(中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510000)

一、問題的提出

朱令，全名朱令令，因?yàn)榱?xí)慣，大家都叫她朱令，系清華大學(xué)92 級(jí)物理化學(xué)系學(xué)生。1994 年12 月，朱令令因身體不適住院治療。1995 年4 月28 日被確認(rèn)為鉈鹽中毒。同年5 月5 日，清華大學(xué)保衛(wèi)部向北京市公安局報(bào)案。北京市公安局接報(bào)后認(rèn)定有投毒犯罪事實(shí)發(fā)生，依法立案?jìng)刹棰俦本┚交貞?yīng)“朱令令案”［EB/OL］.新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2013-05/08/c_115691072.htm，2013-05-08。1997 年4 月，北京警方對(duì)朱令室友孫維進(jìn)行了8個(gè)小時(shí)的訊問后排除其嫌疑。此后，朱令案再無進(jìn)展。2013 年，上海復(fù)旦大學(xué)突發(fā)投毒案后，朱令案又走進(jìn)公眾視野，再次引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注②朱令父母曾向警方申請(qǐng)公開案件結(jié)果遭拒 至今成謎［EB/OL］.中國廣播網(wǎng)http://www.s1979.com/news/china/201305/0786665107.shtml，2013-05-07。

2013 年5 月8 日北京市公安局通過微博發(fā)布消息稱，對(duì)“朱令令案”仍未獲取認(rèn)定犯罪嫌疑人的直接證據(jù)。礙于證據(jù)滅失等客觀因素，此案最終無法偵破。5 月9 日朱令令的代理律師李春光向北京市公安局寄送了《信息公開申請(qǐng)書》，申請(qǐng)事項(xiàng)為:1)公開北京市公安局“結(jié)辦”“朱令令案”的事實(shí)材料依據(jù)、規(guī)范性文件依據(jù)以及相關(guān)程序文書資料等信息;2)對(duì)該案中“不予公開的相關(guān)涉密材料”的密級(jí)及保密期限予以公開①北京警方回應(yīng)“朱令令案”［EB/OL］.新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2013-05/08/c_115691072.htm，2013-05-08。

李春光律師的申請(qǐng)引發(fā)了廣泛討論，學(xué)界對(duì)于朱令案中的相關(guān)偵查信息能否適用國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)以及是否應(yīng)當(dāng)公開的問題展開了激烈的爭(zhēng)論。

二、學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)分析

學(xué)界對(duì)于朱令案中涉及的偵查信息是否應(yīng)當(dāng)適用《條例》以及是否應(yīng)當(dāng)公開的問題形成了兩種截然不同的觀點(diǎn)，有的支持朱令案中的偵查信息應(yīng)當(dāng)公開，有的則持反對(duì)觀點(diǎn)。支持者雖然都認(rèn)為偵查信息應(yīng)當(dāng)公開，但是理由和依據(jù)各有不同。有的支持者認(rèn)為偵查信息的公開應(yīng)該適用《政府信息公開條例》，比如中國社科院法學(xué)所研究員周漢華認(rèn)為，《政府信息公開條例》并不區(qū)分行政還是刑事行為，公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，其行為理應(yīng)受到行政法的調(diào)整。①林戰(zhàn).陳年疑案:公開與監(jiān)督如何破題［EB/OL］.南方周末http://www.infzm.com/content/90402，2013-05-16而有的支持者認(rèn)為朱令案中的偵查信息應(yīng)當(dāng)公開，但是依據(jù)并非《政府信息公開條例》。②楚望臺(tái).以“朱令案”衡量偵查公開［J］.傳知行學(xué)術(shù)通訊.2013(4)

反對(duì)公開的學(xué)者所持的理由也各有不同，有的反對(duì)者認(rèn)為朱令案中申請(qǐng)公開的偵查信息是否公開的問題不適用《政府信息公開條例》，比如律師袁裕來援引國務(wù)院法制辦的相關(guān)解釋認(rèn)為，這里的“政府信息是與履行行政管理職責(zé)密切相關(guān)的信息”，作為行政法規(guī)，《政府信息公開條例》無權(quán)調(diào)整刑事訴訟范圍。③同注①另有中國人民大學(xué)莫于川教授也認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)雖然屬于行政機(jī)關(guān)，但公安機(jī)關(guān)的履職行為卻包括行政行為和刑事行為，公安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為不包含在政府信息公開的范圍內(nèi)。④同注①。有的反對(duì)者則是支持北京警方回復(fù)的觀點(diǎn)，認(rèn)為朱令案中申請(qǐng)公開的信息屬于保密信息的范圍。⑤劉仰.《從朱令案說信息的公開與保密》［EB/OL］.新浪博客http://blog.sina.com.cn/s/blog_4134ba900102ehwi.html，2013-05-11言外之意，朱令案中的偵查信息雖是政府信息，但是屬于《條例》規(guī)定的免予公開的“國家秘密”的范圍，因而不能公開。

實(shí)質(zhì)上，爭(zhēng)議雙方觀點(diǎn)首要的分歧在于朱令案中申請(qǐng)公開的偵查信息是否為《條例》規(guī)定的“政府信息”，如果是，那么才需要繼續(xù)審查該項(xiàng)信息是否屬于《條例》規(guī)定的應(yīng)當(dāng)公開的政府信息范圍，是否存在涉密的內(nèi)容;如果不是，那么當(dāng)然不能適用《條例》的規(guī)定，只能尋找其他可供適用的依據(jù)。

三、“政府信息”的法律解釋

偵查信息是否屬于《條例》規(guī)定的“政府信息”，這個(gè)問題必須建立在對(duì)《條例》規(guī)定的“政府信息”準(zhǔn)確理解的基礎(chǔ)上。下面擬從《條例》的文義、《條例》的立法目的和《條例》與相關(guān)法律法規(guī)的體系關(guān)聯(lián)來探討“政府信息”的正確理解。

(一)“政府信息”的文義解釋

《條例》第二條規(guī)定:本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。從該條款的規(guī)定看，構(gòu)成《條例》所稱的“政府信息”應(yīng)該包括主體要素“行政機(jī)關(guān)”以及職責(zé)要素即“在履行職責(zé)的過程中”。學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于對(duì)“職責(zé)”的理解不同，即對(duì)該“職責(zé)”是否應(yīng)該限定為行政機(jī)關(guān)履行“行政管理職責(zé)”有不同看法。有的學(xué)者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)既然是行政機(jī)關(guān)，其行為就應(yīng)該受行政法的調(diào)整⑥同注①。言外之意，不管其履行的是行政管理職責(zé)還是刑事司法職責(zé)，只要是行政機(jī)關(guān)，只要該行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)，就符合《條例》的這一規(guī)定。有的學(xué)者甚至明確認(rèn)為:《條例》并沒有將“職責(zé)”限定為“行政管理職責(zé)”⑦甄鵬.《朱令案信息公開的爭(zhēng)議》［EB/OL］.新浪博客http://blog.sina.com.cn/s/blog_67b915f10101j8ko.html，2013-05-15。有的學(xué)者則持不同意見，認(rèn)為《條例》第二條的規(guī)定不僅要求是行政機(jī)關(guān)，同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)是在履行“行政管理職責(zé)”過程中。⑧同注①

從文義解釋的角度看，所謂行政機(jī)關(guān)，本身即要求是履行行政管理職責(zé)的主體。①《國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就＜條例＞答＜中國政府法制信息網(wǎng)＞記者問》［EB/OL］.中國政府法制信息網(wǎng)，http://www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfgwd/200704/20070400053760.shtml，2007-04-24，其中對(duì)于“哪些單位應(yīng)當(dāng)按照條例的規(guī)定公開政府信息?”問題的回答中表達(dá)了此種觀點(diǎn)也就是說，《條例》第二條的規(guī)定之所以沒有對(duì)“職責(zé)”予以限定，是因?yàn)椤靶姓C(jī)關(guān)”的主體要素限定中已經(jīng)包含了“行政管理職責(zé)”的要求。《條例》的規(guī)定是為了立法語言的簡(jiǎn)練所作的合理省略。這個(gè)解釋的結(jié)論可以從《條例》第三十六條和三十七條的規(guī)定中得到佐證。《條例》第三十六條和三十七條分別規(guī)定了“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”和“與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位”。這兩類主體適用《條例》均有明確的條件限制，第三十六條限定了“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的職能必須是“管理公共事務(wù)”，而對(duì)于“公共企事業(yè)單位”同樣明確規(guī)定必須是“在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中”。由此可見，《條例》對(duì)于政府信息公開主體的范圍是有條件限制的，對(duì)于職能或者職責(zé)是有明確要求的。第二條的規(guī)定之所以沒有明確是否規(guī)定行政機(jī)關(guān)在履行“行政管理職責(zé)”的過程中，完全是為了立法語言的簡(jiǎn)練而作的合理省略。

因此，《條例》規(guī)定的“政府信息”的限定既包括主體要素也包括職責(zé)要素，該職責(zé)必須是“行政管理職責(zé)”?！毒旆ā返诙l、第六條關(guān)于公安機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定，明確了公安機(jī)關(guān)既是行政管理機(jī)關(guān)，也是刑事司法機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)在查處犯罪的過程中是刑事司法機(jī)關(guān)，履行的是刑事司法職能，在此過程中制作或者獲取的信息不是《條例》所規(guī)定的“政府信息”。朱令案是一起刑事案件，北京市公安局在1995 年就已經(jīng)立案?jìng)刹?，期間屬于履行刑事司法職責(zé)的過程，在此期間形成的偵查信息不屬于《條例》所規(guī)定的“政府信息”。

(二)“政府信息”的目的解釋

一切解釋的目標(biāo)是規(guī)范目的，［1］321不論是對(duì)于法律規(guī)則還是法律概念的解釋，都必須服從法律目的。從目的解釋的角度看，“政府信息”概念是界定政府信息公開范圍的首要標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)該與政府信息公開的立法目的保持一致?！稐l例》第一條即對(duì)政府信息公開的立法目的作出了明確規(guī)定:“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例”。由此可見，《條例》的立法目的主要有兩個(gè):一是為了提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政;二是為了充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。

首先，通過前文的分析，由于公安機(jī)關(guān)在查處犯罪的過程中是刑事司法機(jī)關(guān)，履行的是刑事司法職能，對(duì)公安機(jī)關(guān)開展偵查工作的監(jiān)督納入《條例》的調(diào)整范圍顯然超出了《條例》“促進(jìn)依法行政”這一立法目的適用的范疇。因此，《條例》中的“政府信息”難以涵蓋刑事案件中的“偵查信息”的內(nèi)容。

其次，偵查信息屬于公安機(jī)關(guān)在查處犯罪的“過程中”形成的信息，基于無罪推定的原則，此類信息不管是事實(shí)類信息還是辦案人員的觀點(diǎn)類信息都屬于未定性或者未有結(jié)論的信息，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)人民群眾的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)提供服務(wù)作用的立法目的，因此，《條例》的“政府信息”不包含刑事案件中的“偵查信息”。

(三)“政府信息”的體系解釋

從體系解釋的角度看，《立法法》第八條明確規(guī)定:對(duì)于涉及犯罪和刑罰的事項(xiàng)只能制定法律;第五十六條規(guī)定:“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng);(二)憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)?！?。而國務(wù)院制定的《條例》屬于行政法規(guī)，只有權(quán)對(duì)屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)做出規(guī)定，無權(quán)對(duì)只能由法律調(diào)整的刑事司法事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。因此，《條例》對(duì)于“政府信息”的界定不可能涵蓋刑事司法領(lǐng)域的偵查信息，朱令案中申請(qǐng)公開的偵查信息不能適用《條例》的規(guī)定。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》中第十六條規(guī)定:公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家屬公開的執(zhí)法信息中包含“刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施的種類和期限”這一類信息，認(rèn)為可以以此作為朱令案中申請(qǐng)公開偵查信息的依據(jù)①林戰(zhàn).陳年疑案:公開與監(jiān)督如何破題［EB/OL］.南方周末.http://www.infzm.com/comtent/90402，2013-05-16.。但是，《立法法》第七十一條規(guī)定:部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第三十一條規(guī)定:行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者做出補(bǔ)充規(guī)定的，由國務(wù)院解釋?！豆矙C(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》只是公安部發(fā)布的規(guī)范性文件，效力低于行政法規(guī)，因此無權(quán)對(duì)《條例》作出解釋，不能以“執(zhí)法信息”作為對(duì)《條例》中的“政府信息”的注解，更不能違背《條例》的規(guī)定，擅自擴(kuò)大可公開的政府信息的范圍。

綜上所述，無論從文義解釋、目的解釋還是體系解釋的角度，朱令案中被害人申請(qǐng)公開的偵查信息都不是《條例》規(guī)定的政府信息，其公開與否不受《條例》的調(diào)整，我們不能以期望案件早日偵破的善良愿望代替對(duì)于法規(guī)規(guī)定的正確理解，也不能認(rèn)為北京市公安局的回復(fù)以及行政復(fù)議的受理就是對(duì)偵查信息是“政府信息”的佐證。當(dāng)然，該結(jié)論并非否定進(jìn)一步擴(kuò)大公眾知情權(quán)的必要性，也并非否定《條例》的局限性和上升為法律的必要性。相反，通過以上分析，《條例》的局限性和上升為法律的必要性愈見明顯。實(shí)踐證明，制定政府信息公開方面的法律已經(jīng)迫在眉睫。

［1］［德］伯恩·魏德士.法理學(xué)［M］.丁小春，吳越，譯，北京:法律出版社，2003:321

［2］楊登峰.論過程性信息的本質(zhì)——以上海市系列政府信息公開案為例［J］.法學(xué)家，2013，(3).

［3］楊偉東.政府信息公開主要問題研究［M］.北京:法律出版社，2013.

［4］顏海.政府信息公開理論與實(shí)踐［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2008.