●北京市城市管理志愿者協(xié)會課題組

社會環(huán)境秩序風(fēng)險治理創(chuàng)新

●北京市城市管理志愿者協(xié)會課題組

轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險特征，社會秩序的治理特征，社會秩序的主體特征，這三類因素既是主要的成因，又是重要的推動力，它們共同作用，推進社會環(huán)境秩序治理向著規(guī)范、聯(lián)動、共治的趨勢發(fā)展，也要求風(fēng)險治理創(chuàng)新。

一、轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險特征要求規(guī)范的社會環(huán)境秩序風(fēng)險治理

轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險社會中，社會環(huán)境秩序的范疇不斷擴大，并滲透到其它領(lǐng)域，呈現(xiàn)出風(fēng)險因素多樣且易變動，風(fēng)險要素間的影響機理復(fù)雜等特征。這就要求社會環(huán)境秩序治理不斷創(chuàng)新，以促進風(fēng)險治理的規(guī)范化。

（一）建立有效的社會秩序信息平臺

轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險社會，風(fēng)險要素不斷增多，風(fēng)險范圍不斷擴大。這要求治理工作樹立風(fēng)險治理理念，及時準確地把握社會秩序信息，為社會環(huán)境秩序中復(fù)雜風(fēng)險的科學(xué)研判和有效防治提供信息平臺支撐。

一是做足信息工作，在情況清和底數(shù)明的基礎(chǔ)上治理社會秩序。健全完善、及時更新、共享各類基礎(chǔ)臺賬；圍繞重點整治的環(huán)境秩序問題，深入摸排，建立執(zhí)法責(zé)任制臺賬，實行動態(tài)掛銷賬管理。

二是利用科學(xué)技術(shù)建設(shè)信息平臺。立足智能城市管理建設(shè)，以信息平臺建設(shè)為支撐、城管數(shù)據(jù)中心建設(shè)為基礎(chǔ)，推進城市管理執(zhí)法工作信息化與智能化。北京的“智慧城管”以感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”的城管物聯(lián)網(wǎng)平臺來推進執(zhí)法的信息化。

（二）加快標準化風(fēng)險治理

社會問題層出不窮，新型風(fēng)險不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致風(fēng)險因素錯綜復(fù)雜的同時更具有變動性。風(fēng)險的不確定性，要求不斷完善與健全風(fēng)險治理，提高標準化水平，以有效應(yīng)對多變的風(fēng)險。

一是針對易變動的秩序風(fēng)險，建立風(fēng)險治理機制，掌握秩序狀況并快速回應(yīng)。針對社會環(huán)境秩序中存在的違法拆建、黑車非法運營、街面秩序亂等風(fēng)險，完善相應(yīng)的風(fēng)險識別與應(yīng)對機制。比如，建立城市管理日常巡查制度，形成以分隊為基礎(chǔ)、以巡查為核心、以督查為中樞、以監(jiān)察為保障的“四位一體”運行機制，及時發(fā)現(xiàn)與應(yīng)對社會環(huán)境秩序中存在的風(fēng)險。

二是針對易變動的執(zhí)法風(fēng)險，全面提升執(zhí)法行為的標準化與規(guī)范化，避免執(zhí)法矛盾。執(zhí)法中可能出現(xiàn)暴力執(zhí)法、違法違紀、執(zhí)法失當(dāng)、行政不作為等風(fēng)險，因此，執(zhí)法時應(yīng)做到熟悉執(zhí)法流程、規(guī)范執(zhí)法用語、會做執(zhí)法文書；執(zhí)法前要有準備、有方案、有備勤；在執(zhí)法中，要做好執(zhí)法取證工作，并嚴格遵守紀律要求。

（三）推行分類分級管理

風(fēng)險不僅繁多復(fù)雜，而且相互關(guān)聯(lián)，相互影響，容易引發(fā)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致次生風(fēng)險。這要求治理過程中要分類分級管理，分層次、分層級地實現(xiàn)系統(tǒng)的精細化風(fēng)險治理。

一是科學(xué)分布治理力量。合理分類分級管理的開展，需綜合考慮城市規(guī)劃、交通狀況、人流密集度等因素。以特大型城市為例，可考慮劃分四類地區(qū)，實行不同的管理標準和措施：一類地區(qū)嚴禁、二類地區(qū)嚴控、三類地區(qū)嚴管、四類地區(qū)規(guī)范，切實提高社會環(huán)境秩序的精細治理水平。

二是根據(jù)治理對象的具體情況，精細化地部署治理方案。針對具體情況，有重點的部署方案，研究出臺對高發(fā)時段、高發(fā)地區(qū)、高發(fā)類型三類重點問題，圍繞窗口形象地區(qū)、老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等關(guān)鍵地區(qū)，綜合城管熱線、網(wǎng)格化平臺、110報警中心、媒體網(wǎng)絡(luò)等渠道，識別重特大風(fēng)險，集中優(yōu)勢力量整治群眾反映強烈、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、媒體聚焦、影響惡劣的突出問題，有針對性進行城市環(huán)境秩序的風(fēng)險治理。

二、社會秩序的治理特征要求聯(lián)動的社會環(huán)境秩序風(fēng)險治理

轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險社會中，社會秩序治理存在著事項龐雜、邊界模糊、責(zé)任遞增等特征。同時，分類分級的社會環(huán)境秩序風(fēng)險治理也會帶來“責(zé)任本位”、“部門壁壘”等弊端，這要求聯(lián)動的社會環(huán)境秩序風(fēng)險治理，從綜合執(zhí)法、綜合協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)督入手，強化綜合性立體聯(lián)動。

（一）加大綜合執(zhí)法力度

社會治理在執(zhí)法時具有管制屬性，即通過對違法當(dāng)事人的直接管制，給合法公民提供社會秩序的間接服務(wù)。但執(zhí)法的管制屬性，在轉(zhuǎn)型期的社會環(huán)境秩序治理中，需加大綜合執(zhí)法力度。

一是強化執(zhí)法部門在秩序治理方面的執(zhí)法職責(zé)，推進聯(lián)合執(zhí)法的制度化。城管部門對有關(guān)行業(yè)部門認定的涉及社會環(huán)境秩序相對集中行政處罰權(quán)事項，應(yīng)積極執(zhí)法；城管部門除完成法定職責(zé)范圍內(nèi)的執(zhí)法任務(wù)外，應(yīng)積極配合有關(guān)執(zhí)法部門，參與環(huán)境秩序整治的聯(lián)合執(zhí)法，并逐步制度化。

二是推進執(zhí)法重心下移，強化屬地綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法應(yīng)以屬地管理為主，強化屬地管理責(zé)任。屬地應(yīng)堅持管理與服務(wù)、日常管理與專項整治相結(jié)合。

（二）強化綜合協(xié)調(diào)成效

分類分級的精細化風(fēng)險治理隨之帶來“責(zé)任本位”和“部門壁壘”問題。這要求推進部門聯(lián)動與信息共享，形成社會環(huán)境秩序治理的綜合協(xié)調(diào)機制。

一是做好綜合協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計。充分利用城管執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組平臺，完善議事制度，健全聯(lián)勤聯(lián)動機制，研究推進綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相互支撐、執(zhí)法手段與管理措施對接、行刑銜接，推進資源整合和信息共享，提高執(zhí)法威懾力。

二是強化機制安排，合理建設(shè)綜合協(xié)調(diào)的機制。積極協(xié)調(diào)推動規(guī)劃、審批、管理等城市建設(shè)與管理部門對策研究，建立齊抓共管機制，形成管理與執(zhí)法相互支撐、相互促進的多部門管理格局。

三是完善聯(lián)絡(luò)溝通，落實綜合協(xié)調(diào)中各部門的具體職責(zé)。加強與環(huán)境建設(shè)辦、綜治辦等部門的溝通聯(lián)絡(luò)，明晰城管執(zhí)法部門的職責(zé)，借助相關(guān)協(xié)調(diào)平臺的優(yōu)勢，牽動屬地政府、各職能部門嚴格落實責(zé)任，共同提升環(huán)境秩序綜合整治的成效。

（三）擴寬綜合監(jiān)督渠道

要規(guī)避“運動式執(zhí)法”的弊端，就要逐步推進治理的長效化，最重要的是拓寬綜合監(jiān)督的渠道并發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

一是加強治理監(jiān)督，完善考核機制。完善督察巡查制度，通過口頭告知、監(jiān)督通知單、監(jiān)督通報等形式，督促屬地整改。同時，建立完善全市環(huán)境秩序行政執(zhí)法考核評價體系，完善考核獎懲機制，對屬地政府和相關(guān)部門環(huán)境秩序行政執(zhí)法情況進行綜合考核評價獎勵。

二是創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)督，爭取綜合效益。城管執(zhí)法部門利用一線執(zhí)法易于發(fā)現(xiàn)問題的優(yōu)勢，大量發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，及時預(yù)警預(yù)防；同時，強化督察督辦，利用責(zé)任追究、通報曝光等機制，向?qū)俚卣吐毮懿块T及時反映問題、通報情況，督促屬地和相關(guān)部門提前整改，形成治理合力。

三是鼓勵社會監(jiān)督，推動內(nèi)部改進。暢通官方微博、市民城管通等形式多樣的監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督聯(lián)絡(luò)點、城管熱線、網(wǎng)上舉報、政風(fēng)行風(fēng)評議等監(jiān)督體系建設(shè)；鼓勵市民、利益相關(guān)人舉報，邀請人大代表、政協(xié)委員、社會知名人士等參與監(jiān)督檢查；同時，支持媒體對環(huán)境秩序的突出問題進行曝光，形成輿論壓力，促進社會監(jiān)督。

三、社會秩序的主體特征要求共治的社會環(huán)境秩序風(fēng)險治理

轉(zhuǎn)型期社會環(huán)境秩序的維護與保持是社會多元主體的共同責(zé)任。由于不同的社會風(fēng)險治理主體的能力存在差異，這要求社會環(huán)境秩序?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險共治：黨政相關(guān)部門需堅持“民本位”導(dǎo)向，重視民眾需求；積極引入多元主體的參與，發(fā)揮其各自優(yōu)勢，實現(xiàn)共同治理。

（一）政府部門堅持“民本位”導(dǎo)向，強化以人為本的社會環(huán)境治理

“民本位”的理念，要求重視民眾需求及其關(guān)注點，以實現(xiàn)提高民眾支持度、理解度和滿意度的最大化，民眾反對度、排斥度與厭惡度的最小化。

一是將人民群眾的需求作為改進社會環(huán)境秩序的方向，重視民意，以建設(shè)市民服務(wù)項目為抓手，營造有序和諧的社會環(huán)境。例如，北京城管開展凈化美化工程、治臟治亂工程、排憂解困工程、便民利民工程的愛民“四大工程”，重點解決市民群眾身邊的臟亂差問題；開展街面環(huán)境秩序凈化行動、城市生態(tài)環(huán)境提升行動、城市管理難題攻堅行動的惠民“三大行動”，捍衛(wèi)群眾對于社會秩序的利益訴求。

二是以人民群眾的感受作為檢驗治理成效的標準。在社會環(huán)境秩序治理的過程中，采取科學(xué)執(zhí)法方式，優(yōu)化執(zhí)法形象，提升群眾的滿意度。采取文明執(zhí)法的工作方式和“非現(xiàn)場執(zhí)法”的工作模式，塑造城管隊伍“管理城市為人民”的執(zhí)法新形象，改善干群關(guān)系，提升執(zhí)法水平。

（二）社會組織發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢，形成社會環(huán)境治理的正能量環(huán)境

社會組織具有專業(yè)性優(yōu)勢和社會動員優(yōu)勢，通過社會組織的協(xié)同參與，積極調(diào)動其積極性來有效發(fā)揮風(fēng)險治理與秩序維護的綜合優(yōu)勢，起到與政府優(yōu)勢互補和良性互動的效果，并且逐步實現(xiàn)風(fēng)險治理的良性運營，為社會環(huán)境治理帶來正能量。

一是調(diào)動專業(yè)組織的積極性，參與社會秩序的維護。發(fā)揮慈善機構(gòu)、公益組織、志愿團體等社會組織在社會倡導(dǎo)與群眾動員中的號召力與靈活性。例如，北京城市管理志愿者協(xié)會開展“城市管理志愿行”，深化城管開放日、“城管四進”等志愿主題活動，積極推進社會環(huán)境秩序的治理。

二是發(fā)揮社會組織的專業(yè)技術(shù)，協(xié)同開展風(fēng)險治理工作。利用行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)等力量，發(fā)揮其在能力、技術(shù)、設(shè)備等方面的優(yōu)勢，讓社會組織直接參與環(huán)保等特定領(lǐng)域的環(huán)境秩序治理工作中，提升社會環(huán)境秩序風(fēng)險治理的科學(xué)性。

三是發(fā)揚社會組織的專業(yè)權(quán)威，提升社會環(huán)境治理的水平。發(fā)揮社會組織的第三方中立身份和社會認可度，強化社會組織對社會環(huán)境秩序維護中黨政部門工作的監(jiān)督與測評。

（三）人民群眾發(fā)揮“主人翁”精神，形成人民城市人民管的治理局面

人民群眾作為社會環(huán)境秩序的治理主體，在秩序治理中發(fā)揮不可替代的作用。若能調(diào)動民眾積極性，實現(xiàn)“人民城市人民管”，則能充分發(fā)揮群眾的人數(shù)與規(guī)模優(yōu)勢，有效彌補黨政部門和社會組織人力不足問題，減輕政府的風(fēng)險應(yīng)對壓力，為社會環(huán)境秩序的治理提供強大的助推力。

一是樹立社會環(huán)境秩序維護的“主人翁”意識，提升素質(zhì)，強化自律，不參與破壞社會環(huán)境秩序的活動，同時加入社會環(huán)境秩序的風(fēng)險識別與監(jiān)督工作中，成為社會環(huán)境秩序維護的“信息員”與“監(jiān)督員”，培育“我為人人、人人為我”的社會文化，為社會環(huán)境秩序的治理提供強大的推助力。

二是黨政相關(guān)部門采取措施，拓展公眾參與空間與渠道，提高群眾參與積極性。建立公開征求公眾意見制度，涉及群眾利益的重大決策在正式實施前，通過城管政務(wù)維基、官網(wǎng)等形式，廣泛聽取公眾意見；建立全天候城市管理熱線，如北京城管開通的“96310”熱線，積極引導(dǎo)市民群眾有序參與社會環(huán)境秩序的治理；同時，強化正面宣傳與引導(dǎo)，采用激勵與獎懲措施，鼓勵民眾為城市環(huán)境秩序的維護做出力所能及的貢獻。

綜上，在轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險社會中，把握規(guī)律、持續(xù)創(chuàng)新是維護社會環(huán)境秩序、提升城市管理服務(wù)水平的不竭動力。構(gòu)建規(guī)范、聯(lián)動、共治的社會環(huán)境秩序風(fēng)險治理體系，才能有效維護良好的社會環(huán)境秩序，不斷提高城市管理服務(wù)水平，提升人民群眾的滿意度。