● 黃文平
以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變
● 黃文平
黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)。新一屆政府將機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)有機(jī)結(jié)合,以行政審批制度改革為“敲門磚”和“突破口”,大力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,有效地消除了制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙,釋放了改革紅利。
把轉(zhuǎn)變政府職能作為行政體制改革的核心和關(guān)鍵,是改革開放以來(lái)通過(guò)實(shí)踐探索形成的一條基本經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來(lái),我國(guó)先后進(jìn)行了7輪比較集中的改革。在歷次改革中,轉(zhuǎn)變政府職能始終是行政體制改革的核心和關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)多年的持續(xù)努力和探索,政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了巨大變化,政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)的范圍有了較大縮減,政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到不斷加強(qiáng),把轉(zhuǎn)變政府職能作為推動(dòng)行政體制改革的核心和關(guān)鍵,是我國(guó)改革實(shí)踐中探索形成的經(jīng)驗(yàn)。
轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)質(zhì)是要解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的問(wèn)題,重點(diǎn)是處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要途徑,牽涉多方利益格局和關(guān)系的調(diào)整。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用,這一論斷為正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系,進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變指明了方向。要進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多和缺位、越位、錯(cuò)位等問(wèn)題,使政府能夠全面正確地履行職能,激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力和創(chuàng)造力,正如李克強(qiáng)總理指出的,“這是不花錢能辦事、少花錢多辦事的‘良方’”。
以行政審批制度改革為主要內(nèi)容的簡(jiǎn)政放權(quán)是轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”和“先手棋”。新一屆政府把簡(jiǎn)政放權(quán)、大幅度取消和下放行政審批事項(xiàng),作為釋放改革紅利、打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要一招。簡(jiǎn)政放權(quán)就是要在全面梳理和確定行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)減少涉及投資項(xiàng)目、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、資質(zhì)資格許可等方面的審批事項(xiàng),尊重群眾的首創(chuàng)精神,讓市場(chǎng)迸發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力。同時(shí),政府要把主要精力放在應(yīng)該管住、管好的事情上,著力解決事關(guān)人民群眾切身利益的問(wèn)題,更好履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé),讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)作,減少“尋租”空間,從源頭上、制度上預(yù)防腐敗。
黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政體制改革提出了新的要求。新一屆政府及時(shí)部署行政審批制度改革工作,分期分批取消和下放審批事項(xiàng),全面清理非行政許可審批事項(xiàng),切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,簡(jiǎn)政放權(quán)取得了明顯成效,極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力、發(fā)展動(dòng)力和社會(huì)創(chuàng)造力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。深化行政審批制度改革具有五個(gè)鮮明的特點(diǎn):
一是既大力取消下放行政審批事項(xiàng),又注重配套推進(jìn)制度創(chuàng)新。2013年以來(lái),國(guó)務(wù)院分期分批取消下放416項(xiàng)行政審批事項(xiàng),不久前,2014年6月4日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定再取消和下放63項(xiàng)審批事項(xiàng),新一屆政府行政審批制度改革的力度之大、速度之快,前所未有。同時(shí),注重配套推進(jìn)相關(guān)制度創(chuàng)新,比如改革工商登記制度,將“先證后照”改為“先照后證”;推進(jìn)工商注冊(cè)制度便利化,將注冊(cè)資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制,將企業(yè)年檢制度改為年度報(bào)告制度,大幅降低創(chuàng)辦企業(yè)的門檻;設(shè)立上海自貿(mào)區(qū),探索建立負(fù)面清單制度,對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)行“法無(wú)禁止即可為”。通過(guò)這些改革舉措,減少了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù),市場(chǎng)主體數(shù)量明顯增長(zhǎng),市場(chǎng)準(zhǔn)入更加便利,市場(chǎng)活力持續(xù)迸發(fā),投資創(chuàng)業(yè)信心增強(qiáng)。
二是注重運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革。
行政審批制度改革的實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范和約束政府行為,實(shí)現(xiàn)依法行政。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì),行政權(quán)力必須在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行。一年多來(lái)的深化行政審批制度改革,從部署到落實(shí),注重運(yùn)用法治思維、法治方式,嚴(yán)格遵循職權(quán)法定、程序合法、公開透明的要求。為依法推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變,國(guó)務(wù)院對(duì)需要依照法定程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修訂相關(guān)法律的問(wèn)題進(jìn)行了研究,起草了文物保護(hù)法等12部法律修正案草案,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議對(duì)這12部法律進(jìn)行了修改。依據(jù)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議精神,國(guó)務(wù)院對(duì)《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)合營(yíng)各方出資的若干規(guī)定》等2部行政法規(guī)予以廢止;對(duì)《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》等8部行政法規(guī)的部分條款進(jìn)行了修改。這些法律法規(guī)的修改調(diào)整,既是對(duì)以往改革成果的法制化、制度化,也為進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)行政審批制度改革提供了法制保障。以法治思維、法治方式推進(jìn)改革,是本次簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)鮮明特點(diǎn),也符合政府依法行政的本質(zhì)要求。
三是通過(guò)公開機(jī)制和倒逼機(jī)制讓改革措施落到實(shí)處。新一屆政府對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能涉及的具體措施,明確責(zé)任單位、參與單位,列出改革完成的時(shí)間表,并公開承諾要削減三分之一以上行政審批事項(xiàng)等,表明了全面深化改革的決心和目標(biāo)。將國(guó)務(wù)院正在實(shí)施的1235項(xiàng)行政審批事項(xiàng)在各部門網(wǎng)站和中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公開,公布權(quán)力清單制度,接受群眾和社會(huì)的監(jiān)督。公開可以說(shuō)是最好的監(jiān)督。同時(shí),針對(duì)已經(jīng)取消下放的行政審批事項(xiàng)引入第三方評(píng)估機(jī)制,把行政審批制度與開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)緊密結(jié)合起來(lái),對(duì)改革形成倒逼機(jī)制,促進(jìn)改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐,使得各項(xiàng)措施落到實(shí)處不走空。
四是清理存量與嚴(yán)控增量并行,杜絕“邊減邊增”。在取消和下放行政審批事項(xiàng)的過(guò)程中,不僅要考慮存量改革,也關(guān)注增量控制。國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》、《關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》,明確要求嚴(yán)格控制新增許可事項(xiàng),對(duì)新增行政審批事項(xiàng)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序做出了嚴(yán)格要求,不允許在清單之外變相設(shè)置審批,即使是必要的行政審批也必須規(guī)范,防止滋生腐敗,做到標(biāo)準(zhǔn)明確、程序嚴(yán)密、運(yùn)作透明、制約有效和權(quán)責(zé)分明。同時(shí),全面清理國(guó)務(wù)院部門現(xiàn)存的非行政許可審批事項(xiàng),進(jìn)一步消除審批管理中的“灰色地帶”,徹底堵住這個(gè)“偏門”,防止“邊減邊增”。
五是“放”與“管”相結(jié)合,創(chuàng)新政府監(jiān)管方式。簡(jiǎn)政放權(quán)并非一放了之,而要放管結(jié)合,特別是在取消下放行政審批事項(xiàng)后,要切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。李克強(qiáng)總理明確指出,“轉(zhuǎn)變政府職能的核心要義,是要切實(shí)做好“放管”結(jié)合,“放”是放活,而不是放任;“管”要管好,而不是管死”。簡(jiǎn)政放權(quán)和加強(qiáng)管理是轉(zhuǎn)變政府職能的一體兩翼,兩者缺一不可,否則就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力真空,難以真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,給市場(chǎng)帶來(lái)活力。新一屆政府對(duì)此采取了一系列措施,包括調(diào)整食品藥品監(jiān)管體制、省以下工商管理體制實(shí)行分級(jí)管理、工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批等,目前都取得了成效。通過(guò)完善監(jiān)管措施,創(chuàng)新監(jiān)管方式,充分利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量,實(shí)現(xiàn)政府管理從注重事前審批向重視事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。減少事前審批,并不意味著部門的任務(wù)和責(zé)任減少了,相反部門的事中監(jiān)管任務(wù)和責(zé)任加重了;不是給政府“減壓”,而是要求相關(guān)工作要做得更精更細(xì)更到位。
在看到簡(jiǎn)政放權(quán)取得明顯成效的同時(shí),也要關(guān)注改革中出現(xiàn)的一些新情況、新問(wèn)題,比如目前政府的行政審批事項(xiàng)仍然偏多,審批程序繁,辦事效率低;部分取消下放行政審批事項(xiàng)的“含金量”不高,社會(huì)各界反映不夠“解渴”;一些領(lǐng)域還存在變相設(shè)置審批事項(xiàng)的情況;基層政府和社會(huì)組織的承接能力較弱;審批前置中介服務(wù)不規(guī)范;政府的監(jiān)管理念和方式有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,這些需要通過(guò)深化改革逐步解決。
一是繼續(xù)把簡(jiǎn)政放權(quán)作為轉(zhuǎn)變政府職能的主要抓手。目前行政審批事項(xiàng)已得到大幅度精簡(jiǎn),但審批事項(xiàng)總量仍然不小,還存在改革空間。十八屆三中全會(huì)提出要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,只有政府進(jìn)一步減少直接介入或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的活動(dòng),把更多精力放在制定政策、加強(qiáng)監(jiān)管上,才能讓市場(chǎng)力量、社會(huì)力量發(fā)揮作用,一定程度上講,簡(jiǎn)政放權(quán)的程度、力度直接影響到市場(chǎng)在資源配置中的作用。李克強(qiáng)總理在2014年6月4日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào),簡(jiǎn)政放權(quán)是深化政府改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵之舉,要求在2013年的基礎(chǔ)上,年內(nèi)再取消和下放200項(xiàng)以上行政審批事項(xiàng),達(dá)到進(jìn)一步降低門檻、放松規(guī)制、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的目的。
二是要嚴(yán)格對(duì)行政審批權(quán)創(chuàng)設(shè)的管理。行政審批是政府為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中市場(chǎng)失靈、社會(huì)自律不足等問(wèn)題而采取的前置性管理手段,這意味著行政審批也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型階段,新生事物不斷出現(xiàn),也會(huì)產(chǎn)生許多新情況新問(wèn)題。對(duì)此,要認(rèn)真研究哪些問(wèn)題需要政府加以監(jiān)管,哪些問(wèn)題確需采取審批的方式,哪些問(wèn)題可以通過(guò)制定法律法規(guī)加以規(guī)范等。如果對(duì)行政審批權(quán)的創(chuàng)設(shè)不加以嚴(yán)格管理,無(wú)疑會(huì)大大抵消改革的實(shí)際效果,也會(huì)影響政府職能轉(zhuǎn)變的成效。
三是在激發(fā)市場(chǎng)活力的同時(shí),還要注重培育發(fā)展社會(huì)組織,加大對(duì)社會(huì)放權(quán)的力度。簡(jiǎn)政放權(quán),不僅是中央向地方放權(quán)、政府向市場(chǎng)放權(quán),而且還要政府向社會(huì)放權(quán)。目前政府向社會(huì)放權(quán)不夠,這與我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育不完善、社會(huì)力量不強(qiáng)有關(guān)。政府在主動(dòng)放權(quán)給社會(huì)的同時(shí),也要為社會(huì)承接主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。要進(jìn)一步深化改革,采取切實(shí)可行的政策和措施,積極扶持社會(huì)組織的發(fā)展,培育更多合適的承接主體,充分釋放社會(huì)組織的活力,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的落實(shí)。
(作者系中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng))
注:本文根據(jù)黃文平同志在第五屆中國(guó)行政改革論壇上的發(fā)言稿修改而成。