山東省司法廳公證管理處課題組

關(guān)于公證機(jī)構(gòu)體制改革的路徑思考

一、公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革的發(fā)展及現(xiàn)狀

自2000年國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》至今的十幾年來(lái)，公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革走過(guò)了積極推進(jìn)、初見成效、陷入徘徊的幾個(gè)階段?！蛾P(guān)于深化公證工作改革的方案》實(shí)施后，全國(guó)不少省份積極推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革，特別是京津滬直轄市和江浙、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革很快取得了成效。但是，由于受到地方改革政策不配套、某些地方司法行政機(jī)關(guān)管理僵化、地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)等因素影響，公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革逐步進(jìn)入了徘徊期，在不少地區(qū)，已經(jīng)改為事業(yè)單位并落實(shí)了績(jī)效工資的公證機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展；一些改為事業(yè)單位但并沒有落實(shí)績(jī)效工資，特別是連基本的法人自主權(quán)都沒有落實(shí)（公證處花一分錢也需要司法局長(zhǎng)批準(zhǔn)）的公證機(jī)構(gòu)陷入業(yè)務(wù)萎縮、人才流失、人員老化的境地；而那些尚未改制的行政體制的公證機(jī)構(gòu)目睹了表面是“自收自支”，實(shí)質(zhì)上是“自收不自支”的公證處的艱難處境，更不愿意繼續(xù)改革，公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革由此陷入徘徊期。

隨著近年我國(guó)事業(yè)單位體制改革的推進(jìn)，尤其自2013年之后，改為事業(yè)單位的公證處在薪酬和職務(wù)晉升方面受到進(jìn)一步?jīng)_擊：一是各地對(duì)事業(yè)單位重新“定崗定編”，許多縣域公證處取消了高級(jí)職稱的崗位，市區(qū)公證處的高級(jí)職稱崗位數(shù)量也銳減，導(dǎo)致公證員技術(shù)職務(wù)的晉升空間受到極大壓縮。二是各地財(cái)政、人事部門進(jìn)一步加強(qiáng)了薪酬支出的控制，許多改為“自收自支”事業(yè)單位的公證處被取消了績(jī)效工資，改為陽(yáng)光工資，薪酬制度甚至不如80年代行政體制的公證處（1980年代底行政體制的公證處可以從業(yè)務(wù)收費(fèi)中提取10%作為獎(jiǎng)勵(lì)基金①山東省司法廳、山東省財(cái)政廳《關(guān)于改革法律顧問(wèn)處、公證處經(jīng)費(fèi)管理辦法的通知》（1985年3月24日〔85〕魯司字第19號(hào)）第3條：公證處業(yè)務(wù)收入的“百分之十作為集體福利和獎(jiǎng)勵(lì)基金?！保Ｉ鲜龆矫娴臎_擊導(dǎo)致公證業(yè)務(wù)和公證人才進(jìn)一步流失。面對(duì)公務(wù)員穩(wěn)定的薪酬收入、較多的晉升機(jī)會(huì)和較好的退休待遇，不少由行政體制改為事業(yè)體制公證處的公證員心中萌生“上當(dāng)受騙”的感覺，一些原來(lái)是“自收自支”的公證機(jī)構(gòu)想方設(shè)法改回“全額撥款”事業(yè)單位，甚至退回到行政機(jī)關(guān)。公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革陷入進(jìn)退維谷的困境。

二、公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)

十幾年來(lái)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革最大的收益是通過(guò)積極推進(jìn)改革，摸清了通過(guò)賦予公證機(jī)構(gòu)充分的自主權(quán)和公證人員較為靈活的績(jī)效工資來(lái)吸引人才、調(diào)動(dòng)公證人員積極性，從而推動(dòng)公證事業(yè)發(fā)展的路徑。而在公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革的探索中尚存在一些問(wèn)題：

1、體制改革目標(biāo)模糊。自2000年推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革之初，司法部就提出：“積極進(jìn)行公證組織新形式的試點(diǎn)，特別要著重抓好現(xiàn)有公證處整體轉(zhuǎn)制的試點(diǎn)。年底以前，各省至少要抓一個(gè)合作制公證處，直轄市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省可以多搞一些試點(diǎn)。合伙制公證處的試點(diǎn)工作我部將另行部署。②司法部2000年9月5日《關(guān)于貫徹〈關(guān)于深化公證工作改革的方案〉的若干意見》。”對(duì)于事業(yè)體制改革是作為公證機(jī)構(gòu)體制改革的過(guò)渡性目標(biāo)，還是終極目標(biāo)，始終沒有明確的結(jié)論。這使公證處和司法局對(duì)改革處于觀望心態(tài)，增大了改革的阻力。

2、低估了地方運(yùn)作不規(guī)范對(duì)公證改革的阻力?！蛾P(guān)于深化公證工作改革的方案》對(duì)改制后公證處的法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理、人事制度都作出了較為明確的規(guī)定。但是，在推進(jìn)改革過(guò)程中卻低估了地方運(yùn)作不規(guī)范對(duì)公證改革所造成的阻力。司法部在積極推進(jìn)改革，但地方財(cái)政、人事、稅務(wù)等部門不給政策，基層司法局不肯放權(quán)，中央有關(guān)部門也沒有制定明確的配套政策，導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革變異不斷，例如：（1）法人治理不規(guī)范。在基層司法局肯放權(quán)的地區(qū)，有些沒有改制的公證處也享有充分的人財(cái)物自主權(quán)；而在基層司法局不肯放權(quán)的地區(qū)，即使完成改制的公證處買一只鉛筆也需要司法局長(zhǎng)審批。（2）財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。有些改為事業(yè)體制的公證處沒有績(jī)效工資，而有些行政體制的公證處卻有績(jī)效工資；有些改為全額撥款的事業(yè)單位其公證收費(fèi)全部由自己支配，而有些改為企業(yè)化管理、照章納稅的公證處卻還要“收支兩條線”。（3）人事管理不規(guī)范。多數(shù)改制的公證處都沒有真正享有改革方案中所規(guī)定的用人自主權(quán)。因?yàn)楣C處沒有用人自主權(quán)，甚至出現(xiàn)公證處在編人員全部沒有公證員資格，只能依靠聘用公證員辦證。在這種種不規(guī)范的運(yùn)作中，受傷害最大的是那些改為自收自支實(shí)施企業(yè)化管理、但在改制之后卻仍沒有任何自主權(quán)、沒有績(jī)效工資、實(shí)施“收支兩條線”的公證處。因?yàn)樗麄儧]有享受到甚至沒有看到任何改革的“紅利”。

3、相關(guān)理論研究滯后。推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革之后，特別是隨著公證處實(shí)施績(jī)效工資以及合作制公證處的建立，不論公證行業(yè)內(nèi)還是行業(yè)外，提出“公證機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性質(zhì)與公證員較高的績(jī)效工資不吻合”、“公證的公權(quán)力屬性與合作制公證處個(gè)人私有屬性沖突”等質(zhì)疑，而與此相關(guān)的理論研究卻沒有跟上，導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)體制改革總是處于質(zhì)疑當(dāng)中，終于在2012年末的“桐鄉(xiāng)事件”和2013年初的“溫嶺事件”有了一次集中的爆發(fā)③2012年10月17日，網(wǎng)友“楓楊樹”在嘉興某論壇上曝光：“桐鄉(xiāng)市公證處主任年薪超80萬(wàn)，一餐大閘蟹能吃掉十幾萬(wàn)”，此帖在平面媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體上迅速升溫。18日，嘉興《南湖晚報(bào)》率先推出：“舉報(bào)帖矛頭直指桐鄉(xiāng)市公證處主任前年年薪高達(dá)83.22萬(wàn)元”的專題報(bào)道，接著《錢江晚報(bào)》、《東方早報(bào)》等諸多報(bào)刊對(duì)此事件相繼刊出專題報(bào)道或評(píng)論。同時(shí)新浪網(wǎng)、人民網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等所有著名新聞網(wǎng)站更是悉數(shù)跟進(jìn)。到了19日，該事件成為媒體最為關(guān)注的熱點(diǎn)之一，根據(jù)人民網(wǎng)“今日輿情解讀”給出的數(shù)字分析，19日當(dāng)天的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)新聞高達(dá)987篇，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)論壇帖文也高達(dá)700余篇。雖然有關(guān)方面證實(shí)，該公證處主任的高薪符合桐鄉(xiāng)市的有關(guān)規(guī)定，而且今年已降低了工資比例，但媒體依然繼續(xù)關(guān)注。到了24日，該事件成為“熱度最高的單條網(wǎng)絡(luò)新聞”，對(duì)該事件已有超過(guò)10萬(wàn)網(wǎng)友參與和超過(guò)8000條評(píng)論。2013年1月15日，《文匯報(bào)》刊登題為《溫嶺公證處領(lǐng)導(dǎo)年薪過(guò)百萬(wàn)——專家建議加快公證制度改革》稱：“浙江溫嶺當(dāng)?shù)鼗⑸秸搲芯W(wǎng)民發(fā)帖稱：溫嶺公證處領(lǐng)導(dǎo)年薪過(guò)百萬(wàn)，6名正式職工年薪數(shù)十萬(wàn)……浙江省社科院楊建華教授認(rèn)為，問(wèn)題歸根結(jié)底還是出在公證制度的壟斷性和政府機(jī)關(guān)對(duì)公證書的硬性規(guī)定。他建議，要么打破公證機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，推進(jìn)社會(huì)力量依法進(jìn)入公證領(lǐng)域，形成競(jìng)爭(zhēng)，降低百姓公證負(fù)擔(dān)；要么再次改革，改變現(xiàn)有公證處‘自負(fù)盈虧’自收自支現(xiàn)狀，使其完全成為國(guó)家行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，大幅降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)甚至取消收費(fèi)，才能從根本上解決問(wèn)題。”，眾多媒體集中提出質(zhì)疑。

4、對(duì)試點(diǎn)引導(dǎo)、規(guī)范不夠。自2000年推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革的同時(shí)，司法部就開始積極部署合作制公證處和合伙制公證處的試點(diǎn)，但對(duì)其法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬構(gòu)成、分配制度等均沒有給予足夠的引導(dǎo)和規(guī)范，導(dǎo)致試點(diǎn)失敗率過(guò)高，合作制公證處或者夭亡，或者實(shí)質(zhì)上變異成合伙制，這無(wú)疑加劇了進(jìn)一步深化公證體制的困難，削弱了支持公證機(jī)構(gòu)體制改革的力量。

三、進(jìn)一步深化公證機(jī)構(gòu)體制改革若干理論問(wèn)題分析

（一）公證是否屬于國(guó)家職能

公證證明權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題是公證機(jī)構(gòu)體制改革必須首先解決的問(wèn)題，因?yàn)橹挥性诿鞔_了公證證明權(quán)是否屬于國(guó)家權(quán)力，然后才能確定這項(xiàng)權(quán)利是否可以由社會(huì)組織或者個(gè)人行使，如何授權(quán)。

“傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，公證的證明力來(lái)源于國(guó)家，是國(guó)家的授權(quán)，公證處作為國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使證明權(quán)。④劉疆：《公證改革的10個(gè)基本問(wèn)題》，《中國(guó)公證》2003年第1期?！彼痉ú吭?000年頒布《關(guān)于深化公證工作改革的方案》時(shí)也明確提出公證改革的“三個(gè)不變”原則，即“公證機(jī)構(gòu)作為國(guó)家法律證明機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不變，公證人員依法行使國(guó)家法律證明權(quán)的身份不變，公證文書的法律效力不變。⑤段正坤副部長(zhǎng)在司法部深化公證改革工作會(huì)議上的講話《認(rèn)真貫徹落實(shí)〈方案〉，全面深化公證工作改革》，《中國(guó)公證》2000年第6期?！钡牵凇豆C法》頒布之后，這一問(wèn)題發(fā)生了變化。立法機(jī)關(guān)在頒布《公證法》時(shí)明確指出：“沒有必要由國(guó)家對(duì)民事法律行為承擔(dān)證明責(zé)任，通過(guò)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)完全能夠勝任這項(xiàng)工作。⑥張福森：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)公證法（草案）〉的說(shuō)明》，王勝明、段正坤：《中華人民共和國(guó)公證法釋義》，法律出版社2005年版，第193頁(yè)?！币虼耍壳皩?duì)于公證證明權(quán)是否屬于公權(quán)力存在二種觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公證證明權(quán)仍然是國(guó)家公權(quán)力，這既是大陸法系公證制度的基石之一，也符合中國(guó)的法律傳統(tǒng)。如《俄羅斯聯(lián)邦公證立法綱要》規(guī)定：“公證人以俄羅斯聯(lián)邦名義實(shí)施立法所規(guī)定的公證行為”；《意大利公證法》規(guī)定：“公證書應(yīng)帶有‘意大利共和國(guó)’抬頭”；《奧地利公證人法》規(guī)定：“公證人在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，具有使用國(guó)徽的權(quán)利”⑦司法部律師公證工作指導(dǎo)司編：《中外公證法律制度資料匯編》，法律出版社2004年版，第739頁(yè)、779頁(yè)、821頁(yè)。。正是基于公證的公權(quán)力屬性，公證書才具有證據(jù)效力、強(qiáng)制執(zhí)行效力和法律成立要件的效力這三大效力。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然大陸法系的公證制度普遍將公證定位為公權(quán)力，但就目前中國(guó)的立法和司法實(shí)踐而言，公證行業(yè)又確實(shí)談不上有任何公權(quán)力可以行使。認(rèn)為公證具有三大效力就證明公證屬于公權(quán)力的觀點(diǎn)并不能成立。首先，《民事訴訟法》第69條規(guī)定，公證書具有較強(qiáng)的證據(jù)效力，這僅是針對(duì)人民法院采信證據(jù)作出的一種先后順序的安排，并不說(shuō)明公證機(jī)構(gòu)行使的是公權(quán)力。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第9條規(guī)定，生效的仲裁書與公證書具有相同的證據(jù)效力，能說(shuō)明仲裁機(jī)構(gòu)行使的是公權(quán)力嗎？依據(jù)《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第8條規(guī)定，當(dāng)事人的“自認(rèn)”也具有類似公證書的證據(jù)效力，難道當(dāng)事人“自認(rèn)”也是行使公權(quán)力？其次，公證書的強(qiáng)制執(zhí)行效力是源于當(dāng)事人自愿放棄訴權(quán)，而非源于公權(quán)力。例如依據(jù)新《民事訴訟法》第196條、197條規(guī)定，抵押權(quán)人可以就抵押合同直接申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，難道就能夠認(rèn)定抵押權(quán)人也享有公權(quán)力？仲裁書的執(zhí)行效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公證書，但眾所周知，無(wú)論國(guó)內(nèi)的仲裁機(jī)構(gòu)，還是國(guó)際的仲裁機(jī)構(gòu)，其享有的仲裁權(quán)都不屬于公權(quán)力，而主要是當(dāng)事人意思自治的產(chǎn)物。第三，關(guān)于法定公證的問(wèn)題，別說(shuō)目前法定公證還是紙上談兵，即使將來(lái)法律規(guī)定了法定公證的具體項(xiàng)目，也不能說(shuō)明公證機(jī)構(gòu)行使的是公權(quán)力。工商局規(guī)定公司注冊(cè)需提交驗(yàn)資報(bào)告，難道就認(rèn)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師享有公權(quán)力？最高人民檢察院《關(guān)于公證員出具公證書有重大失實(shí)行為如何適用法律問(wèn)題的批復(fù)》明確規(guī)定，公證員出具的公證書如有重大失實(shí)，視同與注冊(cè)會(huì)計(jì)師等中介組織一樣是以出具證明文件重大失實(shí)罪追究刑事責(zé)任，而非以行使公權(quán)力的主體那樣追究瀆職罪。

綜上，在目前，中國(guó)的公證并沒有公權(quán)力屬性。如果硬要認(rèn)定公證具有公權(quán)力屬性會(huì)大大增加公證體制改革的阻力。在“桐鄉(xiāng)事件”和“溫嶺事件”之后，媒體不是揪住公證的公權(quán)力問(wèn)題不放嗎？《北京晚報(bào)》在題為《一個(gè)公權(quán)力部門“自肥”的標(biāo)本》評(píng)論中刻薄地指出：“公證處憑什么賺錢？憑著民眾授予政府的公權(quán)力。離開公權(quán)力的信用擔(dān)保，公證處的公證書不過(guò)是一紙空文。⑧新浪網(wǎng)。http://news.sina.com.cn/c/2012-10-23/145925420803.shtml”

我們認(rèn)為，雖然上述兩種觀點(diǎn)存在分歧，但在公證職能可以由政府機(jī)關(guān)以外的其他組織履行這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上并無(wú)分歧。由此，我們認(rèn)為，公證證明權(quán)的屬性并不影響公證機(jī)構(gòu)體制的改革。

（二）非營(yíng)利機(jī)構(gòu)能否“自收自支”

關(guān)于公證處這一既具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，又具有非營(yíng)利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)能否實(shí)施企業(yè)化管理，公證行業(yè)內(nèi)外都存在爭(zhēng)論?！洞蟊娙?qǐng)?bào)》曾刊登評(píng)論《公證不能成了漁利事業(yè)》指出：公證處“自收自支,獨(dú)立法人,意味著桐鄉(xiāng)市公證處實(shí)行了企業(yè)式管理。企業(yè)以追逐利潤(rùn)為根本。⑨《北京晚報(bào)》2012年10月23日。http://news.sina.com.cn/pl/2012-10-22/115025410999.shtml”而人氣頗旺的紅網(wǎng)更是登出評(píng)論《公證處豈能自收自支？荒唐！》⑩紅網(wǎng)。http://news.sina.com.cn/o/2012-10-25/003325431561.shtml，并在《公證處領(lǐng)導(dǎo)年薪過(guò)百萬(wàn)并非沒有“問(wèn)題”》的評(píng)論中指出：“公證處是依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)，明顯具有行政執(zhí)法性質(zhì)，按理應(yīng)轉(zhuǎn)為公務(wù)員或全額撥款事業(yè)單位?？蓽貛X公證處不僅自收自支，且監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致收入頗豐，民怨沸騰。?紅網(wǎng)。http://hlj.rednet.cn/c/2013/01/16/2880992.htm”

我們認(rèn)為，這些誤解多源于對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的片面認(rèn)識(shí)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第3條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。私立學(xué)校不都是自收自支嗎？理論界公認(rèn)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的核心標(biāo)準(zhǔn)是不進(jìn)行利潤(rùn)的分配或分紅，不以任何形式將非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂胸?cái)產(chǎn)（包括清算后的財(cái)產(chǎn)）?參見蔡磊：《非營(yíng)利組織基本法律制度研究》，廈門大學(xué)出版社2005年第1版，第150頁(yè)。。如果還要對(duì)非營(yíng)利組織作進(jìn)一步的限制，至多就是規(guī)定非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的收費(fèi)“由政府確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。但是，沒有一個(gè)國(guó)家規(guī)定，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)不能自收自支。那種認(rèn)為只要是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)就要“收支兩條線”，只能說(shuō)明國(guó)家包辦一切非營(yíng)利事業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陳舊思想仍然很有市場(chǎng)。全國(guó)人大法工委副主任王勝明在《公證法》頒布時(shí)談到如何理解公證機(jī)構(gòu)的“非營(yíng)利性”時(shí)重申了上述理論界公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)：“從法律的角度講，‘不以營(yíng)利為目的’，主要指開辦和設(shè)立公證處的人，不以開辦、設(shè)立公證處獲利為宗旨。不是說(shuō)公證處不能收費(fèi)、不能賺錢，而是公證處賺到的錢應(yīng)該裝在什么口袋，應(yīng)該用在何處，不能直接與開辦、設(shè)立公證處的人的利益掛鉤。?王勝明：《深刻理解〈公證法〉立法原意，為貫徹落實(shí)〈公證法〉打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)》，《中國(guó)公證》2005年第11期。”法律從未規(guī)定非營(yíng)利機(jī)構(gòu)不能自收自支。

（三）公證處作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)能否實(shí)施效益工資

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，不應(yīng)當(dāng)采用績(jī)效工資。例如在“桐鄉(xiāng)事件”之后，《京華時(shí)報(bào)》的評(píng)論《割斷權(quán)力臍帶公證處才有公正》認(rèn)為：桐鄉(xiāng)公證處“從實(shí)際情況看，所謂不以營(yíng)利為目的已然淪為空談。當(dāng)?shù)卦雠_(tái)文件，確定公證員相關(guān)收入與效益掛鉤。?《京華時(shí)報(bào)》2012年10月20日。http://epaper.jinghua.cn/html/2012-10/20/content_1657084.htm”《新京報(bào)》的評(píng)論更直截了當(dāng)，題目就是《非營(yíng)利的公證處不該有“效益工資”》?《新京報(bào)》2012年10月20日。http://epaper.bjnews.com.cn/html/2012-10/20/content_381355.htm?div=-1。我們認(rèn)為，績(jī)效考核是一種管理手段，既可以用于營(yíng)利機(jī)構(gòu)的管理，也可以用于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的管理。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定：“進(jìn)一步做好義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資工作”。作為非營(yíng)利的義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位可以實(shí)施績(jī)效工資，公證機(jī)構(gòu)為什么不可以？

在目前中國(guó)絕大多數(shù)人才配置已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的今天，一個(gè)行業(yè)工作人員薪水的高低主要取決于這個(gè)行業(yè)究竟需要吸納何種水準(zhǔn)的人才方能勝任工作，與用人單位的營(yíng)利與非營(yíng)利并無(wú)多大關(guān)系。大學(xué)是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但諸多大學(xué)的網(wǎng)站上都常年登載著高薪誠(chéng)聘學(xué)科帶頭人的廣告。為何？因?yàn)闆]有足夠的高薪不可能吸引到具有實(shí)力的學(xué)科帶頭人。而沒有有實(shí)力的學(xué)科帶頭人，建設(shè)一流大學(xué)就是一句空話。酒店是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，但酒店絕大多數(shù)崗位屬于低薪崗位，為何？因?yàn)榫频杲^大多數(shù)崗位無(wú)需聘用專業(yè)人才。同樣，公證行業(yè)的薪水高低應(yīng)當(dāng)主要取決于這個(gè)行業(yè)究竟需要何種水準(zhǔn)的人才。眾所周知，公證行業(yè)作為法律職業(yè)共同體中的一員，與法官、檢察官、律師一樣，需要社會(huì)精英的加入方能勝任工作，且目前的公證員受公證機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置和事業(yè)單位身份的限制，在技術(shù)職務(wù)或行政職務(wù)上的晉升空間都極為有限，其職業(yè)崗位的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如法官或檢察官。如果一味地堅(jiān)持認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)就不能有高薪（當(dāng)然，畸高是不可取的），那么，公證行業(yè)依靠什么來(lái)吸引足夠的精英法律人才為民眾提供有水準(zhǔn)的服務(wù)？目前諸多公證處無(wú)法達(dá)到《公證法》所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)有兩名執(zhí)業(yè)公證員的基本要求，諸多公證處沒有全日制本科以上學(xué)歷的法學(xué)專業(yè)人士加入，顯示出這個(gè)行業(yè)在人才競(jìng)爭(zhēng)中所存在的生存危機(jī)。

四、目前事業(yè)體制公證處存在的主要問(wèn)題

（一）公證機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán)沒有落實(shí)

多數(shù)基層的公證處既沒有用人的自主權(quán)、也沒有財(cái)務(wù)自主權(quán)。許多公證機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立賬戶，所有收支均由司法局掌控。這不但嚴(yán)重影響了公證處開展業(yè)務(wù)的積極性，也在一定程度上剝奪了公證處開展業(yè)務(wù)所必需的人力資源和物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）財(cái)務(wù)管理制度無(wú)法落實(shí)

許多已經(jīng)改為“自收自支”的公證處，地方財(cái)政仍然對(duì)其實(shí)施“收支兩條線”管理，而且“完不成預(yù)算，下不保底；超額創(chuàng)收，沒有獎(jiǎng)金”。這種“自收不自支”的財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀成為目前對(duì)公證體制改革最大的阻力；而且如果要改變這種狀況還面臨地方財(cái)政和司法局的雙重阻力。

（三）績(jī)效工資改革不配套

2000年實(shí)施公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革初期，不少改制的公證處實(shí)施了績(jī)效工資制度，但隨著行政機(jī)關(guān)陽(yáng)光工資制度的實(shí)施，不少事業(yè)體制的公證處也“被陽(yáng)光工資”，并取消了績(jī)效工資。尤其是去年不少地方政府對(duì)事業(yè)單位實(shí)施限薪之后，保留績(jī)效工資的公證處越來(lái)越少，即使保留住績(jī)效工資的公證處，其提取績(jī)效工資的比例也越來(lái)越低。

（四）崗位重新設(shè)置壓縮了公證員的職務(wù)晉升空間

2000年推行的公證事業(yè)體制改革的初衷之一，就是改為事業(yè)單位后，公證員可以通過(guò)評(píng)定技術(shù)職務(wù)（職稱），解決基層公證處行政級(jí)別低，晉升空間狹窄的問(wèn)題。從這些年的改革實(shí)踐來(lái)看，這項(xiàng)改革措施與實(shí)施績(jī)效工資的改革措施一樣，實(shí)施之初的效果尚可；但隨著事業(yè)單位改革過(guò)程中的重新定崗定位，公證處的中高級(jí)技術(shù)職位被大大減少，多數(shù)縣域公證處沒有設(shè)置高級(jí)技術(shù)崗位，公證員又回到了改革之前晉升空間狹窄的境地。

（五）進(jìn)一步改革的阻力增大

目前公證工作進(jìn)一步推動(dòng)改革的阻力增大，主要表現(xiàn)在二個(gè)方面：一是基層司法局在失去對(duì)律師所的人財(cái)物管理權(quán)之后，對(duì)公證改革充滿戒備，認(rèn)為進(jìn)一步推進(jìn)公證改革必然會(huì)削弱基層司法行政的職能。二是在法律服務(wù)市場(chǎng)上，由于律師、基層法律服務(wù)在競(jìng)爭(zhēng)中迅速壯大，而仍處在體制內(nèi)的公證處，無(wú)論是人員素質(zhì)還是思想意識(shí)，都不同程度上存在難以適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，恐懼改革、抵觸改革的氛圍濃厚。

五、進(jìn)一步深化公證機(jī)構(gòu)體制改革的利弊分析

目前，隨著各地事業(yè)單位體制改革進(jìn)入實(shí)際操作階段，公證機(jī)構(gòu)體制改革又進(jìn)入抉擇的十字路口。

（一）繼續(xù)推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革的利弊分析

繼續(xù)推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革，這是目前司法行政機(jī)關(guān)的主流觀點(diǎn)。這一改革路徑的優(yōu)勢(shì)是符合現(xiàn)有的制度框架，改革不會(huì)引起公證行業(yè)太大的震蕩，公證的公信力也不會(huì)減損。但是，這一改革路徑的風(fēng)險(xiǎn)是：

1、難以落實(shí)具有足夠吸引力的績(jī)效工資制度，公證隊(duì)伍和業(yè)務(wù)發(fā)展面臨萎縮的風(fēng)險(xiǎn)。公證行業(yè)近幾年在整體上能夠保持業(yè)務(wù)和隊(duì)伍的發(fā)展，在很大程度上源于部分公證機(jī)構(gòu)實(shí)施了具有相當(dāng)吸引力的績(jī)效工資制度。但是，如果公證機(jī)構(gòu)參與事業(yè)體制改革，不但新參與改革的公證機(jī)構(gòu)難以落實(shí)績(jī)效工資制度，過(guò)去已經(jīng)實(shí)施績(jī)效工資的公證機(jī)構(gòu)也難以保留住已有的工資制度。目前許多公證機(jī)構(gòu)被地方政府限薪就是例證。即使改為“公益三類”的事業(yè)單位，人事部門仍然不會(huì)為公證行業(yè)現(xiàn)有的績(jī)效工資單獨(dú)放行。（2）按照目前我國(guó)的行政管理體制，人事和經(jīng)費(fèi)支出主要由地方政府掌控，而公證行業(yè)人少力單，在改革過(guò)程中，基本不具備要求有關(guān)部門單獨(dú)為公證行業(yè)出臺(tái)績(jī)效工資制度的可能性；甚至可以說(shuō)，整個(gè)公證行業(yè)基本沒有參與制定分配政策的話語(yǔ)權(quán)。

2、編制會(huì)繼續(xù)成為束縛公證行業(yè)發(fā)展的羈絆。公證機(jī)構(gòu)參與事業(yè)體制改革，如果歸類為公益一類或公益二類，受編制限制，公證員的數(shù)量、晉升的職位（包括技術(shù)職稱）都會(huì)受到很大限制，難以建立符合市場(chǎng)需求的公證隊(duì)伍；如果歸為公益三類，雖然沒有編制了，還要受到工資定額等種種約束，也難以穩(wěn)定公證隊(duì)伍。而且，如果真正做到?jīng)]有編制、去行政化了，也面臨公證處主任對(duì)改革的抵觸。

3、司法行政機(jī)關(guān)難以真正放權(quán)。近十幾年的改革實(shí)踐證明，公證機(jī)構(gòu)改為事業(yè)單位后，基層司法局對(duì)公證機(jī)構(gòu)人財(cái)物的控制過(guò)嚴(yán)，公證處沒有自主權(quán)的情況并沒有得到多大改善。如果繼續(xù)推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革，這種現(xiàn)狀仍然會(huì)繼續(xù)阻礙公證工作發(fā)展。

（二）公證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位的利弊分析

公證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，這是不少陷入限薪困境的公證處無(wú)奈之下設(shè)想的一種改革路徑。這一改革路徑的優(yōu)勢(shì)是能夠暫時(shí)擺脫事業(yè)單位在薪酬制度、用人編制等方面的束縛，公證處在財(cái)務(wù)、人事等方面可以獲得較大的自主權(quán)；而且，這種改革不涉及人員分流，對(duì)從業(yè)人員而言，震蕩較小。但是，這一改革路徑的風(fēng)險(xiǎn)是：

1、突破了現(xiàn)有的法律框架。《公證法》第6條明確規(guī)定，公證處“不以營(yíng)利為目的”，正因?yàn)槿绱耍痉ú坑?009年下發(fā)了《關(guān)于公證機(jī)構(gòu)不屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位的批復(fù)》，反對(duì)將公證處改變?yōu)椤吧a(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位”。

2、無(wú)法真正解決公證機(jī)構(gòu)沒有法人自主權(quán)的問(wèn)題。公證處改為經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，如果基層司法局不愿意放權(quán)，仍然維持目前人財(cái)物統(tǒng)統(tǒng)歸司法局掌控的局面，那么，公證處改為經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位之后也不會(huì)有足夠的活力。

3、依然無(wú)法建立具有足夠吸引力的薪酬制度。公證處改為經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，仍然難以擺脫限薪的困境。正如四大國(guó)有銀行的工資遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民生銀行等銀行的工資，公證處恐怕也難以確立可以媲美律師平均年薪的薪酬制度。而若公證員的平均年薪與律師的平均年薪差距很大，公證處將無(wú)法吸引人才和留住人才。

（三）擴(kuò)大合作制（或合伙制）試點(diǎn)的利弊分析

擴(kuò)大合作制試點(diǎn)的設(shè)想得到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為數(shù)眾多的公證員響應(yīng)。這一路徑的優(yōu)勢(shì)是能夠最大限度調(diào)動(dòng)公證員的積極性，公證業(yè)務(wù)會(huì)得到迅速發(fā)展，公證隊(duì)伍的規(guī)模和素質(zhì)也會(huì)得到提高。但是，這一路徑存在的風(fēng)險(xiǎn)是：

1、對(duì)公證隊(duì)伍造成較大的震蕩，面臨公證業(yè)內(nèi)較大阻力。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，公證隊(duì)伍中不少人無(wú)論是理念還是業(yè)務(wù)素質(zhì)，都難以適應(yīng)合作制的運(yùn)作方式。因此，擴(kuò)大合作制和合伙制試點(diǎn)，會(huì)給公證隊(duì)伍帶來(lái)較大震蕩，遭遇很大阻力。而且，基層司法局也會(huì)因?yàn)閺氐资?duì)公證處人財(cái)物的控制權(quán)而極力反對(duì)，拖延改革。

2、公證的公信力可能會(huì)受到一定減損。近幾年合作制公證處的試點(diǎn)證明，公證處改為合作制對(duì)公證質(zhì)量并沒有太大影響，但受意識(shí)形態(tài)等因素影響，從社會(huì)層面考察，公證處改為合作制，其公信力還是會(huì)受到一定程度減損。即使臺(tái)灣這種以私有經(jīng)濟(jì)為主的地區(qū)，在實(shí)施法院公證人與民間公證人“雙軌制”的過(guò)程中，許多當(dāng)事人仍然認(rèn)為法院公證人比民間公證人更可信賴?？梢灶A(yù)見，在以公有制為主的大陸地區(qū)，公證處改為合作制，對(duì)公證的公信力必然會(huì)有一定程度的減損。

3、在理論上難以獲得社會(huì)認(rèn)可。目前，社會(huì)各界多數(shù)仍認(rèn)為公證屬于公權(quán)力，我國(guó)并無(wú)西方和日本“公權(quán)力可以授予個(gè)人行使”的法律傳統(tǒng)，公證處改為合作制，以公權(quán)力“賺錢”歸個(gè)人，往往會(huì)受到質(zhì)疑，這會(huì)大大加劇改革的阻力。此外，雖然大陸法系的公證制度普遍存在“定額管理”，以此形成公證行業(yè)相對(duì)壟斷的制度， 我國(guó)《公證法》第7條所規(guī)定的“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局”也暗合此意。但如果公證處改為合作制（或合伙制），其壟斷地位必將受到質(zhì)疑和沖擊。

六、對(duì)推進(jìn)公證體制的幾點(diǎn)建議

（一）要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則

公證改革涉及到基層司法局、公證處、公證員各方的切身利益，涉及到人事、財(cái)政、稅務(wù)等方方面面的協(xié)調(diào)，還涉及到保證辦證質(zhì)量等法律風(fēng)險(xiǎn)，因此，務(wù)必要秉持積極穩(wěn)妥的方針。建議采取分步走的方式，先易后難；先試點(diǎn)后推廣。

（二）行政體制公證處的改革

行政體制公證處改為事業(yè)體制，這是司法部2000年公證改革方案就已經(jīng)確定的目標(biāo)，此次事業(yè)單位改革不會(huì)改變此目標(biāo)，而且應(yīng)當(dāng)會(huì)“一刀切”。對(duì)行政體制公證處的改制，建議把握以下環(huán)節(jié)：（1）積極爭(zhēng)取有一個(gè)較為寬松的過(guò)渡期，例如設(shè)定一個(gè)3～5年的過(guò)渡期。但這比較困難，因?yàn)樽?000年正式推進(jìn)事業(yè)體制改革已有十余年，再建立過(guò)渡期的建議未必獲得編制部門和人事部門的認(rèn)可。（2）堅(jiān)持司法部2000年公證改革方案所確立的“老人老辦法，新人新辦法”的基本原則，做好人員分流、安置工作。對(duì)因改制導(dǎo)致公證員流失較多、影響正常開展公證業(yè)務(wù)的地區(qū)，可以采用合并轄區(qū)、允許鄰近公證處設(shè)立辦證點(diǎn)的方式彌補(bǔ)。（3）對(duì)于新轉(zhuǎn)為事業(yè)體制的公證處，積極協(xié)調(diào)稅務(wù)部門，按照新建企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，享受相應(yīng)的減免稅待遇。

（三）事業(yè)體制公證處的改革

對(duì)于事業(yè)體制公證處的改革，傾向?qū)⒐C處歸類為公益三類，但關(guān)鍵是要落實(shí)配套政策，這很大程度上取決于與財(cái)政、人事、稅務(wù)等部門協(xié)商的結(jié)果。因?yàn)槿绻荒苈鋵?shí)績(jī)效工資等配套政策，“一刀切”把公證處都劃為公益三類會(huì)面臨巨大的政策風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致公證處重蹈“自收不自支”的覆轍。目前，司法行政管理部門能夠確定的事情，就是制定“公證機(jī)構(gòu)管理指南”，規(guī)范基層司法局對(duì)公證處的人財(cái)物和業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行管理的職權(quán)和程序，并將此納入對(duì)基層司法局考核的內(nèi)容。此外，建議積極推廣“一處兩制”方面的成功經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取人事部門認(rèn)可“一處兩制”的做法。

（四）關(guān)于合作制（或合伙制）試點(diǎn)

因?yàn)檫@必須由司法部確定，而目前司法部完全停止繼續(xù)擴(kuò)大該項(xiàng)試點(diǎn)，故目前不能擴(kuò)大該項(xiàng)試點(diǎn)工作。

七、結(jié)語(yǔ)

目前公證行業(yè)存在二個(gè)方面的重大缺失：一方面是人才缺失。公證員這一職位，法律規(guī)定的任職資格較高，但卻缺失薪酬的上升空間，缺失技術(shù)職務(wù)的上升空間，缺失行政職務(wù)的晉升空間，又承擔(dān)較大的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如此的結(jié)果必然是人員萎縮、素質(zhì)下降。另一方面是缺失危機(jī)感。不論是司法行政部門還是公證處，多數(shù)人認(rèn)為，公證是不可或缺的。而現(xiàn)實(shí)是，去年以來(lái)招標(biāo)公證已經(jīng)被律師見證蠶食，遺囑公證受到中華遺囑庫(kù)沖擊；最近，浙江省高級(jí)人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理?yè)?dān)保物權(quán)案件的意見》，對(duì)債權(quán)人不經(jīng)訴訟直接申請(qǐng)人民法院變賣、拍賣抵押物作出了非常具有可操作性的規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制執(zhí)行業(yè)務(wù)必將被逐步蠶食……公證絕不是不可替代的，市場(chǎng)在發(fā)展，特別是在信息化時(shí)代，任何一個(gè)服務(wù)行業(yè)如果不思進(jìn)取，都會(huì)面臨出局。因此，公證如果不改革，最終會(huì)成為司法行政機(jī)關(guān)的“負(fù)資產(chǎn)”。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）