● 畢東升

（作者系無(wú)錫市編辦行政管理體制改革處處長(zhǎng)）

從2010年開(kāi)始，江蘇省積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，先是在張浦、徐霞客鎮(zhèn)等4個(gè)全國(guó)試點(diǎn)鎮(zhèn)試點(diǎn)，后在長(zhǎng)江、丁蜀等16個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)展省級(jí)試點(diǎn)，著力探索破除制約其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，提升社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。

一、從權(quán)限缺失到權(quán)責(zé)匹配：下放權(quán)限，增強(qiáng)服務(wù)能力

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，流動(dòng)人口不斷涌入，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)普遍面臨著公共安全、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)保障等公共服務(wù)供給不足與轄區(qū)居民公共需求高漲的矛盾。追根溯源，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)缺乏與之匹配的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)有約90%以上的事項(xiàng)需要上級(jí)部門(mén)審批才能執(zhí)行。江蘇省試點(diǎn)改革，通過(guò)下放權(quán)限管理和配套政策扶持，解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共服務(wù)中“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題。

2014年1月，江蘇省印發(fā)《關(guān)于賦予行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的意見(jiàn)》，按照“應(yīng)放盡放、權(quán)責(zé)一致、高效便民、公開(kāi)透明”的原則，賦予20個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)包括規(guī)劃建設(shè)、城市管理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、投資建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)治安和社會(huì)保障八個(gè)方面的縣級(jí)行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)及與行政處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，總數(shù)為724項(xiàng)。將試點(diǎn)鎮(zhèn)能夠承接的行政權(quán)限，都賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)行使；暫時(shí)無(wú)法承接的行政權(quán)限，創(chuàng)造承接條件，成熟一批，賦予一批。同時(shí)，注重賦權(quán)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，在賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)行政許可權(quán)等的同時(shí)，與之相關(guān)的行政處罰權(quán)也隨之賦予。

同時(shí)，注重構(gòu)建合理的財(cái)政管理和財(cái)稅分成體制，確保試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)相互匹配。進(jìn)一步理順上級(jí)政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財(cái)政分配關(guān)系，采取基數(shù)不變、超收返還的辦法，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)財(cái)力增長(zhǎng)進(jìn)入良性軌道。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)金融服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、擔(dān)保公司；加大專(zhuān)項(xiàng)資金整合和統(tǒng)籌力度，重點(diǎn)扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展；調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將更多財(cái)政資金和公共資源投向基層，實(shí)現(xiàn)社區(qū)（村）行政經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)的全覆蓋；規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在教育醫(yī)療衛(wèi)生等方面加大資源投入，建立多元化的公共服務(wù)投入體系和運(yùn)行機(jī)制，使民眾可以享受更高水平的公共服務(wù)。比如江陰市根據(jù)徐霞客鎮(zhèn)城市布局和發(fā)展需求，給予其140畝安置房和200畝開(kāi)發(fā)項(xiàng)目用地指標(biāo)；以2009年為基數(shù)，將公共財(cái)政預(yù)算收入超收部分按照地方留成的80%結(jié)算返還。

二、從后臺(tái)服務(wù)到前臺(tái)服務(wù)：自主審批，審管分離

2014年江蘇省印發(fā)《關(guān)于規(guī)范行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)便民服務(wù)工作的意見(jiàn)》，按照“集中審批、集成服務(wù)、公開(kāi)透明、高效便民”的原則，進(jìn)一步規(guī)范便民服務(wù)中心建設(shè)。新組建便民服務(wù)中心能直接“自主審批”。便民服務(wù)中心作為政務(wù)前臺(tái)，直接服務(wù)群眾、面向一線(xiàn)，而其他鎮(zhèn)級(jí)部門(mén)作為政務(wù)后臺(tái)，履行政策支持、傳遞政令、監(jiān)督問(wèn)責(zé)，從而形成了審管分離、權(quán)責(zé)清晰、高效透明的陽(yáng)光政務(wù)服務(wù)格局。

各試點(diǎn)鎮(zhèn)均建立了“事項(xiàng)、權(quán)限、人員”三集中的服務(wù)前臺(tái)。一是“事項(xiàng)集中”，將試點(diǎn)鎮(zhèn)政府各部門(mén)的所有審批服務(wù)事項(xiàng)集中到便民服務(wù)中心，集中受理、統(tǒng)一辦理；二是“權(quán)限集中”，便民服務(wù)中心代表鎮(zhèn)政府承接下放的所有各類(lèi)行政審批權(quán)限；三是“人員集中”，相關(guān)人員全部劃轉(zhuǎn)到便民服務(wù)中心進(jìn)行統(tǒng)一管理。便民服務(wù)中心作為服務(wù)前臺(tái)代表鎮(zhèn)政府，依法直接審批。

這種“前臺(tái)+后臺(tái)”的服務(wù)模式，既打通業(yè)務(wù)流程界限，又相互制約監(jiān)督，落實(shí)了服務(wù)型政府和法治政府的基層載體。為群眾打造了一個(gè)簡(jiǎn)單易懂、方便可及的“用戶(hù)界面”，群眾只需要和政府的“前臺(tái)”打交道，無(wú)需了解政府的職能分工和復(fù)雜運(yùn)作。

試點(diǎn)鎮(zhèn)依托便民服務(wù)中心平臺(tái)，通過(guò)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)延伸到各行政村（社區(qū)）便民服務(wù)室，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級(jí)全覆蓋，有效打通村級(jí)便民服務(wù)“最后一公里”。如張家港市鳳凰鎮(zhèn)僅2014年上半年，全鎮(zhèn)的15個(gè)村（社區(qū)）便民服務(wù)室共辦結(jié)行政審批服務(wù)類(lèi)事項(xiàng)36011件，辦結(jié)率達(dá)99.6%。讓老百姓真正“辦事不出村”。

三、從分散執(zhí)法到綜合執(zhí)法：整合資源，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管模式

根據(jù)“合法合理、權(quán)責(zé)一致、高效便民”的原則，完善行政執(zhí)法權(quán)的配置，減少行政執(zhí)法層級(jí)，下移執(zhí)法重心，將與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)交由試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，提高試點(diǎn)鎮(zhèn)的監(jiān)管服務(wù)能力。

試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)行綜合執(zhí)法，組建鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，以鎮(zhèn)政府的名義在轄區(qū)內(nèi)行使行政執(zhí)法權(quán)。綜合執(zhí)法局直接面向基層，在一線(xiàn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在一線(xiàn)解決問(wèn)題。這一基層行政執(zhí)法體制，改變了原來(lái)分散執(zhí)法各自為政的弊端，有利于分工合作，減少執(zhí)法矛盾、樹(shù)立良好的執(zhí)法形象。在鎮(zhèn)級(jí)層面實(shí)施綜合執(zhí)法，政策制定職能與監(jiān)督檢查職能相對(duì)分離，監(jiān)督處罰職能與日常管理職能相對(duì)分離，是探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者既相互制約又相互協(xié)調(diào)的有效實(shí)踐。

2014年江蘇省印發(fā)《關(guān)于規(guī)范行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作的意見(jiàn)》，明確將市縣近20個(gè)部門(mén)的規(guī)劃建設(shè)、城市管理、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、社會(huì)治安、社會(huì)保障等590項(xiàng)與群眾日常生產(chǎn)生活直接相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)限下放到試點(diǎn)鎮(zhèn)。

四、從單獨(dú)治理到合作共治：培育服務(wù)主體，發(fā)揮社會(huì)力量作用

試點(diǎn)鎮(zhèn)建立了社會(huì)工作者制度，壯大志愿者隊(duì)伍，鼓勵(lì)開(kāi)展社會(huì)組織“孵化”活動(dòng)。采取政府購(gòu)買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理、服務(wù)外包等形式，吸納社會(huì)力量提供公共服務(wù)，增加公共服務(wù)的可及性和覆蓋面。

試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立了社會(huì)事業(yè)局，其主要職責(zé)之一就是發(fā)展社會(huì)服務(wù)，培育社會(huì)組織。如宜興市丁蜀鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)局采取“政府資金支持、專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、社會(huì)組織受益”的運(yùn)作方式，打造了承接公益慈善類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)和群眾生活類(lèi)社會(huì)組織孵化項(xiàng)目的公共服務(wù)平臺(tái)。這些平臺(tái)為處于初創(chuàng)時(shí)期的草根性、公益性社會(huì)組織免費(fèi)提供包括場(chǎng)地設(shè)備、能力建設(shè)、信息共享、項(xiàng)目扶持等基本孵化服務(wù)，同時(shí)也為入駐機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供資源拓展、財(cái)務(wù)托管、法律服務(wù)、協(xié)助注冊(cè)、管理咨詢(xún)、成長(zhǎng)評(píng)估等拓展孵化服務(wù)。越來(lái)越多的公益服務(wù)創(chuàng)業(yè)者實(shí)現(xiàn)了社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)夢(mèng)想，也培育了更多的社會(huì)組織?！皠⒏謵?ài)心紫砂藝術(shù)培訓(xùn)班”就是一個(gè)典型，它正以傳授紫砂陶藝技能的方式向社區(qū)弱勢(shì)群體提供服務(wù)。

五、從微觀(guān)評(píng)價(jià)到戰(zhàn)略管理：實(shí)施新的績(jī)效考核模式

試點(diǎn)鎮(zhèn)把績(jī)效管理作為戰(zhàn)略管理手段，提出了以持續(xù)創(chuàng)新為核心理念、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容的績(jī)效考核新模式，在績(jī)效管理模式方面形成了新突破，從微觀(guān)評(píng)價(jià)走向了戰(zhàn)略管理。

試點(diǎn)鎮(zhèn)建立基于公共服務(wù)效能的考核體系與權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。一是加大對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的考核力度，激勵(lì)、引導(dǎo)政府將主要精力轉(zhuǎn)移到教育發(fā)展、醫(yī)療保障、環(huán)境治理、社會(huì)治安等方面，實(shí)施居民福利增長(zhǎng)的指標(biāo)考核，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核與問(wèn)責(zé)，在公共服務(wù)績(jī)效方面?zhèn)戎赜趯?duì)人民滿(mǎn)意度的考核。二是減少經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)從“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式轉(zhuǎn)向“內(nèi)生增長(zhǎng)型”發(fā)展模式。如蘇州市大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)評(píng)估體系建設(shè)，該體系包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新成果、生態(tài)環(huán)境、文明治理、改革要素六大類(lèi)45個(gè)指標(biāo)。無(wú)錫市堅(jiān)持“群眾導(dǎo)向、雙重互動(dòng)”、“以評(píng)促效、激勵(lì)配套”、“過(guò)程控制、持續(xù)改進(jìn)”三大理念，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的考核，幫助發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)的不足，發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向和激勵(lì)作用。