□樂華

（杭州市公安局，浙江杭州 310000）

杭州交警城市交通治堵的實踐與思考

□樂華

（杭州市公安局，浙江杭州 310000）

根據浙江省委省政府“五年治堵工程”的決策部署，杭州交警將治堵工作作為深入推進黨的群眾路線教育實踐活動的重要載體和抓手，創(chuàng)新了一系列頗有成效的治堵舉措，取得了良好的效果。在廣泛征求民情民意的基礎上，提出包括施工組織管理、公交優(yōu)化建設、停車綜合治理、立體交通建設、交通文明建設、交通需求管理等六方面的治堵工作對策。

城市交通；治堵；群眾路線；杭州交警

杭州市委部署開展黨的群眾路線教育實踐活動以來，杭州交警深入貫徹、迅速行動，將治堵工作作為深入推進該項活動的重要載體和抓手，創(chuàng)新了一系列頗有成效的治堵舉措。同時，積極開展問卷調查，征集市民對治堵工作和交警部門的意見和建議，在此基礎上，研究形成了下一步交通治堵的對策措施。

一、杭州交警治堵的主要做法和經驗

在城市交通運行系統(tǒng)中，交警雖然處在“規(guī)劃、建設、管理”的下游，但杭州交警始終恪守“位居末端、身處一線”的定位，以“精細管理、服務至上”為行動準則，以“上路是硬道理、嚴管嚴治是能力”為總要求，充分履行職責，全力投身治堵工作。

（一）“三堅持”。

一是堅持以秩序管理為靈魂。一方面，堅持治堵先治亂、治亂必治違，以中心城區(qū)10條重點道路和省廳確定的8項違法為突破口，支隊班子成員“一人一條路、一路一方案”領銜治理，全警動員、全力以赴，強力推進重點違法整治。整治至今（2010年3月7日至2013年8月5日），交警支隊本級共查處各類交通違法157.45萬起，同比增長23.42%。其中，查處8項重點違法125.03萬起，同比增加33.49萬起，增幅達36.58%，查處“中國式過馬路”行人違法行為5.91萬起，是去年同期的40倍，在全省整治中發(fā)揮了龍頭、領跑、示范作用。另一方面，深入推進循環(huán)交通，挖掘道路通行潛力，確定了長距離“循”、短距離“環(huán)”的宏觀策略?！把保褪抢贸毕煌?、單行線、禁左等交通組織手段，消除交通節(jié)點，提高主干道的通行速度和通行能力；“環(huán)”，就是在各個區(qū)域內部，打通區(qū)域微循環(huán)，暢通支小路毛細血管。2013年，在中心城區(qū)主干道推行了6條潮汐車道和5處27條區(qū)域微循環(huán)單行線。目前，杭州城區(qū)單行線總數達到227條，系統(tǒng)效應逐步顯現。

二是堅持以科技應用為生命力。按照全警上路、全警應用、全警考核的原則，建立健全了視頻大會戰(zhàn)、信號配時大會戰(zhàn)等常態(tài)機制，推進科技的深度普及應用。重點以“讓老百姓看得懂、行得方便、過得安全”為行人信號燈配時原則，深入開展了信號配時排查整改，對老城區(qū)1356個交通信號燈逐一建檔，在行人安全過街的“下限”和等候的“上限”之間，努力尋找時空上的平衡點。此項工作得到了公安部的充分肯定。

三是堅持以勤務調整為增長點。圍繞提高“上路率、見警率和處罰率”，不斷推進勤務機制創(chuàng)新，建立了三級等級響應機制，常態(tài)級60%警力上路，加強型70%警力上路，超強型95%以上警力上路；在主城區(qū)設置了一級崗56個、二級崗86個，強化定點管理。2013年以來，共啟動等級響應105次，圓滿完成了各項重大交通安保工作任務，確保了城市交通總體“指揮精細、管控到位、安全暢通、文明有序”。

（二）“三創(chuàng)新”。

一是創(chuàng)新秩序整治機制。提出了“三不”整治策略，即通過嚴管重罰、規(guī)范設施、宣傳教育，使交通參與者不敢、不能、不想違法，創(chuàng)新整治機制，形成了“宣、改、管、治”四頭并進的治理“中國式過馬路”杭州模式，特別是從交警自身問題抓起，著力改善、改進不合理的交通設施，在10條治堵重點道路的51個路口，安裝使用了466套LED行人信號燈，施劃了紅色的行人等候區(qū)，采取四角隔離，努力構建行人過街安全通道。同時，在道路上架設違法曝光臺30臺，對行人亂穿馬路實行“必拍必曝”，開“面子罰單”，提高管理效能。

二是創(chuàng)新施工交通組織。加強與建設單位的對接，全力做好地鐵2號線、德勝西落地、環(huán)北下穿、秋石三期等重大工程施工交通組織管理工作，創(chuàng)新并嚴格落實“占道紅線、占補平衡”工作制度，保障施工順利進行，保障老百姓基本出行不受大的影響。

三是創(chuàng)新安保警衛(wèi)模式。按照“精心組織、精細實施”的要求，不斷細化方案、反復實戰(zhàn)演練，形成了一套關于重大活動、會議交通安保警衛(wèi)的工作體系，特別是深入貫徹中央八項規(guī)定，提出“三同”（同行、同等、同暢）工作理念，探索改進交通警衛(wèi)模式，減少封路、管制，減少擾民，把交通影響降到最低。

二、杭州市民對交通治堵的意見

交通治堵，是交警部門開展黨的群眾路線教育實踐活動最好的載體。通過半年多來的交通治堵，2013年7月中旬，交警支隊發(fā)放民意問卷5000份，梳理匯總了四大方面群眾意見。

（一）對交通現狀的評價?？傮w上，近七成市民認為杭州目前處在擁堵狀態(tài)，擁堵時段是早、晚高峰。市民認為造成目前交通擁堵的最主要原因是機動車保有量大、出行量大，其次分別是道路網不足、停車位不足、文明交通意識淡薄、公交分擔率低。在靜態(tài)停車方面，有30.7%的市民認為醫(yī)院周邊停車最困難，其次為商業(yè)區(qū)、學校周邊。在動態(tài)交通方面，有54.9%的市民認為違法變道加塞最容易造成交通擁堵，其次是行人、非機動車闖紅燈。

（二）對交警部門采取的交通管理措施的評價。

錯峰限行是市民認為這些年來最有成效的一項治堵措施，其次是單行線、潮汐車道。超過七成市民對于交警嚴管嚴治表示認可，認為通行秩序有了改善。67%的市民認為交警在治理“中國式過馬路”方面取得了成效，并有60.9%的人認為交通意識淡薄是造成“中國式過馬路”的主因，最有效的治理措施是嚴管處罰。76.5%的人表示路口需要常年設置遮陽棚。在交通設施中，市民認為路口隔離、紅色等候區(qū)、LED人行信號燈、潮汐車道龍門架是最有效的治堵設施。多數市民認為占道停車對道路通行影響大，八成市民支持減少占道停車。71%的市民認為，與過去相比，市區(qū)大型施工工程對道路通行造成的影響有了改觀，主要體現在現場文明施工、占道區(qū)域縮小、交通設施完備。有38.3%的市民認為，大型工程造成了區(qū)域性擁堵，有54.2%的市民對短時擁堵可以接受。

（三）對綜合治理城市交通擁堵的評價。對公交優(yōu)化，市民的不滿意主要集中在速度不快、準點率不高、舒適性不佳等方面。對提高公交分擔率，有58%的市民認為應當優(yōu)化公交線路、站點設置，其次分別為增加公交車、增設專用道。對地鐵建設，55.7%的市民希望完善公交接駁，其次是盡快成網、完善停車換乘。對道路建設，54.0%的市民最大期望是建設路段、路口立體過街設施，其次是盡快建成快速路網、打通斷頭路。對綜合治堵的治本之策，52.0%的人認為要加快道路網建設；47.4%的人認為要加快地鐵、公交建設；34.5%的人認為要對機動車總量或出行量進行控制；5.5%的人認為要收取交通擁堵費。

（四）對治理交通擁堵的意見和建議。有385份問卷填寫了治堵建議，主要體現在五個方面：一是大力發(fā)展公共交通，提高公交分擔率（占建議的43.7%）。重點是大力發(fā)展地面公交，加快地鐵建設，早日形成綜合交通體系。二是對機動車進行總量與出行量控制，緩解道路建設和需求矛盾（占建議的22.1%）。重點是進行總量控制，升級錯峰限行，發(fā)揮經濟杠桿的作用。三是完善交通出行組織和管理方式，充分挖掘現有道路資源（占建議的16.1%）。重點是推廣單行線，提高公交專用道利用率；多建地道和人行天橋，構建立體交通，完善交通信號燈設置和優(yōu)化配時等。四是增加停車泊位供給，緩解停車難（占建議的10.1%）。重點是加大立體停車樓（庫）建設力度，開發(fā)地下空間，引入民資參與等。五是加大宣傳和整治力度，營造良好的通行秩序（占建議的3.6%）。

三、杭州下一步治堵工作對策建議

當前和今后一段時間，杭州治堵主要面臨著三大難題。一是機動車增長太快。2013年4月2日，杭州老城區(qū)機動車突破百萬大關。至2013年7月底，總量已達106.5萬輛。二是平面交通干擾太大。天橋、地道等人行過街設施偏少，非機動車特別是電動自行車保有量大、增長迅猛（主城區(qū)電動車156.9萬輛），平面、混合交通特征明顯，影響車速和通行效率。三是道路施工面太廣。地鐵2號線路西北段7個站點即將全線施工，相關道路的車道將從77個銳減至44個。下半年起，城區(qū)交通面臨著“欲治堵，先添堵”的最嚴峻陣痛期。這是對政府決策、部門管理和老百姓承受力的一次最大考驗。我們認為應定期評估城市交通運行狀況，了解掌握社情民意，統(tǒng)籌協(xié)調、科學施策、排堵保暢、動態(tài)平穩(wěn)，為“五年治堵工程”的實施創(chuàng)造良好的條件。為此，結合黨的群眾路線教育實踐活動，杭州交警就下一步城市治堵工作提出統(tǒng)籌六對關系、做到六個加強的對策建議。

（一）統(tǒng)籌“建”與“管”的關系，加強施工組織管理。問卷調查結果表明，市民對工程建設、地鐵開通充滿期望。當前建設成了治堵工作的重頭戲。但是，建設有一個較長的陣痛期，地鐵2號線各站點的工期都在2-3年之久。所以，一定要處理好“建”與“管”的關系，防止局部地區(qū)交通癱瘓。我們要吸取其他城市因施工而造成嚴重擁堵的教訓，統(tǒng)一協(xié)調、科學施工、精細管理，嚴格按照“占道紅線”制度，努力做到施工路段車道“占補平衡”，把施工影響降到最低。亟需成立市重大交通基礎設施施工聯席會議制度，市建委、城管、交警、公交、地鐵、建設單位等參加，統(tǒng)一負責部門協(xié)調、對外宣傳、應急處置等工作。

（二）統(tǒng)籌“量”與“質”的關系，加強公交優(yōu)化建設。問卷調查結果表明，市民對優(yōu)化公交線路期望很高。在地鐵成網之前，公交仍將發(fā)揮主力作用。目前，杭州主城區(qū)有公交車7428輛，公交線路573條，公交專用道181公里。隨著城市擴大，這幾年公交車輛、線路不斷增加，但是主要是“打補丁”，線路并沒有得到同步優(yōu)化，市民對此意見很多。根據省政府下達的考核指標，公交車輛增長數、公交專用道數量是兩項重要指標。而這兩項指標增長的前提，就是優(yōu)化公交線路。只有優(yōu)化公交線路，才能提高公交分擔率，這是當前治堵要解決的重要現實問題。對此，需由政府相關職能部門牽頭，交警支隊積極配合，對優(yōu)化公交線路、提高公交分擔率作專題政策研究。

（三）統(tǒng)籌“動”與“靜”的關系，加強停車綜合治理。問卷調查表明，在交通治堵中，老百姓對靜態(tài)停車問題非常關注，認為醫(yī)院、商業(yè)區(qū)、學校、小區(qū)周邊停車困難。據統(tǒng)計，目前杭州主城區(qū)停車泊位數量為40.6萬個，與汽車保有量相比，缺口有66萬。而且，省政府還要求減少10%的路內停車泊位，難度較大。為此，建議樹立“動靜結合、以靜制動”的理念，以市、區(qū)兩級政府投資為主，在加快道路建設的同時，加快公共停車泊位建設，建設立體停車樓和開發(fā)地下空間“雙管齊下”，把停車泊位修建在停車矛盾最突出、停車需求最迫切的地方。同時，還要重視住宅小區(qū)周邊靜態(tài)停車綜合治理，由區(qū)政府、街道等負責統(tǒng)籌協(xié)調，深入摸底調查，通過錯時停車、利用閑置土地開辟停車場等措施，緩解停車難。

（四）統(tǒng)籌“快”與“慢”的關系，加強立體交通建設。城市道路交通由快（機動車）、慢（行人、非機動車）兩個系統(tǒng)構成。從世界上一些交通暢通、秩序井然的城市看，完備的慢行立體交通設施是必要條件。例如香港，建有人行天橋685條，人行隧道426條，形成了自成體系的城市交通慢行系統(tǒng)，行人、機動車均通過立體交通實現人、車各行其道。反之，如果行人立體過街設施缺少，人車混行就會加劇平面干擾，降低通行能力。以杭州市區(qū)為例，有路口3100余個（信號燈路口1356個），但是天橋、地道等立體過街設施僅有60處，大部分路口仍是平面交叉路口，機動車與非機動車干擾影響大。問卷調查表明，市民建議政府多建地道和人行天橋，構建立體交通，充分挖掘現有道路資源。為此，結合三年道路建設大會戰(zhàn)，應加大主城區(qū)行人過街天橋、地道建設力度，加強慢行交通硬隔離，推進主次干道等級化管理，打造具有杭州特色的城市慢行交通系統(tǒng)。

（五）統(tǒng)籌“宣”與“治”的關系，加強交通文明建設。調查結果表明，路口隔離設施、紅色等候區(qū)、LED行人信號燈、潮汐車道龍門架指示燈是市民認為最有效的交通設施，而且市民對單行線和潮汐車道的支持率比較高。對此，杭州交警將繼續(xù)堅持“宣、改、管、治”四頭并進的管理方針，在路口硬件建設上，加大投入，增加厚度，推廣新型交通設施；在動態(tài)違法治理上，堅持治理“中國式過馬路”等交通陋習，并把違法停車、違法加塞變道納入整治的重點，使違法整治更加體現民意所向；在道路交通組織上，將進一步深化循環(huán)交通組織，大力推進老城區(qū)的區(qū)域微循環(huán)、單行線和潮汐車道建設。交通整治，宣傳系于一半。要通過宣傳總體策劃，繼續(xù)聯動新聞媒體，把全省治堵的聲音、版面做大，通過持續(xù)的宣傳、教育、勸導，讓老百姓提高意識，形成社會共識，最終養(yǎng)成良好的交通習慣。

（六）統(tǒng)籌“限”與“用”的關系，加強交通需求管理。在市民提出的治堵建議中，對機動車進行總量與出行量控制，以緩解道路建設和需求矛盾的建議占了22.1%?？梢姡S著治堵工作的深入推進，特別是省政府法制辦對《浙江省城市交通管理若干規(guī)定》（草案）及車輛限購措施公開征求意見，加上杭州自2011年10月已實施“錯峰限行”措施，杭州市民對限行、限購等行政性管理措施有了新的認識，這為今后出臺交通政策作了一定的輿情、思想準備。但車輛限購不僅是交通治堵的“殺手锏”，也是一把“雙刃劍”。一方面，要研判可行性。對此，市政府已經公開表態(tài)，全省限是杭州限的前提。另一方面，要預估風險性。盡管民調中有一定的支持率，但民調對象范圍有限，且政策出臺前后其支持性仍會起變化，尤其是要面對“萬事皆禁、以禁代管”的輿情壓力。因此，我們認為，在沒有出臺限購政策情況下，關鍵要引導車主合理用車。在今后幾年道路建設面臨陣痛期的背景下，應對實施將近兩年的“錯峰限行”措施進行綜合評估，研究儲備升級版方案，還可以通過提高市中心、景區(qū)或擁堵區(qū)域的停車費（軟限行措施），以靜制動，加快以地鐵、火車城站、東站為主干的集散“P+ R”換乘中心建設，用經濟杠桿調節(jié)，引導車主轉變用車理念，鼓勵少開車，多乘坐公交車。

（責任編輯：潘晶安）

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1674-3040（2014）01-0087-04

2013-12-16

樂華，浙江省杭州市公安局副局長、交警支隊支隊長。