(廣東培正學院，廣東 廣州 510830)

我國行政訴訟法第一條規(guī)定“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。一般認為，這是對現(xiàn)行行政審判制度的目標設定，主要包括三個方面:一是保證法院審判行政案件的正確性和及時性;二是保護行政相對人的合法權(quán)利;三是維護和監(jiān)督行政權(quán)的行使。以此目標為導向，法院主要是對行政案件所涉及的具體行政行為進行合法性審查，審查的結(jié)果或是維持合法行政行為，或是撤銷違法行政行為，或是要求行政機關(guān)重新作出具體行政行為。對行政行為進行合法性審查固然能夠保證行政權(quán)與司法權(quán)的分立，確保行政審判的效率。但是，其缺陷在于，即使裁判結(jié)果在實體和程序上沒有瑕疵，行政糾紛卻難以得到有效解決。究其原因，不難看出，雖然我國行政審判制度將保護行政相對人的合法權(quán)益作為其目標之一，但在現(xiàn)實實踐中卻沒有將作為行政訴訟原告的行政相對人的訴訟請求納入裁判范圍。原告的訴訟請求得不到有效的回應在某種程度上容易激化相對人與行政主體之間的矛盾，導致申訴上訪或者原告通過其他不法方式表達訴求尋求救濟的行為大行其道。根據(jù)統(tǒng)計，2009 年全國法院新收刑事、民商事、行政一審案件6688963 件，行政案件雖然不足2%。但行政申訴上訪案件卻占了全部申訴上訪案件的18%左右，比平均值高出8 倍。更有甚者為了達到某些目的，在申訴上訪時不惜沖擊黨政機關(guān)，造成惡劣的社會影響。

具體制度在運行中出現(xiàn)的問題需回溯建立制度的理論基礎(chǔ)，以從源頭上解決問題。自清末以降，我國始終處于學習西方器物與理論以復興中華民族的歷史時期，尤其是在法律制度構(gòu)建的層面上，更多是對西方法律制度的移植和模仿，這是我國早期法制建設的一大特點，行政審判制度亦難脫此藩籬。很明顯，我國現(xiàn)行的行政審判制度是建立在西方三權(quán)分立理論的基礎(chǔ)上的。

一、我國行政審判制度以三權(quán)分立理論為根基

三權(quán)分立理論主張政府職能分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，此三種權(quán)力分屬不同部門執(zhí)掌，各自的職權(quán)范圍明確，各權(quán)相互獨立，互相制衡。雖然亞里士多德已有類似于權(quán)力分立的意圖，但戈登并不承認這是真正意義上的分權(quán)學說，“他(指亞里士多德，筆者注)并不認為這三種職能應該體現(xiàn)于不同的機構(gòu)之中，更不用說通過這三種職能的相互作用和相互依賴，這種安排就能起到控制權(quán)力的作用了”。但是，無疑，亞里士多德的觀點為后來的分權(quán)理論奠定了思想基礎(chǔ)，也為以此作為立憲之本的國家，如美國的建國者以分權(quán)理論為基礎(chǔ)進行制度設計。美國在1778 年成立聯(lián)邦制國家之后，把權(quán)力劃分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三權(quán)，“政府分設立法，行政，司法三部，各治其事，每一部皆不應受他部之直接或完全節(jié)制;同時各部不得以其所執(zhí)掌之政權(quán)，間接或直接支配他部工作”。政府分別行使各項權(quán)力，委交各部執(zhí)掌，是為維護自由之必要條件。然而，三權(quán)并非截然分立各不相關(guān)，而是均有限制，互相并立，三權(quán)之制衡在于司法權(quán)，司法權(quán)監(jiān)察立法和行政權(quán)，監(jiān)察在于為行政權(quán)和立法權(quán)的合憲性把關(guān)，平衡在于使得權(quán)力不集中于一部，防止越權(quán)。“……這種模式表現(xiàn)了西方憲政中以法制權(quán)、以權(quán)制權(quán)的指導思想……分權(quán)制衡不僅沒有破碎、削弱國家的主權(quán)和權(quán)力，相反，通過權(quán)力的分立、牽制、配合、平衡，反而達到了強化主權(quán)、優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的結(jié)果?！保?］當然，分權(quán)并不是制憲者的最終目的，分權(quán)亦未在最終意義上使權(quán)力良性運行，其僅是劃定了權(quán)力運行的范圍，權(quán)力的良性且持續(xù)運行在于權(quán)力制衡。相互制衡使權(quán)力安然于各自的作用范圍，不逾越不濫用，其它權(quán)力的制約作用為越界的權(quán)力施加了壓力，使權(quán)力溢界失去了可能性?！罢螜?quán)力的多元主義分配不能充分地防止那些制定和執(zhí)行法律的人濫用他們的權(quán)威”，因此，權(quán)力的良性運行不在于權(quán)力如何劃分，而在于分立的權(quán)力如何獲得平衡。

在本國的發(fā)展道路上，借鑒他國的前沿理論和科學制度有助本國吸取經(jīng)驗、教訓，完善自身的制度建設。但是，借鑒移植法治發(fā)達國家的制度若未能與本國實踐磨合，則容易衍生種種麻煩。建基于三權(quán)分立理論基礎(chǔ)上的行政審判制度與我國現(xiàn)實的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式并不吻合，這導致行政審判制度在實踐中出現(xiàn)了大量問題，這就需要我們重新考慮行政審判制度所建立的理論基礎(chǔ)和我國現(xiàn)有的政治模式之間的關(guān)系，重塑適合我國本土發(fā)展的制度之目標。畢竟，我們不能削足適履，不顧本土狀況而完全根據(jù)某類西方國家的模型來塑造中國的法治。

二、當前構(gòu)建行政審判制度目標的中國語境

(一)一元政治動員模式對權(quán)力分立的影響

自秦統(tǒng)一開啟我國封建集權(quán)主義之政治文化傳統(tǒng)以來，此后幾千年的政治模式均未脫離權(quán)力集中之窠臼，其特點之一在于權(quán)力僅在從中央到地方層面上進行縱向的劃分，而未如西方國家那樣于橫向作出三權(quán)的劃分。新中國成立后，一元的政治模式并未改變。一元政治動員模式是指在一個國家之內(nèi)，唯一的實體①讓·布丹認為主權(quán)的絕對權(quán)力必須集中在一個唯一的實體上面，作者在定義一元政治動員模式時借用了“唯一的實體”一詞，這個實體可以是個人、政黨、團體、機構(gòu)或任何形式的組織。從政治上、組織上、思想上發(fā)動人民和軍隊且具有充分的權(quán)力號召、命令全國民眾及所有的經(jīng)濟部門(工業(yè)、農(nóng)業(yè)、運輸業(yè)等)參與到公共事務中，這個實體作出的決定、命令，發(fā)布的動員令、訓令具有唯一性、至上性、普遍有效性。其優(yōu)點是可以在最短時間內(nèi)最大限度地集中全國的人力、物力、財力應對戰(zhàn)爭、自然災害、大規(guī)模突發(fā)事件或舉辦重大項目。但是，其缺點亦是顯而易見的，主要表現(xiàn)為掌權(quán)者的權(quán)力無邊界且不受制約，權(quán)力運行缺乏監(jiān)督，存在權(quán)力濫用的風險。比如，我國雖是人民民主專政國家，憲法明文規(guī)定了國家的一切權(quán)力屬于人民，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)。同時，我國采用政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，具有動員全國力量組織公共事務的能力，其它黨派有參政、議政權(quán)。

任何政治模式都不是超驗的，都有其適用條件和適用范圍，即使是踐行三權(quán)分立的國家，在具體實踐中又有所不同，“美國始終存在著職能聯(lián)合而權(quán)力分立的狀況，而歐洲卻發(fā)展為職能分化而權(quán)力集中的格局”［2］108-109。我國的政治文化傳統(tǒng)及實踐有別于西方國家，因此，不能強求在我國建立與西方國家同樣的政治模式。我國一元政治模式異于西方法治國家的建立在三權(quán)分立基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)模式，主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

第一，權(quán)力之間的關(guān)系不同。在“議行合一”的制度之下，我國雖然也有權(quán)力分立，但權(quán)力之間不存在制約和平衡的關(guān)系，而是分工和合作的關(guān)系。司法權(quán)與行政權(quán)都是從屬于人民代表大會的國家職權(quán)，行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，司法機關(guān)負責監(jiān)督國家法律的實施;

第二，權(quán)力之間的制約具有單向性。司法機關(guān)和審判機關(guān)由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。行政權(quán)的行使不僅受到權(quán)力機關(guān)的直接制約，還要接受司法權(quán)的監(jiān)督。相反，行政權(quán)不能制衡國家權(quán)力機關(guān)，司法權(quán)亦不能監(jiān)督國家權(quán)力機關(guān)。

可見，在分權(quán)制衡理念上建立的行政審判制度與我國的政治實踐脫節(jié)，即使是在行政改革的實踐中，改革的方向也不是朝著三權(quán)分立的方向走，在可預見的若干年內(nèi)，我國不會出現(xiàn)西方典型的司法權(quán)、行政權(quán)和立法權(quán)的分立與制衡。因此，如果我們在三權(quán)分立的政背景之下研究問題，無疑，很多問題在我國都只是一種理想化的研究，并不能解決現(xiàn)實問題。要解決中國行政審判實踐中存在的問題，必須在中國的一元政治模式的背景下研究現(xiàn)存問題，追本溯源以求解決之道。

(二)法治初期階段的限制

法治思想是古典自然法理論體系的主線，其基本精神在于:政府職能以正式公布和經(jīng)常有效的法律進行統(tǒng)治;人民擁有立法權(quán);法治意味著自由和平等。［3］我國現(xiàn)行憲法第五條規(guī)定“中華人民共和國施行依法治國，建設社會主義法治國家”，這意味著我們選擇了走法治的道路。但是，法治并不是一蹴而就的，而是時間和經(jīng)驗的積淀。目前我國正處于社會主義初級階段，對法治的理解和實踐不能脫離這個階段。離開社會主義初級階段來談法治，難以為法治尋找到合適的生存土壤。只有把法治放到社會主義初級階段的背景下，我們的法治建設才能夠解決當下所存在的問題。

與社會主義初級階段相對應，我國正處于法治初期階段。行政審判是特定歷史時空下的產(chǎn)物，不應該亦不能脫離現(xiàn)有的歷史條件，故應順應歷史的需要，清醒地認清楚形勢，把握好行政審判的方向。在法治初期階段，支撐現(xiàn)代法治的基本條件尚不具備，就司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系而言，行政權(quán)過于膨脹，司法權(quán)過于薄弱，對行政權(quán)依附有余而制約不足。司法權(quán)對行政權(quán)不是強硬的監(jiān)督和制約，而是在種程度上的妥協(xié)和讓步。雖然經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國的法律體系已較為完備，社會生活的各個方面基本上都有相應的法律法規(guī)進行調(diào)整，但是由于立法技術(shù)或者是相應的制度未臻完善，致使很多法律法規(guī)無法在現(xiàn)實層面實施，行政權(quán)在法律之外運行時有發(fā)生，未能通過遵守“正式公布和經(jīng)常有效的法律”來實現(xiàn)政府職能。

此外，回顧我國行政審判的歷史不難發(fā)現(xiàn)，我國的行政審判制度起步較晚，卻在極短的時間內(nèi)完成了從理論到制度的構(gòu)建。新中國成立后，1954 年頒布的《中國人民共和國憲法》規(guī)定了“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利”①1954 年《中華人民共和國憲法》第97 條。盡管此條原則性地規(guī)定了公民可以控告任何有違法失職行為的國家機關(guān)工作人員，卻并非是真正意義上的行政審判。直至1982 年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》規(guī)定了“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”②《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》第3 條第2 款。至此，我國才有了實質(zhì)意義上的行政審判，人民法院可以依法審理公民提起的行政案件。1990 年10 月1 日起開始施行的行政訴訟法為行政審判提供了專門的法律支撐，而2000 年3 月10 日開始實施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》進一步完善了行政審判制度。

從行政訴訟的發(fā)展歷史可以看出，中國行政審判制度的建立和運用于本國實踐是近二三十年的事情，在如此短的時間內(nèi)建立起來的行政審判制度，呈現(xiàn)出“快餐式”的發(fā)展狀態(tài)。于時間上來說，中國的行政審判幾乎是用了不足30 年的時間走過了西方國家用了上百年的時間才基本完成的制度構(gòu)建和理論完善的路程①值得注意，清末民初時期的有識之士已開始從國外引入行政審判理論，翻譯了大量著作;制度上，1914 年北洋軍閥政府建立了我國歷史上第一個解決行政糾紛的機構(gòu)——平政院。，在這樣短的時間內(nèi)所達致的成就，雖說有西方國家的成功經(jīng)驗和先進的理論作為借鑒，但在時間壓縮之下因各方利益博弈所積累的矛盾不容小覷;于空間上來說，中國傳統(tǒng)的政治法律文化雖有偶然的“民告官”特例，卻沒有行政審判的常例，更沒有相應的完善的制度構(gòu)建;于權(quán)力運行空間來說，行政審判之司法權(quán)的行使受到了行政權(quán)的擠壓。

在學習和移植西方之余，我們并沒有足夠的時間消化從西方學習來的理論，也沒有足夠的時間反思中國本土需要及適宜什么樣的行政審判制度，且對移植來的制度進行本土化改造倉促，行政權(quán)留給司法權(quán)運行的空間有限?？梢哉f，我國的行政審判制度雖然從西方而來，卻是得其形而未得其魂。利用西方的理論基礎(chǔ)建立起的行政審判制度，隨著各種行政糾紛的復雜多樣而面臨著新的挑戰(zhàn)。就方法論而言，近年來中國法學界的研究呈現(xiàn)出重視和利用本土資源、重視本國問題及經(jīng)驗的發(fā)展態(tài)勢，并在此基礎(chǔ)上提出合理的制度建設和對策。受到發(fā)展環(huán)境的特殊性的制約，中國的行政審判的目標應該更切合本國的實際需求。

三、重設我國行政審判制度的目標

(一)以實質(zhì)性解決行政糾紛為行政審判制度之目標設定

目標是以觀念的形式來表達國家建立行政審判制度所要達到的期望，也是行政審判制度在法律規(guī)范之外的補充，是貫穿整個行政審判的觀念線索，是行政審判過程中作出利益選擇時的一種導向性準則。在時空壓縮之下發(fā)展起來的中國行政審判制度經(jīng)過這么多年的實踐，所存問題已了然，我們現(xiàn)在所要做的，是要重塑具有中國本土色彩切合實踐的行政審判的目標，為行政審判提供方向性指導。

司法的直接目的在于定紛止爭，行政審判亦不例外。法治初期階段下的行政權(quán)運行尚處于不成熟的狀態(tài)，支撐起行政權(quán)運行的規(guī)則未盡人意。在目前的中國行政糾紛大量存在的現(xiàn)實背景之下，對行政審判的目標應定位在利用合法性審查標準對行政權(quán)進行審查，通過司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動，以實質(zhì)性解決行政糾紛。

(二)解讀行政審判制度的目標

1.對合法性審查標準的重塑

行政訴訟法第五條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，此為行政審判中的合法性審查標準。合法性審查作為行政審判的標準表明對人民法院行使司法審查權(quán)的限制，人民法院在行政審判中享有不完全的司法審查權(quán)，即行政審判只能審查行政行為的合法性，不能審查行政行為的合理性，審查的范圍限于具體行政行為。建立合法性審查標準的原因在于:其一，法院是專門的司法機關(guān)，其特長之處在于審查行為是否合法及適用法律做出裁判，司法機關(guān)對于專業(yè)性極強的行政行為不具有審查合理性的能力;其二，是司法權(quán)對行政權(quán)的尊重，如果法院全盤干預行政權(quán)，將有損行政權(quán)的獨立性。我國法律并未賦予法院審查行政行為合理性的權(quán)力，筆者認為這與我國法治初期階段是吻合的。②我國合法性審查標準的例外是對顯失公正的行政處罰行為可以進行合理性審查，礙于文章篇幅，本文此處僅對合法性審查標準進行論述。此外，筆者認為，司法機關(guān)不具有對行政行為合理性審查的能力，自由裁量權(quán)本身就是難以界定的，如果再由司法權(quán)來進行審查會使問題更加復雜，審查的依據(jù)、標準、制度需重新構(gòu)建。再者，司法機關(guān)對行政行為進行合理性審查存有越權(quán)之嫌疑，加重了兩權(quán)的對立。最后，對行政行為合理性進行審查使得行政機關(guān)對裁判結(jié)果缺乏可預測性。合理是指具體行政行為的準確性和適當性。法律賦予了行政機關(guān)在作出行政行為時享有自由裁量權(quán)，行政機關(guān)可以在法定范圍內(nèi)行使裁量權(quán)作出準確而適當?shù)臎Q定，這是為了實現(xiàn)個案正義的需要。

合法性審查標準的不足之處在于，法院的裁判只針對行政行為的合法性，未將原告的訴訟請求納入裁判的考量范圍，忽略原告訴求的行政審判難以有效地在最終意義上解決行政糾紛。而且，行政審判僅針對行政行為的合法性，而非原告的訴訟請求本身就違背了“不告不理”的訴訟原則。審查行政行為的合法性只是一個基礎(chǔ)考量，是行政審判的前提。對于不合法的行政行為，自然是要依現(xiàn)有法律對之進行處理;對于合法的行政行為，還要對原告的訴求作出裁判。因為合法的行政行為也可能出現(xiàn)侵犯相對人的合法權(quán)益的問題，若僅是在形式上對行政行為的合法性作出裁判，則相對人提出的訴訟請求并未得到滿足，實質(zhì)上是行政糾紛仍然存在，受侵犯的合法權(quán)益得不到救濟，這樣的行政審判有被虛置的嫌疑。因此，筆者認為，法院在對行政行為進行合法性審查之外，應該一并對原告的訴訟請求作出裁判。

2.司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的重塑

在三權(quán)分立理論下，司法權(quán)是制約行政權(quán)濫用的最為有效手段，司法權(quán)制約行政權(quán)通過行政審判實現(xiàn)，行政審判是司法權(quán)和行政權(quán)力量消長的博弈。但是，我國的司法權(quán)是為了“維護和監(jiān)督”行政權(quán)而存在。①行政訴訟法第一條即規(guī)定了行政訴訟是為了“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”。從目前的實踐來看，司法權(quán)對行政權(quán)是維護有余而監(jiān)督不足，這與我國的傳統(tǒng)的制度模式不無關(guān)系。我國的制度傳統(tǒng)是司法權(quán)與行政權(quán)合一，均由行政機關(guān)行使，因此司法權(quán)竭力維護行政權(quán)之傳統(tǒng)觀念即使在今日這樣的制度設計之下依然影響著現(xiàn)在的行政審判，法官抱有“讓行政機關(guān)勝訴是支持，讓行政機關(guān)敗訴是添亂”［4］的偏見來審案斷案，未能“一斷于法”，造成司法不公，不能真正地解決糾紛。應該注意的是，在法治初期階段，把司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約提高到不適應的階段，非但不能實際解決問題，反而會造成兩權(quán)關(guān)系不協(xié)調(diào)。因而，有必要正確地處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。

對司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的認識，應該尊重我國的政治模式以及法治初級階段這一歷史背景。司法權(quán)與行政權(quán)之間的矛盾不是不可調(diào)和的，更不是處于消極對立的地位，只是兩種權(quán)力的分工不同，各有各自活動的領(lǐng)域和原則。故應建立長效溝通機制，加強司法權(quán)和行政權(quán)的良性互動。蘇力教授曾經(jīng)說過“任何國家的司法都必須分擔一定的治理國家和社會的政治責任，這是無法逃避和放棄的”，司法權(quán)要積極保障行政權(quán)本身的獨立性和自主性，不能消極簡單地打壓行政權(quán)。行政機關(guān)在處分行政權(quán)時不能也不應沒有底線，該強硬的時候要強硬起來，行政機關(guān)的軟弱退讓只會讓某些缺乏理性的民眾有機可乘，別有用心地通過利用媒體來獲得輿論支持，甚或通過群體性事件等暴力手段來影響行政機關(guān)及司法機關(guān)的決定。對于這種行為，行政機關(guān)決不能放棄原則一味退讓遷就，法院亦不能背離法律有失偏頗地容忍，而要頂住壓力，維護行政權(quán)的權(quán)威性。因此，司法機關(guān)在行政審判中行使司法權(quán)解決矛盾糾紛的時候，并不是要完全打壓行政機關(guān)，也不是無原則地保護行政機關(guān)，而是在尊重行政權(quán)正常運行的基礎(chǔ)上，化解行政機關(guān)和行政相對人之間的糾紛矛盾。

從司法權(quán)與行政權(quán)的力量對比上來看，司法權(quán)處于弱勢地位，很容易受到行政權(quán)的擠壓和漠視。一個成熟的行政權(quán)的顯要標志是行政權(quán)的運行是一種規(guī)則之治，即行政權(quán)在規(guī)則之內(nèi)行使，不越界不濫用。因此，行政權(quán)應該給予司法權(quán)以必要的尊重。在現(xiàn)實行政審判中出現(xiàn)的行政審判執(zhí)行難問題在很大程度上就是由于行政權(quán)漠視司法權(quán)的體現(xiàn)。經(jīng)過行政審判由法院作出了判決的行政糾紛，行政機關(guān)為了本部門的利益或者其他種種原因而不予執(zhí)行法院的判決，嚴重侵犯了行政審判的權(quán)威性。“權(quán)威來自于確信和承認”［5］91，司法機關(guān)之權(quán)力，在性質(zhì)上則較為空洞，本身并無實力可言，唯有裁判權(quán)而已;最后須得行政權(quán)力之協(xié)助，使能使其裁判生效。［6］114只有行政權(quán)確信司法權(quán)是公正的并承認和執(zhí)行行政審判的結(jié)果，才能樹立行政審判的權(quán)威性以及尊重司法權(quán)的終局性。

(三)建立實質(zhì)性解決糾紛之行政審判制度目標的現(xiàn)實可能性

理論是實踐的先導，實踐又是理論的源泉。要在中國這個有著悠久的歷史傳統(tǒng)的國度構(gòu)建能夠?qū)嵸|(zhì)性解決糾紛制度之目標，必要在這爿土地上尋找適合其生存的土壤。實質(zhì)性解決糾紛作為我國行政審判的和目標并非建立西方的三權(quán)分立理論基礎(chǔ)上，而是從中國自身的傳統(tǒng)法律文化出發(fā)，關(guān)注糾紛雙方的實際需求，切合本國的政治背景等方面來論證。

眾所周知，中國法律傳統(tǒng)文化最為突出的特點在于重實體而輕程序。民眾對于糾紛的解決持務實態(tài)度，一般只重視糾紛解決的結(jié)果，即糾紛能得到有效的解決而不理會糾紛解決的途徑。中國的民眾從來都不是暴民，只要能夠守住自己的一畝三分地，能守住自己頭頂?shù)姆酱缣斓兀夭辉咐^續(xù)苦苦糾纏于糾紛之中。盡管通過某種糾紛解決機制可以在表面上解決使糾紛得到了最終解決，但如果一方或雙方當事者對解決的內(nèi)容抱有強烈不滿，則該糾紛解決過程很難說取得了成功。［7］28解決糾紛的實際效果比解決糾紛本身要重要，糾紛解決的實際效果是衡量糾紛解決手段有效性的重要指標。因此，在解決糾紛時關(guān)注糾紛雙方的實際需求，使每個人各得其所，糾紛自然迎刃而解，這也是行政審判所要實現(xiàn)的最終目的。①威廉·布萊克斯通在其著作《英國法釋義》認為査士丁尼歸納的法律的全部原則包括了三條普遍的原則:我們應當為人誠實;不可傷害他人;使每個人各得其所。筆者深以為然，無論是行政行為還是行政審判，都是一個對利益進行分配的過程，在這個過程中能使各方各得其所，糾紛亦不復存在了。目前的行政審判僅從形式上對行政行為進行合法性審查，未能真正實質(zhì)性地解決行政機關(guān)和相對人之間的利益矛盾，個體公民的積怨得不到及時有效的疏導排解，往往可能因為不相關(guān)的意外事件而引發(fā)大規(guī)模惡性群體事件，影響社會的和諧安定，這是我們需要警惕的。因此，可以說，實質(zhì)性解決糾紛，是在制度層面通過法院對行政行為的審查從形式審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)審查來回應鄉(xiāng)土社會的需求。行政審判應該在查明真相，分清是非對錯的基礎(chǔ)上，加強糾紛當事人之間的溝通交流，尋求一種雙方都可以接受而又不違背法律規(guī)定亦不違法國家政策的糾紛解決方案，達到糾紛實質(zhì)性解決的目標。

此外，我們還要注意到一個現(xiàn)實情況，即中國的鄉(xiāng)土社會是典型的熟人社會，雖然城鎮(zhèn)化進程逐步建立起陌生人社會，但就目前來看，原有的社會倫理基礎(chǔ)并未在城鎮(zhèn)化進程中消失殆盡。在熟人社會中，解決糾紛的最有效的手段并不是法，而是人情世故，相對于冷冰冰的法，活生生的情和理反而在糾紛的解決中發(fā)揮了更大的作用。在普通民眾心中，凡事無外乎情和理，合乎情理的行為總能得到民眾的認同，即使是違法的行為亦能得到民眾的同情。故而在解決行政糾紛的過程中，應該注意到這一現(xiàn)實，依據(jù)我國法治初期階段的特點，選擇糾紛解決渠道時，正確處理好“情、理、法”之間的關(guān)系。

四、結(jié)語

這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代。我國正值社會轉(zhuǎn)型時期，因為利益調(diào)整導致積壓的各種矛盾無所遁形，卻又是一個目標和制度進行調(diào)適和改革的最佳時機。匆匆進入人們視野的行政審判應抓住這一機遇，反思在時空壓縮之下發(fā)展了三十多年的行政審判制度所存在和累積起來的問題，以開拓進取的勇氣和決心，建構(gòu)具有中國本土特色的行政審判理論和制度體系。鄧小平同志曾經(jīng)說過:不管白貓黑貓，能抓到老鼠的就是好貓。不管行政審判制度如何構(gòu)建，能夠真正最終實質(zhì)性地解決糾紛的制度才是優(yōu)良的制度，真正地解決行政糾紛，使得各方能夠滿意于糾紛的解決結(jié)果，既保護相對人的合法權(quán)益、又保障行政權(quán)得以良性運行和維護社會的穩(wěn)定。行政權(quán)力深入于社會生活的各個方面，附隨其上的行政糾紛不會消失，解決行政糾紛的道路是漫長而艱巨的，我們只知道我們必須摒棄膚淺的表面分析和過于簡單化的補救，準備在不確定的未來一段時間里肩負起高度復雜的智識和社會重任。［8］200

［1］周葉中，胡偉.論古典自然法思想對近現(xiàn)代憲法與憲政的影響［J］.法學家，1997，(6).

［2］亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.北京:華夏出版社，1988.

［3］周葉中，胡偉.論古典自然法思想對近現(xiàn)代憲法與憲政的影響［J］，法學家，1997，(6).

［4］江必新.以推進三項重點工作為契機，努力破解行政案件申訴上訪難題——在全國法院行政審判工作座談會上的講話.2010 年5 月22 日.

［5］季衛(wèi)東.法律程序的意義［M］北京:中國法制出版社，2004.

［6］漢密爾頓，等.美國憲法原理［M］.嚴欣淇，譯.北京:中國法制出版社，2005.

［7］棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度［M］.王亞新，譯.北京:中國政法大學出版社，2004.

［8］理查德·B·斯圖爾特著.美國行政法的重構(gòu)［M］.沈巋，譯.北京:商務印書館，2008.