蔣曉曉

北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 北京 100191

1 中非關(guān)系概況

過去幾十年，由于中非雙方的共同努力，中非關(guān)系不斷加強。2000年，中非合作論壇成立，保證了一個政府內(nèi)部跨機構(gòu)的對話和對非政策協(xié)調(diào)機制。2000年起，中非合作的規(guī)模進入了快速、多元化發(fā)展期。

2011年，中國國務(wù)院新聞辦發(fā)表了對外援助白皮書，重申了中國對外援助的五項原則:堅持幫助受援國提高自主發(fā)展能力;堅持不附帶任何政治條件;堅持平等互利、共同發(fā)展;堅持量力而行、盡力而為;堅持與時俱進、改革創(chuàng)新。這項政策與新中國成立伊始的對非政策一致。［2］

2013年3月，國家主席習(xí)近平對非洲三國訪問時強調(diào)，中非關(guān)系將在未來不斷加強和鞏固。中國在非洲持續(xù)的存在和影響力也不斷吸引著世界學(xué)者的注意。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)中國的對非政策很難理解，有時候甚至互相矛盾［3-4］，這主要是因為中非關(guān)系中有很多復(fù)雜的因素，后面將結(jié)合剛果民主共和國的案例進行具體闡述。

2 中非衛(wèi)生合作:以剛果民主共和國為例

2.1 中國與剛果衛(wèi)生合作的基本情況

剛果民主共和國1970年獨立，但目前社會仍不穩(wěn)定。在剛果民主共和國東部，爭奪礦產(chǎn)導(dǎo)致的局部沖突給當?shù)鼐用駧碇卮蟮膫觯搰娜司鵊DP和人類發(fā)展指數(shù)均為全球倒數(shù)第一。

中國與剛果民主共和國1961年建交，但因剛果民主共和國在當年又承認了臺灣政府而終止外交關(guān)系。直到1972年，剛果民主共和國時任總統(tǒng)Mobutu SeseSeko(在他的任期內(nèi)，剛果民主共和國改名為扎伊爾)恢復(fù)與中國建交。

1973年1月，Mobutu SeseSeko訪華，并向當時的周恩來總理提出希望中國政府向剛果民主共和國(時稱扎伊爾)派送醫(yī)療隊的要求。同年2月9日，中國政府向剛果民主共和國派送了第一批醫(yī)療隊，標志著中剛衛(wèi)生合作的開端。中部某省被選為對口省份，負責剛果民主共和國醫(yī)療隊的組建和管理。醫(yī)療隊項目在1996年剛果民主共和國內(nèi)戰(zhàn)時處于安全考慮而暫停。直到2006年，由商務(wù)部援建的中剛友誼醫(yī)院建成，兩名先遣醫(yī)療隊員被派往剛果民主共和國，調(diào)研恢復(fù)醫(yī)療隊項目的可能性。隨后，國家衛(wèi)計委(時稱衛(wèi)生部)和某省衛(wèi)生廳又在2007年10月和2008年3月分別增派了4名和11名醫(yī)療隊隊員。2009年9月，中國第一次正式與內(nèi)戰(zhàn)后的剛果民主共和國簽訂派遣援助醫(yī)療隊的合同。2010年5月，隨著18名醫(yī)療隊員到達剛果民主共和國，這份合同正式生效。這一批醫(yī)療隊被稱為第“14批”醫(yī)療隊。2012年5月，第15批醫(yī)療隊員也到達了剛果民主共和國，醫(yī)療隊項目在經(jīng)歷了剛果民主共和國內(nèi)戰(zhàn)的波動后正式進入了穩(wěn)定發(fā)展期。［5］

在班級管理過程中，我努力讓班主任與學(xué)生的關(guān)系從傳統(tǒng)的“司令官—辦事員”轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊摹芭笥选笥选标P(guān)系，在師生成長共同體中，老師和學(xué)生“相看兩不厭，越看越親近”。

2.2 中國與剛果衛(wèi)生合作項目

2011年5月，時任中國衛(wèi)生部長陳竺發(fā)表了文章《中國的衛(wèi)生外交》［6］，指出衛(wèi)生已經(jīng)并且應(yīng)當作為全球政治的重要領(lǐng)域，中國已經(jīng)表現(xiàn)出了通過衛(wèi)生來深化外交活動的決心和愿景，并總結(jié)了中國衛(wèi)生外交的主要形式，包括派遣中國醫(yī)療隊，建造醫(yī)院，建立抗瘧中心，培訓(xùn)醫(yī)生和衛(wèi)生管理人員以及與衛(wèi)生有關(guān)的多邊機構(gòu)合作等。

在中國對非援助項目中，衛(wèi)生項目并沒有被單列出來。衛(wèi)生項目與其他農(nóng)業(yè)或者技術(shù)項目往往一起管理。目前，中國對外使領(lǐng)館中也未有衛(wèi)生參贊一職，衛(wèi)生援外項目大多隸屬經(jīng)商處參贊管轄。目前，中國駐剛果民主共和國大使館經(jīng)商處參贊管理的衛(wèi)生合作項目主要有①2012年7月31日對中國駐剛果民主共和國大使館經(jīng)商處參贊的訪談:

建造醫(yī)院:在非洲各國援建醫(yī)院的任務(wù)主要由商務(wù)部承擔。在剛果民主共和國，商務(wù)部承建了中剛友好醫(yī)院，并且在運行之前就為醫(yī)院配備了基本的醫(yī)療設(shè)備。

中國醫(yī)療隊的日常管理:經(jīng)商處負責中國醫(yī)療隊在當?shù)氐娜粘９芾?。比如如果醫(yī)療隊員有事假病假請求，他們需要將申請遞交給經(jīng)商處參贊才能夠批準。

中國醫(yī)療隊的技術(shù)支持:每兩年商務(wù)部會往剛果民主共和國醫(yī)療隊派送8名技術(shù)人員，負責幫助醫(yī)院進行醫(yī)療設(shè)備維修以及培訓(xùn)當?shù)氐募夹g(shù)人員。

抗瘧藥物的捐贈:每年商務(wù)部都會向剛果民主共和國衛(wèi)生部贈送一批抗瘧藥物。藥物的儲存和分發(fā)都由當?shù)卣撠?，中國政府沒有參與，也沒有要求任何形式的項目報告。

人力資源培訓(xùn):商務(wù)部每年都會組織剛方的衛(wèi)生部官員以及基層衛(wèi)生人員赴中國參加培訓(xùn)。此人力培訓(xùn)由商務(wù)部和衛(wèi)計委共同組織，而衛(wèi)計委的職責主要是在中國尋找合適的培訓(xùn)單位。最近的培訓(xùn)包括在太原市的護士培訓(xùn)，北京的公共衛(wèi)生培訓(xùn)，成都的抗艾滋病培訓(xùn)以及無錫的抗瘧疾培訓(xùn)。

其他經(jīng)濟發(fā)展項目下屬的與衛(wèi)生有關(guān)的項目:從2008年起，中國在剛果民主共和國首都金沙薩開始籌建五十周年醫(yī)院，并于2012年完工。在商務(wù)部籌建五十周年醫(yī)院并為其配備醫(yī)療設(shè)備的同時，一批醫(yī)生和技術(shù)人員也正在中國接受儀器使用和醫(yī)院管理等的培訓(xùn)，準備回到金沙薩在這家醫(yī)院中工作①此項信息隨后在2012年8月16日對剛果民主共和國衛(wèi)生部內(nèi)閣官員EdmonKambaleMagazani的采訪以及由他帶領(lǐng)的實地走訪中得到了證實。。

2.3 從中國與剛果衛(wèi)生合作看中非衛(wèi)生合作的復(fù)雜性

有文獻關(guān)注中國對非衛(wèi)生外交并指出其復(fù)雜性［7-9］，但是沒有指出其復(fù)雜特點產(chǎn)生的深層次原因，下面結(jié)合中國與剛果衛(wèi)生合作闡述中非衛(wèi)生合作的復(fù)雜性及其原因。

2.3.1 中國衛(wèi)生援助的定義比較模糊

中國沒有對外援助的明確界定，這導(dǎo)致其容易與對外貿(mào)易項目混淆。［8，10］國際上對于國際援助有明確定義，是指流向受援助國家或者多邊援助機構(gòu)的資金流或者貨物流，需要具有以下屬性:由官方機構(gòu)包括中央和當?shù)卣峁?提供這些資源的主要目的是受援國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會福利;屬性上是優(yōu)惠的，并且優(yōu)惠幅度不能低于25%。［11］然而，這一定義不能夠直接用到中國對非援助上，這主要是因為中國沒有對外公布項目的具體數(shù)值和流程，或是因為中國政府本來就是把援助項目和貿(mào)易項目打包成“一攬子計劃”與非洲政府簽訂協(xié)議的。［8］很多衛(wèi)生援非項目都是在中非論壇的框架中醞釀、發(fā)起和實施的。在這一框架中，中國最高領(lǐng)導(dǎo)人直接影響決策。2006年11月在北京進行的第三屆中非論壇部長級會議上，時任國家主席胡錦濤承諾要在非洲援建30所醫(yī)院;3年以后，在埃及舉行的中非論壇第四次部長級會議上，時任國務(wù)院總理溫家寶承諾向非洲30家醫(yī)院捐贈價值約30億人民幣的藥物和醫(yī)療器械。中剛友誼醫(yī)院就是被選中的30家醫(yī)院之一，將接受價值約1億人民幣的藥物和醫(yī)療器械。

2.3.2 有多個決策機構(gòu)，但沒有專門的對外援助機構(gòu)

大多數(shù)發(fā)達國家由外交部或其他機構(gòu)制定對外政策，然后將工作任務(wù)下達到相應(yīng)的對外援助機構(gòu)。這些雙邊對外援助機構(gòu)獨立或與當?shù)氐腘GO合作執(zhí)行援助項目。與此不同，中國在援外領(lǐng)域有很多個參與者和決策者，并且沒有一個單獨的對外援助機構(gòu)，用來統(tǒng)籌所有政策并監(jiān)測評估項目效果。據(jù)統(tǒng)計，在中國的對外援助領(lǐng)域，大約12個部委都有一定的決策權(quán)。［8］與其他國家相比，中國的決策機構(gòu)不僅包括中央政府，還包括地方政府，而在非洲的私有機構(gòu)以及移民也對政策制定和實施起到了重要作用。

中非衛(wèi)生合作項目，除了國家衛(wèi)計委以外，商務(wù)部和外交部作為援外系統(tǒng)的領(lǐng)頭部門也發(fā)揮了重要作用。很多中非衛(wèi)生合作項目并不是從衛(wèi)計委撥款，而是從中非合作大框架下?lián)芸?，并且與其他經(jīng)濟援助項目一起管理。中國援外醫(yī)療隊，是中國衛(wèi)生援外的標桿項目，但是衛(wèi)計委只起到政策輔助的作用，并且只提供醫(yī)療隊項目所需要的部分資金。在醫(yī)療隊駐當?shù)仄陂g，衛(wèi)計委只提供醫(yī)療隊員的生活補助和簡單的藥品;商務(wù)部提供醫(yī)療器械維護和醫(yī)院水電維護的費用②2012年8月4日對中國駐剛果民主共和國醫(yī)療隊隊長訪談。。

同時，援非醫(yī)療隊的項目并不由衛(wèi)計委進行日常管理。從醫(yī)療隊項目啟動開始，中國政府就把每個非洲國家與一個中國的省份結(jié)成對口支援對象，由每個省份負責援非醫(yī)療隊的項目實施過程。這種實施過程包括醫(yī)療隊員選擇、培訓(xùn)以及在非期間的福利安排和完成援非任務(wù)之后的激勵制度等［12］，而每個省份只會根據(jù)其財力、人力和組織能力進行組織，這導(dǎo)致了項目的創(chuàng)新性、本土化水平以及質(zhì)量有很大差距。中國赴剛果民主共和國醫(yī)療隊的遴選和培訓(xùn)都是由國內(nèi)某省衛(wèi)生廳全權(quán)負責，而該省衛(wèi)生廳有自己的考慮。比如，很多其他省份派遣的醫(yī)療隊員回國后會有職務(wù)或職稱晉升的機會［13］，但是該省沒有此項政策;2012年以前，中國醫(yī)療隊員的選拔還是從該省大醫(yī)院中隨機選取，但2012年以后，該省衛(wèi)生廳決定讓大部分醫(yī)療隊員主要來自一個地市，以保證他們有相似的背景，可以更好地相處。

2.3.3 尊重當?shù)卣餐瑓f(xié)商制定衛(wèi)生項目

中國政府非常尊重當?shù)卣岢龅囊?，這使得當?shù)卣囊庖妼τ谥袊鴮Ψ钦咂鸬胶艽笞饔?。中國政府對于非洲政府的要求給予的極大回應(yīng)也是國際學(xué)者認可的中國對非政策的重要特征之一。［10］

中國政府對于剛果政府意愿的尊重體現(xiàn)在很多地方，大到整個五十周年醫(yī)院的建設(shè)，中剛友誼醫(yī)院的選址，小到醫(yī)療隊隊員的構(gòu)成，以及捐贈1億元醫(yī)療器械的清單，都是將決定權(quán)交由剛方，而中方只起到輔助作用①2012年8月4日對中國駐剛果民主共和國醫(yī)療隊隊長訪談。。建設(shè)五十周年醫(yī)院非常具有代表性:1950年比利時政府就已經(jīng)開始建造這所醫(yī)院，但由于隨后的反殖民戰(zhàn)爭而中止;2008年，剛方向中方提請籌資在比利時人建造的基礎(chǔ)上完成這座醫(yī)院的建設(shè);之后，中方允諾投資，并按照剛方提供的圖紙建造;目前該醫(yī)院已經(jīng)建造完畢。

2.3.4 政府援助與私人在非投資項目互相影響，對外醫(yī)療隊發(fā)揮著重要作用

中國政府鼓勵私人赴非投資。這些鼓勵措施使得很多中國投資人，大到跨國公司小到個體商販都大批涌向非洲。2011年，中國有部分省份人均GDP小于4000美元［14］，低于部分非洲國家，如阿爾及利亞、安哥拉、博茨瓦納和南非［15］。這也表明中非合作從根本上是發(fā)展中國家之間的合作，不論對于政府還是民眾而言，尋求的都是共同發(fā)展的機會。大批在非洲的中國移民也使得中非關(guān)系更加復(fù)雜化，他們的行為和看法也影響著中國對非政策的制定和執(zhí)行。

因為語言障礙，當?shù)刂袊松r幾乎都來中國援外醫(yī)療隊看病。而當?shù)氐闹匈Y企業(yè)也會為他們的中方和剛方的雇員與醫(yī)療隊建立某種形式的醫(yī)療保險。這種醫(yī)療保險支付僅僅建立在中方雇主和醫(yī)療隊隊員的私交之上，看病時向醫(yī)院交的檢查費和藥品費由雇主預(yù)先留在醫(yī)療隊隊員處，由醫(yī)療隊隊員代向醫(yī)院繳納。

2.4 中非衛(wèi)生合作復(fù)雜性帶來的挑戰(zhàn)

綜上，中非衛(wèi)生合作的復(fù)雜性對雙方的可持續(xù)合作帶來挑戰(zhàn)，就中國與剛果的衛(wèi)生合作項目而言，主要有兩個問題。

2.4.1 資源匹配問題

由于決策者過多，資源分配不能互相匹配而導(dǎo)致效率低下。比如，某省衛(wèi)生廳派遣的醫(yī)療隊隊員都是各科室的專家，并且具有一定管理經(jīng)驗;他們有診治疑難雜癥并且培訓(xùn)當?shù)蒯t(yī)務(wù)人員的能力。然而，商務(wù)部建造的醫(yī)院以及配備的設(shè)備達不到相應(yīng)的先進程度，使得他們的醫(yī)療技術(shù)無法施展。而由剛果為醫(yī)療隊選擇的醫(yī)院是在當?shù)刎毭窦械牡貐^(qū)，附近居民無法承受由醫(yī)院管理人員(剛方)制定的價格。

2.4.2 項目影響力問題

體系復(fù)雜加之宣傳不足，使得很多中國政府出于互相尊重、互惠互利等南南合作原則而制定的項目不能夠得到國際社會的認可和肯定，五十周年醫(yī)院就是一個例子。由于缺乏溝通，這一項目在國際援助機構(gòu)中并沒有得到好評，來自美國國際發(fā)展署的官員稱中國建造如此豪華的醫(yī)院是“在醫(yī)療體系之外自作主張，破換了醫(yī)療體系的有序性”，但是剛果衛(wèi)生部醫(yī)院管理司的司長卻向我們確認這不是在醫(yī)療體系之外自作主張之舉，而是剛方明確向中方提出的要求，原因是剛果也有很多富有階級，衛(wèi)生部不想讓這批人每年出國做體檢，而是希望能夠把這部分資源留在國內(nèi)②2012年8月3日對剛果民主共和國衛(wèi)生部醫(yī)院管理司司長Frank Mongolo訪談。。

要解決復(fù)雜體系的問題，就必須要用復(fù)雜體系的思維模式。決策者制定政策的時候，要認識到其他同等重要或者更加重要的決策者的存在，并且對他們的反應(yīng)做出預(yù)見和準備。在此基礎(chǔ)上，還需要加大對協(xié)調(diào)機制的投入，加大必要宣傳，才能使衛(wèi)生合作項目發(fā)揮加強兩國友誼和聯(lián)系的作用。

3 小結(jié)

剛果民主共和國案例可以從一個側(cè)面反映中非衛(wèi)生合作特點:決策者眾多、雙方共同協(xié)商以及公私領(lǐng)域的交融。因此，為了更好的提升中非衛(wèi)生合作的有效性，中國的決策者需要考慮在實際項目中參與決策的方方面面，尤其是在非洲的個人移民和中資企業(yè)可能起到的作用。應(yīng)該利用復(fù)雜體系的優(yōu)勢(更多的創(chuàng)新性，更容易融入當?shù)厣鐣?，并避免復(fù)雜體系的缺點(分散性與低效性)，以保證在中非衛(wèi)生合作的多個參與方能夠形成有效平衡的共識機制。

［1］世界銀行 1990.世界發(fā)展報告1990:貧窮［EB/OL］.［2013-10-05］.https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/5973

［2］國務(wù)院新聞辦.中國對外援助白皮書［EB/OL］.［2013-10-05］. http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/201104/t896982.htm

［3］Seifudein A.The Paradox of Chinas Policy in Africa［J］.African and Asian Studies，2010，9(3):334-355.

［4］Huang Y Z.Pushing Health as Foreign Policy［J］.Indiana Journal of Global Legal Studies，2010，17(1):117-193.

［5］中剛兩國醫(yī)療援助恢復(fù)常態(tài)化第14批醫(yī)療隊啟程［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.chinanews.com/gn/news/2010/05-19/2292229.shtml

［6］陳竺.2012中國衛(wèi)生外交［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohgjhzs/s7952/201205/54917.htm

［7］Youde，Jeremy.China's Health Diplomacy in Africa［J］.China:An International Journal，2010，8(1):151-163.

［8］Brautigam D.The Dragon's Gift:The real story of china in Africa［M］.Oxford University Press，2009.

［9］Samy Y.China's Aid Policies in Africa:Opportunities and Challenges The Round Table［J］.2010，99(406):75-90.

［10］Alden C.China in Africa［M］.London:Zed Books，2007.

［11］OECD.Official development assistance-definition and coverage［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.oecd.org/dac/stats/officialdevelopmentassistancedefinitionand-coverage.htm#Definition

［12］李安山.中國援外醫(yī)療隊的歷史、規(guī)模及其影響［J］.外交評論，2009(1):25-45.

［13］浙江省政府網(wǎng)站.浙江省援外醫(yī)療隊員可通過確認直接晉升職稱［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.zjwst.gov.cn/art/2010/5/17/art_177_86569.html

［14］中國國家統(tǒng)計局.2011年統(tǒng)計年鑒［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm

［15］世界銀行數(shù)據(jù)庫.GDP per capita［EB/OL］.［2013-10-05］.http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD