● 唐 鈞

“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”（Risk Society）的概念自德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克（Ulrich Beck）正式提出后，越來越受到正處于轉(zhuǎn)型期國(guó)家的關(guān)注。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在轉(zhuǎn)型過程中呈現(xiàn)出高度的不確定性和危害的廣泛性，而全球化、信任危機(jī)等諸多因素又加劇了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理成為必須直面的重大議題。

轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理，是指在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，識(shí)別和研判可能引發(fā)社會(huì)矛盾并導(dǎo)致社會(huì)沖突的潛在社會(huì)問題，通過提前防范和科學(xué)應(yīng)對(duì)，規(guī)避和處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)由于各國(guó)的國(guó)情不同，呈現(xiàn)出一些不同的特征，但也表現(xiàn)出共性規(guī)律，治理原則也存在共性要求。

一、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與源頭預(yù)防的原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是風(fēng)險(xiǎn)源的不確定性，難以精確預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)源的等級(jí)和優(yōu)先順序；二是風(fēng)險(xiǎn)兌現(xiàn)的不確定性，難以準(zhǔn)確把控何時(shí)何地、以何種方式爆發(fā)危機(jī)；三是危害的不確定性，難以量化評(píng)估危害范圍和損害程度。正是由于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的這種不確定性，要求風(fēng)險(xiǎn)治理源頭防治。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的源頭預(yù)防，在轉(zhuǎn)型期有三大重點(diǎn)：防災(zāi)處突、防范公權(quán)力變異、防治公共資源分配和使用失當(dāng)。我國(guó)已經(jīng)針對(duì)公權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)開展了官員廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，針對(duì)公共資源風(fēng)險(xiǎn)開展了國(guó)企風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)范，但目前仍處于初始階段，在預(yù)防手段等方面仍需改進(jìn)。

因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源頭預(yù)防的原則要求：一是顯性風(fēng)險(xiǎn)源的防治，例如預(yù)防四類突發(fā)公共事件①，阻止公共危機(jī)的爆發(fā)和減低其綜合損害；二是高敏感領(lǐng)域的防治，例如強(qiáng)化評(píng)估拆遷征地等方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；三是以社會(huì)危害最小化為目標(biāo)來倒推源頭治理，例如持續(xù)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)排查和提前治理重特大隱患。

二、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的變異特征與主動(dòng)防治的原則

轉(zhuǎn)型期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的變異，呈現(xiàn)出連鎖反應(yīng)，甚至“蝴蝶效應(yīng)”的特質(zhì)，使得微小事件都可能造成惡劣的社會(huì)危害。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在演變過程中往往由單一風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)連帶性風(fēng)險(xiǎn)、次生性和復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)。一是事件本身的發(fā)展可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，如風(fēng)險(xiǎn)源周邊發(fā)生突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件，事件自然擴(kuò)散時(shí)，可能危及風(fēng)險(xiǎn)源。二是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不當(dāng)可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，如處置不及時(shí)或應(yīng)對(duì)不科學(xué)，容易主動(dòng)引起連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致事件升級(jí)和危害擴(kuò)大。因此，要求主動(dòng)防治。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防治往往缺少主動(dòng)性，表現(xiàn)為三方面：一是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，預(yù)見性差。不善于排查化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，甚至無視潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的敏感性不高，難以提前發(fā)現(xiàn)并處置潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是風(fēng)險(xiǎn)控制能力不高，導(dǎo)致事故頻發(fā)。對(duì)顯性風(fēng)險(xiǎn)的把握不到位，缺乏對(duì)已暴露風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確判斷，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及其危害的事前控制，任由其發(fā)展蔓延，最終導(dǎo)致發(fā)生危機(jī)和危害擴(kuò)大。三是管理制度欠缺，倉(cāng)促應(yīng)對(duì)。風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任權(quán)屬不清、反應(yīng)遲緩、綜合協(xié)調(diào)不暢。

因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)防治原則要求：一是培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)文化；二是明確前饋控制的導(dǎo)向；三是建立健全風(fēng)險(xiǎn)全程控制制度。

三、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的共生特征與整體防治的原則

轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有共生特征：一是自然風(fēng)險(xiǎn)與人為風(fēng)險(xiǎn)的重疊；二是內(nèi)生型風(fēng)險(xiǎn)與外生型風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合；三是結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)與非結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的互為因果。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的起步階段，往往主動(dòng)忽略或被動(dòng)地顧不上實(shí)施整體防治，其后果是處置已爆發(fā)的危機(jī)時(shí)非常被動(dòng)，甚至原本用來應(yīng)對(duì)危機(jī)的手段也經(jīng)常演變?yōu)楦蟮奈C(jī)源，引發(fā)更大的危機(jī)。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的共生性特征要求整體防治。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的整體防治原則要求有三點(diǎn)：一是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)治理。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，尤其是危機(jī)管理措施，要充分地開展風(fēng)險(xiǎn)研判和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，嚴(yán)防因風(fēng)險(xiǎn)管理而引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。二是內(nèi)外兼修的風(fēng)險(xiǎn)防治。針對(duì)公權(quán)力異化等內(nèi)生型風(fēng)險(xiǎn)和安全生產(chǎn)等外生型風(fēng)險(xiǎn)，采取整合式的風(fēng)險(xiǎn)治理措施，在內(nèi)外結(jié)合的過程中布控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。三是技術(shù)結(jié)合管理的風(fēng)險(xiǎn)防治。將針對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)措施和針對(duì)人為風(fēng)險(xiǎn)的管理措施緊密結(jié)合起來，開展識(shí)別、研判和防控等措施。

四、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的同類特征與規(guī)范精細(xì)的原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有一定程度上的同類共性特征，可以歸類管理，進(jìn)而根據(jù)其共性規(guī)律，推進(jìn)規(guī)范化和精細(xì)化的風(fēng)險(xiǎn)管理。對(duì)現(xiàn)階段的突發(fā)公共事件管理，特別是當(dāng)前頻發(fā)高危的公共事件，采取編制預(yù)案、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主、專業(yè)應(yīng)對(duì)等“一案三制”的管理方式，實(shí)現(xiàn)了基本規(guī)范化的應(yīng)急管理。但整體而言，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范化尚處于起步階段：一是規(guī)范化的普及率仍待拓寬；二是規(guī)范化的實(shí)際操作仍需改進(jìn)；三是精細(xì)化尚需全面提升。

因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的規(guī)范精細(xì)的原則要求：一是靜態(tài)層面的規(guī)范化管理程序、方法和工具等規(guī)定。二是常態(tài)層面的長(zhǎng)效機(jī)制，能真抓實(shí)干，貫徹落實(shí)。三是動(dòng)態(tài)層面的規(guī)范化流程，盡快形成“規(guī)劃—推行—實(shí)施—改進(jìn)”的良性循環(huán)，持續(xù)推進(jìn)規(guī)范精細(xì)化的進(jìn)程。

五、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的綜合特征與協(xié)同整治的原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有綜合性，單一事件往往牽連眾多的相關(guān)利益群體和相關(guān)連鎖反應(yīng)；而專業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)管理趨于分類分級(jí)的精細(xì)化。若缺乏合理的制度設(shè)計(jì)，上述情況必將導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的“責(zé)任本位”和“部門壁壘”，也即在孤立的局部趨于精致的風(fēng)險(xiǎn)防治，而在整體的全局卻有“縫隙”和“漏洞”，甚至出現(xiàn)不同管理主體之間的脫節(jié)和矛盾。

因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同整合治理原則要求：一是通過統(tǒng)一部門間的風(fēng)險(xiǎn)管理術(shù)語(yǔ)體系，打破內(nèi)部溝通障礙；二是通過統(tǒng)一部門之間的數(shù)據(jù)信息庫(kù)，兼容和共享風(fēng)險(xiǎn)信息，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)溝通；三是通過落實(shí)責(zé)任連帶制度，通過責(zé)任分工認(rèn)領(lǐng)、責(zé)任倒查等多種措施，實(shí)現(xiàn)整體責(zé)任的“無縫隙”和應(yīng)對(duì)處置的“聯(lián)而能動(dòng)”。

六、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)特征與動(dòng)態(tài)治理的原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源的緊密交織和相互激發(fā)，使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)處于隨時(shí)更新和持續(xù)升級(jí)的狀態(tài)中，而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的治理架構(gòu)卻是長(zhǎng)期固化或定期更新的。這樣就容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理的失誤：一是風(fēng)險(xiǎn)治理制度不適應(yīng)新生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致無法可依、有法難依；二是知識(shí)更新滯后導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備不足，表現(xiàn)為對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)形式敏感性不高，忽視可能產(chǎn)生嚴(yán)重危害后果的新風(fēng)險(xiǎn)；三是在應(yīng)對(duì)新生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)束手無策、失誤頻出。因此，要求用動(dòng)態(tài)更新來回應(yīng)升級(jí)中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)治理要求：一是知識(shí)層面，盡快形成系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)案例庫(kù)，通過收集實(shí)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)信息，持續(xù)更新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)特征與規(guī)律，形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)管理系統(tǒng)。二是制度層面，建立健全風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)和風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，通過持續(xù)的、定期的知識(shí)學(xué)習(xí)提升風(fēng)險(xiǎn)管理技能。三是技術(shù)層面，持續(xù)關(guān)注和定期重新評(píng)估中低危等級(jí)的小風(fēng)險(xiǎn)，做好隨時(shí)提高小風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)，并形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理模式的動(dòng)態(tài)調(diào)整，能夠從低危風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的管理模式快速切換到高危風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的管理模式。

七、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)屬性與綜合評(píng)估的原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有典型的社會(huì)屬性，即特定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)影響路徑等綜合因素，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅僅是技術(shù)層面的統(tǒng)計(jì)，更需要管理層面的效率計(jì)算和社會(huì)層面的效益分析。而在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的起步階段，容易出現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的簡(jiǎn)單化，僅僅用死亡人數(shù)作為最重要的指標(biāo)來評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，這不僅會(huì)人為縮小甚至隱瞞風(fēng)險(xiǎn)的惡劣程度和嚴(yán)重后果，有時(shí)甚至還會(huì)誤導(dǎo)決策和錯(cuò)誤處置。因此，必須進(jìn)行綜合評(píng)估，考量綜合的社會(huì)指標(biāo)來支持風(fēng)險(xiǎn)策略的抉擇。

因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的綜合評(píng)估原則要求：一是逐步形成“生理—心理—社會(huì)”三段式社會(huì)綜合評(píng)估指標(biāo)體系，在個(gè)體層面評(píng)估生命財(cái)產(chǎn)狀況和心理狀況，在社會(huì)層面綜合評(píng)估社會(huì)恐慌狀況和公信力狀況。二是以公民為中心開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將政府委辦局分工為導(dǎo)向的“切割式”評(píng)估模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨竦纳芷诤蜕钴壽E為導(dǎo)向的評(píng)估模式，呈現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的整體狀況。三是凸顯公信力評(píng)估的重要性。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，最終是用公信力指標(biāo)為衡量標(biāo)尺，保持甚至提升公信力的風(fēng)險(xiǎn)管理才是社會(huì)視角的績(jī)優(yōu)選擇。

八、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的民本特征與共同治理的原則

人民群眾是轉(zhuǎn)型期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的最終評(píng)委。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理具有民本特征，須以公民為中心來開展，發(fā)揮社會(huì)各界的優(yōu)勢(shì)共同治理。轉(zhuǎn)型期常見的失誤：一是違背民本的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，在法律尺度之外若不兼顧社會(huì)責(zé)任等公德指標(biāo)，極易形成輿論壓力，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；二是不重視社會(huì)心態(tài)的整體研判，迎合了極少數(shù)人的需求而遭到了大多數(shù)人的反對(duì)；三是不擅于形成共同治理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的治理局面，政府越界擔(dān)責(zé)卻屢被詬病，少數(shù)群眾的“鄰避效應(yīng)”（Not In My Backyard）卻常在多數(shù)群眾的自利導(dǎo)向中演變?yōu)樯鐣?huì)沖突。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)要踐行共治原則。

因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的共治原則要求：一是完善多元主體參與評(píng)估的模式，傾聽和考量不同利益相關(guān)群體的真實(shí)訴求，并邀請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、公共媒體等第三方進(jìn)入評(píng)估過程。二是完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的溝通機(jī)制和動(dòng)員機(jī)制，保障群眾的知情權(quán)，以群眾能接受的方式開展社會(huì)動(dòng)員，鼓勵(lì)群眾的積極互動(dòng)和有序參與。三是建立健全充分發(fā)揮社會(huì)各界優(yōu)勢(shì)的治理格局：政府具有權(quán)威優(yōu)勢(shì)，在信息發(fā)布和風(fēng)險(xiǎn)處置等方面處于強(qiáng)勢(shì)和優(yōu)勢(shì)的位置；社會(huì)組織則可彌補(bǔ)政府具體領(lǐng)域?qū)I(yè)性不足的缺憾，更好地在小范圍內(nèi)社會(huì)動(dòng)員的優(yōu)勢(shì)；群眾則可充分發(fā)揮數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)和關(guān)系自身利益的主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)，做好鄰里守望，成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最前沿的“哨兵”，當(dāng)好“第一反應(yīng)人”，快速自救互助，并形成既理解配合又協(xié)助治理的有利社會(huì)氛圍。

九、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共特征與穩(wěn)固秩序的原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)涉公共利益，因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理將影響到相關(guān)的一系列社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理具有公共性。轉(zhuǎn)型期突出表現(xiàn)為“社會(huì)倒逼”：極少數(shù)群眾通過社會(huì)輿論施壓來改變公共決策、甚至導(dǎo)致社會(huì)秩序的局部“失范”，深遠(yuǎn)地影響到社會(huì)秩序的長(zhǎng)治久安。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理要從公共特征切入。理順并穩(wěn)固了社會(huì)秩序，才能保障社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理得以追求公共利益和保障公共屬性。

因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)固秩序原則要求：一是清理整頓社會(huì)秩序的重大隱患?？赏ㄟ^法律、管理、科技、道德等方式快速扭轉(zhuǎn)局面。二是維護(hù)社會(huì)秩序。社會(huì)秩序是公共安全的規(guī)則保障，理想的社會(huì)秩序，一方面是將犯罪的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)降至最低，另一方面是社會(huì)恐慌的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。因此，社會(huì)秩序問題往往是公共安全的前兆，社會(huì)秩序的維護(hù)是深層次的公共安全預(yù)警和預(yù)防的難題。通過對(duì)社會(huì)秩序的系統(tǒng)治理，可以提前化解較大比例的、根深蒂固的公共安全風(fēng)險(xiǎn)源，建構(gòu)起公共安全的“社會(huì)緩沖帶”。三是鼓勵(lì)群眾的秩序自覺，達(dá)成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的觀念共識(shí)：維護(hù)社會(huì)秩序本身就是規(guī)避高危風(fēng)險(xiǎn)的行為，可在最大程度上避免災(zāi)難和減少損失；通過有效的社會(huì)動(dòng)員，培育群眾的風(fēng)險(xiǎn)文化與知行合一。

綜上，轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理，在戰(zhàn)略層面應(yīng)遵循源頭預(yù)防和主動(dòng)防治的原則；在戰(zhàn)術(shù)層面應(yīng)實(shí)施規(guī)范精細(xì)、協(xié)同整合、動(dòng)態(tài)治理的原則。而這兩大層面還不足以應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此在社會(huì)層面還需踐行綜合評(píng)估、共同治理、穩(wěn)固秩序的原則。

①四類突發(fā)公共事件指自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。