據(jù)。政府關(guān)鍵職能的確定通常包括以下幾步：①列出政府所有的職能；②依據(jù)職能的重要性、職能缺失造成后果的嚴(yán)重性以及職能運(yùn)行的時(shí)限要求等來確定關(guān)鍵職能；③確定關(guān)鍵職能正常運(yùn)行所需要的資源；④依據(jù)救人第一、社會(huì)穩(wěn)定其次、保護(hù)財(cái)產(chǎn)最后的原則優(yōu)先處理關(guān)鍵職能。

2.2.3 設(shè)計(jì)和構(gòu)建COOP計(jì)劃

當(dāng)政府的關(guān)鍵職能確定之后，就可以開始制定詳細(xì)的政府COOP計(jì)劃。設(shè)計(jì)和構(gòu)建COOP計(jì)劃的主要內(nèi)容包括：①確定履行關(guān)鍵職能的重要人員；②明確指揮人員的繼任順序；③建立以保存重要數(shù)據(jù)記錄為目標(biāo)的數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)，并提供相關(guān)設(shè)備；④確認(rèn)、評(píng)估和準(zhǔn)備政府關(guān)鍵職能部門在緊急情況下使用的備用設(shè)施和工作地點(diǎn)，備用工作地點(diǎn)主要依據(jù)可用空間大小、設(shè)備的需求、通訊保障以及安全性進(jìn)行選址；⑤協(xié)調(diào)政府與公共媒體的關(guān)系，避免謠言的散播。

2.2.4 實(shí)施COOP計(jì)劃

當(dāng)災(zāi)難發(fā)生后，有效執(zhí)行COOP計(jì)劃成為政府不間斷運(yùn)行的核心。COOP計(jì)劃的實(shí)施包括3個(gè)部分：①激活COOP計(jì)劃，在災(zāi)難后的12 h內(nèi)，啟動(dòng)COOP計(jì)劃程序，通知相關(guān)人員，確定此次計(jì)劃的負(fù)責(zé)人；②啟動(dòng)備用設(shè)施，災(zāi)難發(fā)生12 h以后，就要啟動(dòng)各項(xiàng)備用設(shè)備設(shè)施，維持政府不間斷運(yùn)行；③重建，當(dāng)應(yīng)急狀態(tài)終止后，就要進(jìn)入恢復(fù)階段，政府機(jī)構(gòu)逐漸恢復(fù)正常的工作程序。

2.2.5 維護(hù)COOP計(jì)劃

維護(hù)COOP計(jì)劃是維持政府不間斷運(yùn)行的關(guān)鍵。對(duì)COOP計(jì)劃的維護(hù)主要包括：①培訓(xùn)，對(duì)緊急情況下履行關(guān)鍵職能的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)；②維護(hù)，定期測(cè)試COOP計(jì)劃及各項(xiàng)程序，并對(duì)整個(gè)系統(tǒng)和全部備用設(shè)備設(shè)施進(jìn)行定期檢查、保養(yǎng)和維護(hù)，使其一直處于待命狀態(tài)；③更新，根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的變化，隨時(shí)更新COOP計(jì)劃，對(duì)政府不間斷運(yùn)行計(jì)劃進(jìn)行定期測(cè)試、培訓(xùn)和演習(xí)，提升COOP計(jì)劃的可行性和可操作性。

3 對(duì)我國(guó)巨災(zāi)應(yīng)急管理的啟示

2003年“SARS”事件后，中國(guó)政府高度重視突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，經(jīng)過近10年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成以“一案三制”為代表的應(yīng)急管理體系，建立了從中央到地方的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)；創(chuàng)建了縱向到底橫向到邊的應(yīng)急預(yù)案體系；頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》［25］等法律法規(guī)；為我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供了法律保障，各項(xiàng)應(yīng)急機(jī)制逐漸健全，這些都有力保障了突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。但我國(guó)巨災(zāi)情景下的政府不間斷運(yùn)行尚處在起步階段。我國(guó)也是個(gè)巨災(zāi)頻發(fā)的國(guó)家，巨災(zāi)不僅可能造成大量的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，而且還能使災(zāi)區(qū)政府陷入癱瘓，無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)其基本職能，致使無法有效組織救災(zāi)和維護(hù)社會(huì)秩序。因此，我國(guó)政府也要建立巨災(zāi)情景下的政府不間斷運(yùn)行制度，制定政府COOP計(jì)劃，從而保障巨災(zāi)應(yīng)對(duì)發(fā)揮更加積極的作用。他山之石，可以攻玉，借鑒西方國(guó)家政府COOP經(jīng)驗(yàn)，可以加快我國(guó)政府COOP的建設(shè)，提高我國(guó)政府應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的能力。

3.1 合理劃分關(guān)鍵職能，建立政府不間斷運(yùn)行的人才儲(chǔ)備

在巨災(zāi)情景下政府不間斷運(yùn)行管理中，首先確定巨災(zāi)發(fā)生后政府部門為維持不間斷運(yùn)行所必需的關(guān)鍵職能，其次確定這些關(guān)鍵職能的優(yōu)先次序，最后確定每項(xiàng)關(guān)鍵崗位的人選。履行關(guān)鍵職能的人選還要包括關(guān)鍵人選和后備人選，即當(dāng)巨災(zāi)造成關(guān)鍵人選死亡時(shí)，必須有后備人選承擔(dān)關(guān)鍵職能的角色。另外，在選擇承擔(dān)關(guān)鍵職能的人選時(shí)，還必須考慮這些人員的地域分散性，確保巨災(zāi)后各個(gè)關(guān)鍵崗位有人可用，從而保證在任何情況下政府的關(guān)鍵職能都可以正常運(yùn)行，例如確定的關(guān)鍵人選和后備人選不能同在一棟樓辦公，避免地震造成他們同時(shí)傷亡以致于影響關(guān)鍵職能的運(yùn)行。

3.2 規(guī)劃合適的備用工作場(chǎng)所

由于巨災(zāi)不僅會(huì)摧毀政府辦公場(chǎng)所，而且會(huì)破壞辦公所需要的各類基礎(chǔ)設(shè)施，所以在政府不間斷運(yùn)行方案設(shè)計(jì)中，必須提前規(guī)劃和建設(shè)合適的備用工作場(chǎng)所，保障巨災(zāi)發(fā)生后有一個(gè)安全穩(wěn)定的辦公場(chǎng)所。

我國(guó)政府在規(guī)劃巨災(zāi)情景下政府不間斷運(yùn)行所需的備用工作場(chǎng)所時(shí)，可采取以下幾個(gè)方面的措施，一種是依托現(xiàn)有的應(yīng)急設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，如依托應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)備用工作場(chǎng)所，由于應(yīng)急避難場(chǎng)所在規(guī)劃和建設(shè)中，已經(jīng)考慮到了場(chǎng)所的安全性問題，只需要加固現(xiàn)有建筑增加其抵抗巨災(zāi)的能力，同時(shí)配備政府運(yùn)行關(guān)鍵職能所需要的設(shè)備設(shè)施，并儲(chǔ)備相應(yīng)的生活物資，就可以改造成巨災(zāi)發(fā)生時(shí)的政府運(yùn)行其關(guān)鍵職能的工作場(chǎng)所。另一種是重新規(guī)劃和建設(shè)備用工作場(chǎng)所，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在城市附近選擇地勢(shì)較高、安全性較好的地區(qū)，重新規(guī)劃和建設(shè)備用工作場(chǎng)所，滿足政府運(yùn)行其關(guān)鍵職能所需的辦公空間，合理布置所需的設(shè)施設(shè)備，配備專門的通訊裝置，并儲(chǔ)備1～2周的生活基本物資。在城市附近重新規(guī)劃建設(shè)巨災(zāi)情景下政府不間斷運(yùn)行所需的備用工作場(chǎng)所的好處是：第一，便于巨災(zāi)發(fā)生后政府工作人員的緊急疏散撤離；第二，位于城市周邊地區(qū)，不易受整個(gè)城市癱瘓的影響；第三，更容易獲取可靠的后勤支持如水、電、燃料和熱力等，從而更有利于確保政府部門不間斷運(yùn)行；第四，方便指揮救災(zāi)。

3.3 建立暢通的信息溝通機(jī)制

信息溝通是COOP計(jì)劃的核心，巨災(zāi)發(fā)生后如果政府的關(guān)鍵職能僅僅在一個(gè)封閉的環(huán)境中運(yùn)行，而不能有效與外界保持信息溝通，那么政府COOP計(jì)劃也就失去其應(yīng)有的意義。因此備用工作場(chǎng)所內(nèi)，不僅要配置專門的通訊設(shè)備，而且還要建立暢通的信息溝通渠道。借鑒國(guó)外政府COOP的經(jīng)驗(yàn)，首先要建立關(guān)鍵崗位工作人員的快速召回機(jī)制，通過設(shè)計(jì)一條能替代現(xiàn)在常規(guī)通訊手段（巨災(zāi)可能造成常規(guī)通訊手段全部中斷）的溝通鏈條，當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生后能快速通知這些人員就位。其次建立與外界的信息溝通機(jī)制，了解災(zāi)情，指揮救災(zāi)，對(duì)于地方政府而言可以通過該通訊設(shè)施上報(bào)災(zāi)情。最后建立正規(guī)的災(zāi)情信息發(fā)布渠道，保證公眾知情權(quán)，避免謠言發(fā)生。

3.4 注重保存重要記錄

巨災(zāi)可能會(huì)造成重要文件遺失或毀壞。無論是何種媒介的記錄和文件，一旦遭到損壞，就會(huì)中斷相關(guān)業(yè)務(wù)和信息來源，給災(zāi)后恢復(fù)重建帶來相當(dāng)大的不便。重要記錄分為紙質(zhì)和電子版兩種，對(duì)這兩種類型的重要記錄進(jìn)行備份，將備份異地存儲(chǔ)，并對(duì)一些需要隨時(shí)更新的重要數(shù)據(jù)記錄進(jìn)行循環(huán)保存，以便在發(fā)生巨災(zāi)時(shí)確保最新版本可用。對(duì)于電子版本的重要記錄，可采用異地恢復(fù)的方法保存好這些重要記錄。

3.5 建立COOP計(jì)劃，并納入法制軌道

2007年我國(guó)頒布了新中國(guó)第一部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的綜合性法律《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》［25］，該法律對(duì)“突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建”等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，然而卻沒有涉及到如何確保政府不間斷運(yùn)行的任何內(nèi)容。為了大力推進(jìn)我國(guó)政府巨災(zāi)的應(yīng)急能力建設(shè)，尤其是應(yīng)對(duì)那些破壞慘重、影響范圍廣泛的災(zāi)難事件，我國(guó)應(yīng)該出臺(tái)與巨災(zāi)應(yīng)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)，從法律層面提升我國(guó)政府COOP的地位，推動(dòng)我國(guó)政府COOP能力建設(shè)。國(guó)務(wù)院也可以采用政府文件或者總理令的形式，推動(dòng)政府不間斷運(yùn)行建設(shè)。通過制定一系列的法律法規(guī)賦予不間斷運(yùn)行能力法律權(quán)威，使其強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)還要編制COOP計(jì)劃，落實(shí)各項(xiàng)保障措施，最終將政府COOP的各項(xiàng)內(nèi)容落到實(shí)處。

4 結(jié)語

當(dāng)今世界國(guó)際關(guān)系紛繁復(fù)雜且形勢(shì)多變，不安全因素仍然存在，如核武器擴(kuò)散、恐怖活動(dòng)仍然是威脅人類安全的重要因素；我國(guó)也是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，如地震災(zāi)害的不可預(yù)測(cè)性和突發(fā)性依然是造成大規(guī)模人員傷亡和財(cái)產(chǎn)破壞的重要因素；技術(shù)災(zāi)害隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，其安全隱患也逐漸顯現(xiàn)。由于我國(guó)所面臨災(zāi)難事件的多樣性，因此亟需建立一套政府COOP方案，確保政府部門在災(zāi)難發(fā)生后能夠不間斷運(yùn)行其關(guān)鍵職能，以維護(hù)災(zāi)區(qū)社會(huì)的基本秩序和例行基本救災(zāi)職能。然而由于我國(guó)政府不間斷運(yùn)行尚處在探索階段，因此需要學(xué)習(xí)和借鑒世界各國(guó)建設(shè)政府COOP的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，推動(dòng)我國(guó)政府COOP的建設(shè)步伐，提高我國(guó)政府應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的能力。

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Western Countries’COOP Practice and its Enlightenment on China

Ma Yannan and Zhang Yongling
（1．Safety and Emergency Management Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China；2．School of Emergency Management，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China）

Characteristics of Continuity of Operation（COOP）in the United States（US）and Europe during Cold War，aiming at responding to nuclearwar are analyzed.Then，new feathers of COOP after“9·11”which regard catastrophe as its core and process of USFederal COOPwere recommended.Finally，according to experience ofWestern countries，enlightenment to China can be concluded from five aspects，that is，critical functions of government are divided and talent pools are built，suitable alternate sites shall be planned，communicationmechanism should be established smoothly，preservation of vital records and construction of COOP also ought to be focused on. Learning from Western Countries is significant for the development of Chinese COOP under a catastrophe situation.

catastrophe；continuity of operation；emergencymanagement；enlightenment；Western countries

X43

A

1000－811X（2014）04－0224－06

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.04.041

馬燕楠，張永領(lǐng).西方國(guó)家政府不間斷運(yùn)行實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的啟示［J］.災(zāi)害學(xué)，2014，29（4）：224－229.［Ma Yannan and Zhang Yongling.Western Countries’COOP Practice and Enlightenment on China［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（4）：224－229.］*

2014－05－06 修回日期：2014－06－09

河南省高校骨干教師支持計(jì)劃（2012GGJS－062）；教育部人文社科基金（10YJAZH091）

馬燕楠（1989－），女，河南許昌人，碩士研究生，研究方向?yàn)閼?yīng)急管理.E-mail：Mnan1001＠163.com

張永領(lǐng)（1975－），男，山東成武人，博士，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼?yīng)急管理.

E-mail：zhyongling＠126.com