◎萬(wàn)其剛

從“僵尸條文”談起

2013年8月30日，新華每日電訊刊發(fā)的《民生法規(guī)“僵尸條文”等待“激活”》一文指出：近年來(lái)難以“落地”的法規(guī)往往事關(guān)民生，從“工作沖前頭、工資拿零頭、同工不同酬”到“回家看看雖入法，父母仍難盼兒歸”，在一定程度上卻變成了“僵尸條文”。一時(shí)間，引起社會(huì)關(guān)注。的確，像“高溫權(quán)益”、“禁煙令”、“禁放煙花爆竹”、“垃圾分類處理”等類似規(guī)定，沒(méi)有從“紙上的東西”變成“現(xiàn)實(shí)的東西”，沒(méi)有真正融入到人們的實(shí)際生活中。

這當(dāng)中的原因有很多，舉其要者，（1）由于處罰成本高、執(zhí)法成本大、執(zhí)法隊(duì)伍不足，執(zhí)行不力，有了規(guī)定不執(zhí)行，僅僅是宣示甚至于形同虛設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。（2）國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)證實(shí)，法律很難改變習(xí)慣。我國(guó)一些地方對(duì)燃放煙花爆竹曾實(shí)行嚴(yán)格禁止，因效果并不理想而又改為對(duì)燃放的時(shí)間和地點(diǎn)等的限制。當(dāng)然，不管限制也好，禁止也罷，實(shí)施效果并不好，除了燃放煙花爆竹是一民俗習(xí)慣以外，還跟燃放煙花爆竹本身的特性有關(guān)，就是“燃放”之后的取證非常難。所以，即使要嚴(yán)格執(zhí)法，也不容易做到，還不用說(shuō)摻雜人情等其他因素。（3）有的規(guī)定本身“先天不足”，在立項(xiàng)之初未充分論證，因領(lǐng)導(dǎo)意志或社會(huì)影響匆忙立法，結(jié)果導(dǎo)致出臺(tái)后無(wú)人理會(huì)，執(zhí)法機(jī)關(guān)騎虎難下；有的立法項(xiàng)目為完成年度立法任務(wù)不得不“免檢”通過(guò)，有的與社會(huì)實(shí)際情況脫節(jié)，照抄照搬國(guó)外或其他城市有關(guān)條款，淪為標(biāo)語(yǔ)式的宣傳品；有的法律法規(guī)比較抽象，沒(méi)有具體處罰措施，執(zhí)法主體也不明確，加之一些規(guī)定涉及多頭管理、聯(lián)合執(zhí)法，在實(shí)踐中存在一定難度。

建設(shè)法治中國(guó)，必須改變“僵尸條文”現(xiàn)象。從立法的角度來(lái)說(shuō)，要注重立法質(zhì)量，實(shí)行科學(xué)立法。

我國(guó)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》把科學(xué)定義為“反映自然、社會(huì)、思維等的客觀規(guī)律的分科的知識(shí)體系?！彼ㄗ匀豢茖W(xué)、社會(huì)科學(xué)、哲學(xué)三大類。法學(xué)屬于人文社會(huì)科學(xué)，主要是理解和研究人的行為、法律文本及其規(guī)范性意義，而與意義有關(guān)的問(wèn)題，既不能透過(guò)實(shí)驗(yàn)過(guò)程中的觀察，也不能借測(cè)量或計(jì)算來(lái)回答、解決。法學(xué)所要處理的問(wèn)題一般都不能量化，法學(xué)上結(jié)論的可靠性和精確性通常也達(dá)不到數(shù)學(xué)上的證明及精確的測(cè)量那樣的程度。事實(shí)上，前些年，有學(xué)者將系統(tǒng)論、控制論等的成果引入法學(xué)研究之中，并不是很成功，似乎也恰好說(shuō)明了這一點(diǎn)?！罢胬碚莆赵谏贁?shù)人手里”，這是我們耳熟能詳?shù)脑?。我?guó)改革開(kāi)放之初，曾流行的“學(xué)好數(shù)理化，走遍天下都不怕”，就是極言“數(shù)理化”的重要性。在當(dāng)今，自然科學(xué)的地位依然至高無(wú)上，當(dāng)把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“科斯定理”比喻成社會(huì)科學(xué)里面的“牛頓定律”時(shí)，我們分明還可以看到這一點(diǎn)。但科學(xué)并不能包打天下。人們已經(jīng)越來(lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，那種把自然科學(xué)推向極致（即所謂科學(xué)主義）的做法行不通。我們對(duì)于把自然科學(xué)方法運(yùn)用于社會(huì)領(lǐng)域的做法必須保持警惕，否則科學(xué)主義的社會(huì)理論充分運(yùn)用的地方有可能是一個(gè)極權(quán)社會(huì)。

科學(xué)立法中的“科學(xué)”就是一般意義上的科學(xué)。立法本身是一門(mén)科學(xué)。毛澤東說(shuō)過(guò)：“搞憲法是搞科學(xué)?！痹趺蠢斫饪茖W(xué)立法？仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。但對(duì)科學(xué)立法的理解，既要從立法本身來(lái)研究，又要對(duì)自然和整個(gè)人類社會(huì)進(jìn)行研究，否則便說(shuō)不清也道不明。同時(shí)，既要注重立法過(guò)程，也要注重立法結(jié)果。其中的道理很簡(jiǎn)單：科學(xué)立法既有形式（或程序）方面也有內(nèi)容（或?qū)嵸|(zhì)）方面。只有這種全方位的研究，才可能認(rèn)清“科學(xué)立法”的真面目，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。

科學(xué)立法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

首先，科學(xué)地劃分法律與道德、風(fēng)俗習(xí)慣、行業(yè)規(guī)范等各自的調(diào)整范圍。能夠通過(guò)其他社會(huì)規(guī)范解決的問(wèn)題，就不要立法，要破除“法律萬(wàn)能”的觀念，不要一有問(wèn)題首先就想到要立法，就不分青紅皂白，什么都納入法制軌道。

其次，立法要體現(xiàn)時(shí)代精神，積極回應(yīng)時(shí)代關(guān)切。（1）因應(yīng)人性，揚(yáng)善抑惡。（2）保障私權(quán)利和規(guī)制公權(quán)力，而明確國(guó)家權(quán)力的范圍，目的是更好地體現(xiàn)和保障人的權(quán)利與自由。（3）應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的地震、海嘯、泥石流、颶風(fēng)等自然風(fēng)險(xiǎn)，以及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、道德、法律等人為風(fēng)險(xiǎn)。（4）從實(shí)質(zhì)內(nèi)容和形式上體現(xiàn)正義理念。

再次，法律體系和諧一致。（1）法的淵源的和諧，就是立法體系上的和諧，是法的縱向關(guān)系上的和諧。憲法具有最高法律地位，一切立法都必須以憲法為根據(jù)；一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。（2）法的部門(mén)的和諧，就是法律體系在橫向上的和諧一致。憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等法律部門(mén)都必須同憲法保持一致，每一法律部門(mén)內(nèi)部也要協(xié)調(diào)一致，不得相互矛盾、沖突。（3）法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的和諧，就是指作為法的表現(xiàn)形式的規(guī)范性文件內(nèi)部結(jié)構(gòu)、體例等的和諧、有序。立法時(shí)要有全局觀念，要注意一個(gè)規(guī)范性文件前后的協(xié)調(diào)一致，也要注意這個(gè)規(guī)范性文件與其他規(guī)范性文件的和諧。法律體系內(nèi)部的和諧一致、法律與社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)，都不是自然而然的，也不是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，而是要通過(guò)不斷地廢、改、立，才能逐步實(shí)現(xiàn)的。

第四，立法要接受檢驗(yàn)。（1）法學(xué)上的檢驗(yàn)。這要采取“試錯(cuò)法”、實(shí)行“猜想與反駁”的方法，但還有特殊的地方。一方面，法學(xué)往往不能設(shè)計(jì)出大規(guī)模的試驗(yàn)，因?yàn)樯鐣?huì)不能或至少不愿意等到科學(xué)研究結(jié)果出現(xiàn)之后再做出執(zhí)法決定（直至最終作出司法判決），也不同意當(dāng)法律科學(xué)原則過(guò)時(shí)的時(shí)候?qū)ο惹暗乃痉ㄅ袥Q進(jìn)行細(xì)小的修改。另一方面，法學(xué)理論上檢驗(yàn)的方法只能是以現(xiàn)行規(guī)范、法律原則以及法律體系為準(zhǔn)據(jù)，用以判斷相關(guān)結(jié)論與其他規(guī)范、法律目的是否相符，或其是否適宜事理。（2）實(shí)踐的檢驗(yàn)。立法產(chǎn)品的質(zhì)量如何，管不管用，需要社會(huì)來(lái)檢驗(yàn)，就是要將其在社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)。這種實(shí)現(xiàn)的機(jī)制就是通過(guò)法律適用將“事實(shí)構(gòu)成”與“法律后果”連接起來(lái)。同時(shí)，還采取“試錯(cuò)法”，定期或不定期的回望過(guò)往，對(duì)法律本身進(jìn)行客觀公正的評(píng)估。

科學(xué)立法的實(shí)現(xiàn)路徑

我國(guó)實(shí)行科學(xué)立法，必須堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，遵循立法的科學(xué)理論，還要從以下幾個(gè)方面著手。

（一）科學(xué)合理的立法體制機(jī)制

1.立法決策體制機(jī)制。有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)作為立法主體，是立法決策和立法協(xié)調(diào)主體。不過(guò)，人民代表大會(huì)主席團(tuán)和委員長(zhǎng)會(huì)議（或主任會(huì)議）在立法決策和協(xié)調(diào)過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。

2.立法權(quán)限（體制）。現(xiàn)行憲法和有關(guān)法律對(duì)立法權(quán)限劃分作了基本界定，確立了統(tǒng)一的、分層次的立法體制?，F(xiàn)在看來(lái)，立法權(quán)限的劃分還不夠明晰，需要修改憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范和完善這一體制。（1）從縱向來(lái)說(shuō)，要明確中央與地方的立法權(quán)限劃分；明確省（市、自治區(qū)）人大及其常委會(huì)與較大的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限劃分。（2）從橫向來(lái)說(shuō)，要著重厘清立法權(quán)與行政權(quán)的界限，既要明確全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院的立法權(quán)限劃分，細(xì)化憲法第八十九條關(guān)于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，界定何為“執(zhí)行法律”、“行政管理職權(quán)”等，細(xì)化立法法第八條關(guān)于專屬立法權(quán)的規(guī)定；又要明確地方人大及其常委會(huì)與地方政府的立法權(quán)限劃分。（3）要明確人大與其常委會(huì)之間立法權(quán)限的劃分，目前法律法規(guī)大多在人大常委會(huì)上通過(guò)，而很少（有的地方幾乎沒(méi)有）在人民代表大會(huì)上通過(guò)。依法將更多的法律法規(guī)草案提請(qǐng)代表大會(huì)審議和表決，既是發(fā)揮人大代表在立法中的作用的應(yīng)有之義，也是增強(qiáng)法律法規(guī)正當(dāng)性的必然要求。

3.規(guī)范立法權(quán)的行使。（1）擴(kuò)大提出法律法規(guī)案的主體范圍。有權(quán)提出法律法規(guī)案的主體不積極、不主動(dòng)，而有利益表達(dá)訴求的主體又沒(méi)有提出法律法規(guī)案的權(quán)力，因此，適當(dāng)擴(kuò)大提出法律法規(guī)案的主體范圍，有利于適應(yīng)利益主體多元化的需要，也可以在一定程度上解決“等米下鍋”的問(wèn)題。貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，可否考慮賦予有地方立法權(quán)的較大的市人大及其常委會(huì)向省（市、自治區(qū)）人大及其常委會(huì)提出法規(guī)案的權(quán)力。（2）抓緊完善法律制度。我國(guó)法律體系內(nèi)部不和諧、相互矛盾沖突的現(xiàn)象比較突出，還存在不均衡的問(wèn)題。比如，雖有民法通則和合同法、婚姻法等法律，卻沒(méi)有民法總則、更沒(méi)有民法典；社會(huì)保障方面法律也較為欠缺等。當(dāng)前，急需“落實(shí)稅收法定原則”，進(jìn)一步健全稅收制度。（3）適當(dāng)將行政法規(guī)和司法解釋中的一些內(nèi)容，吸收到法律中來(lái)或者說(shuō)由法律予以規(guī)定。既然行政法規(guī)和司法解釋都是適用于全國(guó)的，那從權(quán)力行使的合理性和正當(dāng)性（合法性）的角度來(lái)說(shuō)，就應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律的形式作出規(guī)定，而不應(yīng)寄希望于國(guó)務(wù)院和“兩高”做細(xì)化規(guī)定，以免他們僭越應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及常委會(huì)行使的立法權(quán)。

（二）完善的立法程序

立法本身是一件大事，所以立法的協(xié)商、協(xié)調(diào)，不僅要在會(huì)下進(jìn)行，也要在會(huì)上進(jìn)行，而且要采取公開(kāi)立法這種讓人看得見(jiàn)的方式進(jìn)行。當(dāng)前，在立法工作中要實(shí)行更加廣泛的協(xié)商，“深入開(kāi)展立法協(xié)商?！?/p>

1.擴(kuò)大立法博弈。立法本質(zhì)上是各種社會(huì)利益的分配和協(xié)調(diào)，是不同利益主體之間的博弈，是對(duì)既有利益格局的調(diào)整，是在打破現(xiàn)有利益格局的條件下，通過(guò)協(xié)商和博弈，重塑新的利益格局，既保護(hù)共同利益，也保護(hù)個(gè)人利益。這本身既是民主立法，也是科學(xué)立法。我國(guó)正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，復(fù)雜的政治和社會(huì)局面使得各項(xiàng)改革均步入了“深水區(qū)”，舉步維艱，實(shí)質(zhì)上就是利益的表達(dá)與博弈不充分，而這又加大了改革的難度，延緩甚至阻礙了改革進(jìn)程。因此，對(duì)利益的調(diào)整必須格外小心，必須與所涉及的利害關(guān)系人進(jìn)行溝通，擴(kuò)大和促進(jìn)博弈，進(jìn)而形成共識(shí)，達(dá)成各方均能接受的方案，平衡各種利益，體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當(dāng)利益。

2.進(jìn)一步豐富方式方法。在立法過(guò)程中，已廣泛采取座談會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)、調(diào)查研究、列席和旁聽(tīng)、公民討論、專家咨詢和論證、媒體討論、信訪等形式。立法法沒(méi)有對(duì)此作出明確規(guī)定，但其中第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！逼鋵?shí)，這些方法也可在法律起草過(guò)程中加以使用。因?yàn)檫@些方法的廣泛運(yùn)用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有關(guān)方面的利益、愿望及相關(guān)要求，而且有助于立法協(xié)調(diào)工作的實(shí)施，保證立法順利進(jìn)行，使法案更加成熟，質(zhì)量更高。這需要修改完善立法法，從法律上進(jìn)一步予以明確，做好立法溝通協(xié)調(diào)工作。

立法工作要堅(jiān)持走群眾路線，建立健全相關(guān)的具體制度，使群眾參與立法制度化、法律化，把“運(yùn)動(dòng)式”的參與變成制度化、法律化的有序參與，特別是要適當(dāng)改變以往立法工作中的一些做法，繼續(xù)征求有關(guān)部門(mén)、有關(guān)方面的意見(jiàn)，但又不能局限于此，以免使得有關(guān)主管部門(mén)“借法擴(kuò)權(quán)”、“與民爭(zhēng)利”，更要征求法律所調(diào)整范圍內(nèi)的利益集團(tuán)和群眾的意見(jiàn)，擴(kuò)大有不同利益的公權(quán)力機(jī)關(guān)的參與，特別是要擴(kuò)大各種不同利益群體、不同利益階層的公眾參與和博弈。就是說(shuō)，對(duì)政府部門(mén)組織立法起草或參與立法起草中可能滲入的部門(mén)利益，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公眾參與、其他部門(mén)參與、立法審查、權(quán)力機(jī)關(guān)審議及其他程序博弈機(jī)制進(jìn)行制約，以最大限度地反映各種不同利益群體、不同利益階層的利益和意志。

3.完善立法聽(tīng)證制度。（1）明確立法聽(tīng)證的范圍，什么樣的法律必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證、什么樣的法律不必經(jīng)過(guò)聽(tīng)證等。（2）規(guī)定立法聽(tīng)證的程序和相關(guān)規(guī)則，如選擇參與立法聽(tīng)證的人或團(tuán)體，舉行聽(tīng)證會(huì)的法律效果，舉行立法聽(tīng)證會(huì)的程序規(guī)則等。減少聽(tīng)證事項(xiàng)、范圍和適用程序確定的隨意性。（3）確定和強(qiáng)化“反對(duì)意見(jiàn)（原則性分歧意見(jiàn)）優(yōu)先發(fā)言、重點(diǎn)對(duì)待”原則。

（三）高超的立法技術(shù)和藝術(shù)

1.關(guān)于立法技術(shù)。立法技術(shù)是實(shí)現(xiàn)立法目的的必要手段和工具，是指法律的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)的形式，法律的修改和廢止的方法，法律的文本，法律的系統(tǒng)化等方面的規(guī)則。法律的調(diào)整的對(duì)象不同，調(diào)整方法也不一樣，既有公法與私法的調(diào)整方法之分，也有刑罰、行政處罰、民事處罰之別，這都是有講究的。同時(shí)，法的目錄、標(biāo)題，法的總則、分則和附則等的制作技術(shù)，也需要加以改進(jìn)。

2.完善立法體例。立法法第五十四條對(duì)法律的體例作了一些規(guī)定，但沒(méi)有就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等的體例作出規(guī)定。需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加以補(bǔ)充和完善。

3.規(guī)范立法的語(yǔ)言。語(yǔ)言是法律條文的載體和表現(xiàn)形式，立法語(yǔ)言具有自身鮮明的風(fēng)格和特質(zhì)，所謂“法言法語(yǔ)”，最基本的要求是明確性，同時(shí)模糊性是立法語(yǔ)言難以消解的屬性。這是因?yàn)?，立法者認(rèn)識(shí)能力是有限的，語(yǔ)言本身具有模糊性，法的普遍性本身蘊(yùn)含了模糊性、抽象性、概括性。因此，立法語(yǔ)言的使用，不僅是技術(shù)，也是藝術(shù)，立法須要兼顧語(yǔ)言的明確性和模糊性，該明確具體的一定要明確具體，該模糊的一定要模糊，既有剛性又有彈性，既有原則性又有靈活性。

（四）嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的立法論證

2013年10月30日，張德江委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上的講話指出：要抓好立法項(xiàng)目論證，在充分論證必要性和可行性的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定立法項(xiàng)目。更加注重提高立法效益，建立健全法律出臺(tái)前評(píng)估和立法后評(píng)估制度，使這些工作常態(tài)化、規(guī)范化。這需要在實(shí)踐中認(rèn)真貫徹落實(shí)。

1.加強(qiáng)論證工作。在論證立法的必要性、重要性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)立法的科學(xué)性、可行性，出臺(tái)時(shí)機(jī)，可能產(chǎn)生的社會(huì)效果（正面的和負(fù)面的）等內(nèi)容的論證。作為一種公共決策和國(guó)家行為，立法本身、更不用說(shuō)執(zhí)法都是要耗費(fèi)社會(huì)資源的，而社會(huì)資源是一定的、有限的。因此，要采取成本效益法，對(duì)執(zhí)法成本、執(zhí)法收益等進(jìn)行客觀分析和論證，其中執(zhí)法成本包括：執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)等。

2.開(kāi)展立法評(píng)估。法律法規(guī)在實(shí)施一定時(shí)間之后，要開(kāi)展評(píng)估工作，檢測(cè)其實(shí)施狀況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，加以修改完善，增強(qiáng)可行性、可操作性，真正將紙上的規(guī)定變成現(xiàn)實(shí)的東西。

（五）專家學(xué)者的智慧與作用

1.要充分發(fā)揮專家學(xué)者的作用。立法過(guò)程中廣泛征求專家學(xué)者的意見(jiàn)，有利于提高法案的質(zhì)量。但由于受多種因素影響，在實(shí)踐中專家學(xué)者為立法貢獻(xiàn)智識(shí)的情況卻很少。要轉(zhuǎn)變思想觀念，切實(shí)防止“權(quán)力讓專家成為長(zhǎng)官的奴婢”的現(xiàn)象，充分發(fā)揮專家學(xué)者在立法中的作用。

2.健全專家學(xué)者參與立法的機(jī)制。要進(jìn)一步建立健全專家咨詢、顧問(wèn)制度，發(fā)揮各方面專家學(xué)者的作用?，F(xiàn)代社會(huì)中專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題大量出現(xiàn)，立法就必須征求相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見(jiàn)。同時(shí)，要征求語(yǔ)言、法律等方面專家學(xué)者的意見(jiàn)。在制定1954年憲法的過(guò)程中，憲法起草委員會(huì)聘請(qǐng)法律專家周鯁生、錢(qián)端升為法律顧問(wèn)，教育家葉圣陶、語(yǔ)言學(xué)家呂叔湘為語(yǔ)文顧問(wèn)，從各個(gè)角度對(duì)憲法草案進(jìn)行研究推敲。歷史證明，效果是很好的。