◎沈和

著力建設(shè)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展先行區(qū)
——關(guān)于江蘇句容市創(chuàng)新探索情況的調(diào)查與建議

◎沈和

推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展，是蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)之一，不僅關(guān)系寧鎮(zhèn)揚共同發(fā)展與持續(xù)振興，而且關(guān)系蘇南現(xiàn)代化建設(shè)和全省“兩個率先”大局；不僅決定能否有效增創(chuàng)政策紅利和改革紅利的疊加優(yōu)勢，而且考量寧鎮(zhèn)揚各級干部的智慧和能力；不僅需要頂層整體規(guī)劃和統(tǒng)一部署，而且需要基層創(chuàng)新探索和典型引路。近幾年來，句容市委、市政府推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展的積極探索，給我們提供了生動示范和深刻啟迪。

近幾年來，句容市委、市政府緊緊抓住沿江開發(fā)和蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)等重大機(jī)遇，充分發(fā)揮其區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、人文和資源環(huán)境等綜合優(yōu)勢，著力推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展，取得令人矚目的成績。一是經(jīng)濟(jì)實力大幅提升。2013年，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到386億元，公共預(yù)算收入達(dá)到30.5億元，比2009年分別增長79.5%和213%，增幅均列蘇南縣市第一。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快升級。投資與消費雙向拉動效應(yīng)明顯增強(qiáng)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速成長。2013年，新增規(guī)模以上企業(yè)76家，銷售10億元以上企業(yè)達(dá)9家。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值比重達(dá)到34.5%，比2009年提高11個百分點。三是城鄉(xiāng)面貌日新月異。近百幢高層建筑拔地而起，700多個村莊面貌煥然一新。城市現(xiàn)代功能不斷完善，對先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)、國際資本和優(yōu)秀人才的集聚能力顯著增強(qiáng)，新興城市模樣初見端倪。2013年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到52%左右，比2009年提高5個多百分點。四是發(fā)展后勁持續(xù)增強(qiáng)。體制機(jī)制活力充分釋放，政府服務(wù)效率顯著提高，內(nèi)生增長動力不斷增強(qiáng)，民生幸福質(zhì)量持續(xù)提高，許多創(chuàng)新性資源深度融合，干部群眾發(fā)展熱情空前高漲。

綜合考察句容市的探索實踐，我們看到，寧鎮(zhèn)揚同城化已經(jīng)成為句容重要的發(fā)展機(jī)遇和新的發(fā)展引擎，不僅給句容發(fā)展注入巨大生機(jī)活力，也為南京優(yōu)化城市布局、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，拓展了空間，提供了有力支撐。

以高起點規(guī)劃引領(lǐng)一體化建設(shè)

同城化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和城市群建設(shè)的高級階段，具有地域相鄰、功能互補(bǔ)、深度融合和共同發(fā)展等特征。句容推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展，不僅要主動爭取南京支持，突破行政區(qū)劃和級別制約，而且要謀求基礎(chǔ)設(shè)施、重點產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等方面一體化建設(shè)，更要整合更多資源融合發(fā)展。2009年以來，句容以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，主動呼應(yīng)南京發(fā)展規(guī)劃，高起點制定句寧同城化發(fā)展規(guī)劃，著力推動寧鎮(zhèn)揚同城化科學(xué)發(fā)展。

一是積極提升戰(zhàn)略定位。面對新的發(fā)展機(jī)遇，句容市委、市政府解放思想，銳意進(jìn)取，主動依托南京、服務(wù)南京、融入南京。聯(lián)合南京等方面專家精心編制與南京深度銜接的城市建設(shè)總體規(guī)劃以及交通、產(chǎn)業(yè)、居住、科教等專項規(guī)劃，明確提出“推進(jìn)同城同建、打造南京副城”的戰(zhàn)略定位，力求從戰(zhàn)略層面實現(xiàn)縣級城市與省會城市的有機(jī)銜接，為有效接軌南京戰(zhàn)略、承接南京輻射、對接南京發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

二是精心布局建設(shè)重點。深入分析句寧166公里交界處不同區(qū)域的條件和潛力，結(jié)合南京城市發(fā)展戰(zhàn)略布局，依托沿江、沿滬寧線、沿寧杭線三方面交通優(yōu)勢和城鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢，合理布局與南京接壤地區(qū)的發(fā)展空間?？茖W(xué)確定重點發(fā)展片區(qū)對接南京發(fā)展的內(nèi)容和推進(jìn)時序，著力推進(jìn)句容市下蜀、寶華、句容經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、郭莊等四個鎮(zhèn)分別與南京龍?zhí)?、仙林、湯山、湖熟四個片區(qū)對接，實行跨界區(qū)域協(xié)同布局，共建共享，聯(lián)合打造要素集聚、資源共享、互動發(fā)展的增長點。

三是深度謀劃推進(jìn)政策。緊密結(jié)合推進(jìn)同城化發(fā)展工作需要，配套出臺政策措施，充分激發(fā)市場主體的積極性創(chuàng)造性。市財政安排建設(shè)項目考核獎勵基金。建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于同城化項目建設(shè)。組織干部加強(qiáng)與省和南京有關(guān)方面溝通銜接。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督管理和責(zé)任追究，提高政策的科學(xué)性和約束力，確保發(fā)展規(guī)劃和政策落到實處、取得實效。

以全方位融合促進(jìn)跨越式發(fā)展

同城化發(fā)展是相鄰城市各種要素的全方位深度融合，既涉及物質(zhì)層面，也涉及精神文化層面；既是有形的對接，也有無形的對接；既要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，也要發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，還要激發(fā)社會參與熱情。這對謀求與高位城市同城化來說，要求更高、挑戰(zhàn)也更大。句容認(rèn)真探索同城化的內(nèi)在規(guī)律，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，凝聚各方面力量，主動在寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展中走在前面。

一是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無縫對接。堅持基礎(chǔ)設(shè)施先行，多渠道、大幅度增加交通、水利、能源等方面投入。近幾年來，累計投入資金800多億元，相當(dāng)于2009年前10年投入的總和。加強(qiáng)現(xiàn)代交通體系建設(shè)。依托境內(nèi)滬寧高速、滬寧高鐵、寧杭高速、寧杭高鐵、104國道、122省道，以及沿江港口和祿口機(jī)場，加強(qiáng)道口連接線路建設(shè)和路網(wǎng)加密提升改造，加快推進(jìn)寧句城際軌道交通（S6線）規(guī)劃與建設(shè)，構(gòu)建高端、便捷的同城化交通主導(dǎo)干線，提升交通現(xiàn)代化水平和對接南京交通的質(zhì)量，把句容主城區(qū)融入到南京半小時都市通勤圈。加強(qiáng)市域供水管網(wǎng)建設(shè)。合理利用南京優(yōu)質(zhì)水資源，投資13億元，實現(xiàn)區(qū)域供水全覆蓋，既滿足同城化建設(shè)用水需求，又降低了用水管理成本。加強(qiáng)高效電網(wǎng)建設(shè)。先后建成220千伏、110千伏變電站，主網(wǎng)供電能力位居全省同類縣市前列，在鎮(zhèn)江首家實現(xiàn)電氣化村鎮(zhèn)全覆蓋。

二是推進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。堅持把產(chǎn)業(yè)集聚和結(jié)構(gòu)升級作為發(fā)展根基，著力形成以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，以人口集聚促進(jìn)同城化發(fā)展的良好格局。在沿江，一方面，推進(jìn)寶華與南京仙林對接。建設(shè)20平方公里寶華新城，科學(xué)布局商業(yè)地產(chǎn)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打造南京東郊重要的生態(tài)休閑基地和江蘇省青年人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。另一方面，推進(jìn)下蜀與南京龍?zhí)秾印４罅ㄔO(shè)臨港工業(yè)集中區(qū)，先后吸引60多家大型企業(yè)落戶，經(jīng)濟(jì)總量突破300億元，財稅收入超過15億元。在滬寧線，推進(jìn)句容開發(fā)區(qū)與湯山對接。啟動建設(shè)60平方公里北部新城，大力建設(shè)光電子、新材料、智能電網(wǎng)等五大產(chǎn)業(yè)園區(qū)和碧桂園鳳凰城，打造宜居宜業(yè)生態(tài)新城。在寧杭線，推進(jìn)郭莊與南京湖熟對接。建設(shè)36平方公里郭莊空港新區(qū)，大力發(fā)展現(xiàn)代物流、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。已引進(jìn)投資超5億元的物流和商務(wù)綜合體項目2個，創(chuàng)成國家級數(shù)字出版?zhèn)髅疆a(chǎn)業(yè)園基地1個。

三是推進(jìn)公共服務(wù)均衡共享。堅持以人的同城化為核心，大力推動基本公共服務(wù)均等化。突出推進(jìn)城鎮(zhèn)功能提升和居民住房建設(shè)，優(yōu)化人居環(huán)境，促進(jìn)人口集聚，增強(qiáng)城市集聚發(fā)展能力。近4年來，累計投入60多億元，新建各類房屋750萬平方米。廣東碧桂園等一批龍頭企業(yè)相繼落戶。全面推動社會事業(yè)同城化發(fā)展，明確46個句寧合作共建重點項目，促進(jìn)各領(lǐng)域同城化項目協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，句容與南京在衛(wèi)生、教育、文化、科技等方面已經(jīng)建立緊密聯(lián)系。寧句城際公交已經(jīng)運營并實現(xiàn)IC卡“一卡通”。南京許多優(yōu)質(zhì)資源加快向句容流動，句寧攜手共建、互動并進(jìn)、融合發(fā)展的濃厚氛圍基本形成。

以生態(tài)化理念打造升級版家園

同城化不是對城市原有資源的簡單復(fù)制與疊加，而是對各種資源要素的整合、再造與提升。同城化離不開傳承，但更需要創(chuàng)新和優(yōu)化升級。近幾年來，句容秉持“生態(tài)立市、綠色崛起”發(fā)展導(dǎo)向，大力實施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，精心打造以生態(tài)旅游為品牌、生態(tài)經(jīng)濟(jì)為支撐、生態(tài)社會為依托的升級版美麗家園。

一是精心打造以生態(tài)為核心的泛旅游景區(qū)。堅持把宜游作為城鄉(xiāng)發(fā)展的核心功能，綜合考慮常住人口和旅游常態(tài)人口兩大需求，大力提升旅游公共服務(wù)能力。充分發(fā)揮獨特的山水文化景觀優(yōu)勢，主動對接南京和長三角旅游線路，積極為南京、鎮(zhèn)江等周邊城市提供親近自然、放松心情、實現(xiàn)精神慰藉的休閑旅游景點，構(gòu)建“一城、兩山、三湖、十園、百家樂、千里行”的泛旅游景區(qū)發(fā)展格局。茅山景區(qū)入選“中國旅游百強(qiáng)景區(qū)”。充分發(fā)揮旅游業(yè)綜合帶動性、環(huán)境友好性、文化傳播性強(qiáng)的功能，推動旅游與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、會展會議等融合發(fā)展，促進(jìn)旅游要素向旅游產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變，把現(xiàn)代旅游打造成經(jīng)濟(jì)升級版的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。近幾年來，全市旅游業(yè)投資70多億元，比2009年增長7.7倍。2013年，全年接待游客1566萬人次，增長20%，旅游業(yè)收入實現(xiàn)160億元，增長21%，旅游業(yè)占比位于全省市縣首位。

二是突出發(fā)展綠色循環(huán)低碳經(jīng)濟(jì)。堅持以生態(tài)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力構(gòu)建生態(tài)化、高端化、特色化和國際化的發(fā)展格局。大力推進(jìn)投資超百億元的鎮(zhèn)江（句容）健康科技園建設(shè)，精心打造包括健康產(chǎn)品園、健康服務(wù)園、健康旅游園等在內(nèi)國際一流的“健康谷”。堅持環(huán)保優(yōu)先，嚴(yán)守生態(tài)底線，既掙金山銀山，又保碧水青山。所有園區(qū)建設(shè)全部配套環(huán)保設(shè)施，所有新上項目必須符合產(chǎn)業(yè)調(diào)整要求，堅決拒絕一切有污染項目，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的科學(xué)發(fā)展之路。

三是加快建設(shè)生態(tài)型社會。堅持把生態(tài)文明理念融入社會建設(shè)和社會管理全過程，積極構(gòu)建生態(tài)型社會發(fā)展新格局。實行積極就業(yè)政策，持續(xù)增加居民收入，大力縮小收入差距，不斷提高社會保障水平。完善生態(tài)文明建設(shè)政策，實施民生環(huán)保和美好鄉(xiāng)村建設(shè)行動，引導(dǎo)公眾確立生態(tài)文明理念，營造綠色生產(chǎn)和消費的社會氛圍。加強(qiáng)社會安全體系建設(shè)，完善應(yīng)急防范機(jī)制，強(qiáng)化源頭治理，及時化解矛盾和隱患，切實維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。彰顯區(qū)域文化特色，同步推進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深入挖掘句容千年古邑的文化內(nèi)涵和“楚尾吳首”的文化特質(zhì)，增強(qiáng)城市文化氣息，完善文化服務(wù)功能，提高文化的凝聚力和影響力。

句容的探索實踐表明，推進(jìn)同城化發(fā)展，有助于優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置、促進(jìn)區(qū)域深度合作、釋放巨大需求潛力、提升整體發(fā)展質(zhì)量；同時也表明，推進(jìn)同城化發(fā)展，既要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，更要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。這對當(dāng)前江蘇省推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展、蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)和南京都市圈建設(shè)都具有重要示范意義。而要有效發(fā)揮句容的示范作用，則需要在更高層次和更大范圍，進(jìn)一步謀劃更加清晰、更可操作、更為可行的關(guān)鍵舉措。從當(dāng)前和長遠(yuǎn)看，需要突出做好三方面工作。

第一、規(guī)劃建設(shè)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展先行區(qū)，集中力量打造南京東部新城。讓有條件的地方先行先試并發(fā)揮示范帶動作用，是江蘇實施重大戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗。推動寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展，同樣需要先行先試和典型示范帶動。句容的探索，為建設(shè)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展先行區(qū)奠定了堅實基礎(chǔ)。從省級層面把句容作為寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展先行區(qū)來規(guī)劃和建設(shè)，條件具備，戰(zhàn)略意義非同一般。

定位決定品位，更決定其在全局中的戰(zhàn)略地位。建議從省級層面把句容在寧鎮(zhèn)揚同城化中的戰(zhàn)略定位明確為——南京東部新城，以此推動句容與南京在城市綜合功能上全面對接，使其在寧鎮(zhèn)揚乃至全省發(fā)展大局中，類似南京河西新城的戰(zhàn)略地位，又有別于南京河西新城的戰(zhàn)略功能。這樣定位至少有三個好處：

一是從句容和鎮(zhèn)江看，能夠有力推動包括句容在內(nèi)的鎮(zhèn)江市快速崛起，優(yōu)化寧鎮(zhèn)揚乃至滬寧線、寧杭線城市發(fā)展格局，架設(shè)南京和鎮(zhèn)江之間重要城市橋梁，吸納更多優(yōu)勢資源支撐寧鎮(zhèn)揚同城化跨越發(fā)展，增強(qiáng)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展的集聚和帶動功能。

二是從南京看，能夠充分利用句容較多的土地資源、良好的生態(tài)環(huán)境等方面優(yōu)勢，為南京優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、增強(qiáng)綜合實力，提供新空間，增添新動力，提升南京在全國省會城市乃至全球城市中的戰(zhàn)略地位。

三是從寧鎮(zhèn)揚同城化看，能夠有效推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展實現(xiàn)更大突破，加快形成蘇南西部新的經(jīng)濟(jì)增長極，為蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)和全省“兩個率先”提供堅強(qiáng)支撐，并帶動南京都市圈乃至中西部地區(qū)快速發(fā)展。

第二、明確建設(shè)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展先行區(qū)戰(zhàn)略任務(wù)，切實推動重點領(lǐng)域率先突破。建設(shè)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展先行區(qū)，既要統(tǒng)籌規(guī)劃，也要突出重點，狠抓關(guān)鍵。綜合分析句容的各方面情況，當(dāng)前應(yīng)突出做好四項重點工作：

一是著力集聚優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。堅持發(fā)展“鋪天蓋地”的小企業(yè)與“頂天立地”的大企業(yè)并重，大力發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)和高端產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)企業(yè)集群與產(chǎn)業(yè)集群互動并進(jìn)，吸引和培養(yǎng)更多優(yōu)秀企業(yè)家，努力把句容建設(shè)成為蘇南產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的示范區(qū)。

二是著力推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，加快農(nóng)民市民化進(jìn)程，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不斷提高社會保障水平，努力把句容建設(shè)成為江蘇“四化同步”實驗區(qū)。

三是著力增強(qiáng)科教和人才支撐能力。積極吸引科技、教育和人才等更多優(yōu)質(zhì)資源和高端要素向句容集聚，努力把句容建設(shè)成為江蘇乃至全國創(chuàng)新發(fā)展高地。

四是著力建設(shè)生態(tài)文明。牢固確立生態(tài)文明理念，大力倡導(dǎo)綠色低碳發(fā)展，積極發(fā)展生態(tài)旅游，提高資源集約節(jié)約利用水平，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境承載能力，努力把句容建設(shè)成為全國生態(tài)文明建設(shè)樣板區(qū)。

第三、創(chuàng)新寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展先行區(qū)工作機(jī)制，努力放大先行區(qū)示范帶動效應(yīng)。建設(shè)寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展先行區(qū)，必須創(chuàng)新工作機(jī)制，充分調(diào)動各方面尤其是市場主體的積極性創(chuàng)造性，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力，形成強(qiáng)大發(fā)展合力，放大示范帶動效應(yīng)。

一是創(chuàng)新工作協(xié)調(diào)機(jī)制。建立省政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)、寧鎮(zhèn)揚三市政府共同參與的聯(lián)席會議制度，及時研究解決寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展重大問題。加強(qiáng)頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃，不斷完善發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和責(zé)任落實，形成濃厚發(fā)展氛圍。

二是創(chuàng)新政策引導(dǎo)機(jī)制。堅持共建共享，加大投入力度，加快推進(jìn)交通、通信、電力、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施的同城化建設(shè)步伐。積極創(chuàng)造條件，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、土地綜合利用、環(huán)境保護(hù)以及財稅、金融、人才、教育等方面，落實“含金量”較高的政策支持，營造先行區(qū)建設(shè)的良好環(huán)境。

三是創(chuàng)新績效評估機(jī)制。堅持科學(xué)決策和民主決策，尊重群眾首創(chuàng)精神，積極鼓勵和支持改革創(chuàng)新。加強(qiáng)檢查指導(dǎo)和質(zhì)量評估，及時發(fā)現(xiàn)和解決發(fā)展中的突出矛盾和問題，推動寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展先行區(qū)建設(shè)切實走上科學(xué)化和法治化軌道。

作者單位：江蘇省政府研究室