瑞安市公共資源交易中心 朱成建

關于對工業(yè)用地出讓方式的探索
——以瑞安市為例

瑞安市公共資源交易中心 朱成建

土地是工業(yè)發(fā)展的重要資源，如何做到科學合理有效利用土地資源，是一個地區(qū)工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和保障。瑞安市于2007年出臺了《瑞安市招標拍賣掛牌出讓工業(yè)國有土地使用權實施辦法》，規(guī)定工業(yè)用地進入市公共資源交易中心公開出讓，工業(yè)用地出讓得到進一步規(guī)范，工業(yè)用地收益不斷增加，工業(yè)用地逐漸步入了公開、公平、公正的良性市場發(fā)展軌道，工業(yè)用地的市場效益日益顯現。而在實施過程中以掛牌、拍賣出讓方式為主“價高者得”的市場規(guī)則，又降低了項目的可控性，加大了項目的落實難度。鑒于上述矛盾，為規(guī)范工業(yè)項目準入管理，加大標后監(jiān)管力度，切實提高工業(yè)國有土地利用效率，瑞安市于2009年12月出臺了瑞政發(fā)〔2009〕159號文件《瑞安市工業(yè)用地公開出讓準入條設置和標后監(jiān)督管理暫行辦法》，明確規(guī)定了工業(yè)用地公開出讓準入條件和對工業(yè)用地公開出讓后的監(jiān)管。

一、實施現狀

目前，瑞安市工業(yè)用地公開出讓基本采用以下兩種方式：一是設置準入條件，優(yōu)先考慮規(guī)模以上企業(yè)進行定向掛牌出讓，主要項目為瑞安經濟開發(fā)區(qū)、汽摩配產業(yè)基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)的工業(yè)用地；二是未設置準入條件進行公開掛牌或拍賣的，主要項目為一些村級工業(yè)返回地。

瑞安市公共資源交易中心2007年至今工業(yè)用地的交易數據：設置準入條件掛牌交易的約4065畝（成交畝均價約55萬元）；未設置準入條件公開掛牌、拍賣的約322畝（成交畝均價約200萬元），僅占總交易量的7.3%。標準廠房交易合計33萬平方米，成交企業(yè)50家。通過這些數據，可以看出無門檻設置的工業(yè)用地出讓量僅322畝，與企業(yè)實際需求量相脫節(jié)，企業(yè)（特別是中小企業(yè)）很難在一級市場拿地，一方面供地量太少，另一方面拿地成本太高，即使摘牌成功，后續(xù)辦理審批手續(xù)過長和受相關部門審批制約，特別是中小企業(yè)成功摘牌，一旦企業(yè)效益下降，很容易導致企業(yè)建設和生產受影響，進而引發(fā)土地閑置。同時，規(guī)模上企業(yè)在市場上相對容易拿地，部分企業(yè)更是拿地不動工或建成后出租或閑置，都影響土地要素流轉。經濟開發(fā)區(qū)為小微企業(yè)開發(fā)的標準廠房交易合計建筑面積僅為33萬平方米，成交企業(yè)竟達50家，平均每家企業(yè)6600平方米，如果攤到占地面積，那就少之又少了，杯水車薪，根本無法解決企業(yè)的實際需求，小微企業(yè)除小部分購買標準廠房，其余基本上處于向大中企業(yè)租用廠房，變相為大中企業(yè)創(chuàng)造額外獲利的機會，更有不少工業(yè)企業(yè)鋌而走險，搭建違章建筑，給生產安全帶來極大隱患。另外在工業(yè)用地招拍掛出讓前，要從地塊的規(guī)劃條件、利用強度及地塊位置等多方面考慮，慎重選擇工業(yè)用地出讓地塊，以適應大多數企業(yè)的生產要求，如在地塊選擇上，選擇道路交通和基礎設施較好的地塊，面積不宜過大，面積過大，會使企業(yè)在經濟上壓力過重，心理上沒有充分準備，一般會持觀望態(tài)度。當然，在地塊選擇上，也不能選擇面積較小的偏僻土地，使企業(yè)在考慮到今后的生產運輸、產品銷售和職工居住生活等實際情況時，會輕易放棄競買。

統(tǒng)計局數據：目前瑞安市共有工業(yè)企業(yè)9000余家，年產值2000萬元以上的有887家，自有工業(yè)用地11795畝，其中大中型企業(yè)95家，自有工業(yè)用地3614畝。小微企業(yè)無用地數據，除小部分已購買標準廠房，其余基本上處于租用廠房的狀態(tài)。

二、存在的問題

工業(yè)用地不同于經營性用地，存在諸多問題，結合瑞安市工業(yè)用地出讓的現狀，突出的問題有以下三方面。

（一）供需不平衡

進入市場化運作不設置條件公開出讓的工業(yè)用地量明顯偏低，造成供不應求的局面。部分有競買意向的規(guī)模以下小微企業(yè)由于達不到準入條件，再加上標準廠房不能很好滿足自身發(fā)展需要，只得高價競買工業(yè)用地，反過來又增加了企業(yè)發(fā)展壓力。例如仙降工業(yè)地塊近十年僅僅公開出讓8畝，畝均價達到500萬元。出于生產壓力，不少工業(yè)企業(yè)鋌而走險，搭建違章建筑，帶來很大的生產安全隱患；另一方面工業(yè)用地區(qū)域價格定價過高，如經濟開發(fā)區(qū)工業(yè)區(qū)、塘下工業(yè)區(qū)、飛云工業(yè)區(qū)等區(qū)域出讓起始價格基本上都已經超過每畝一百萬元，想低價拿地根本不可能。

（二）標后監(jiān)管難

對工業(yè)用地公開出讓準入條件的設置，實際上是對應大中企業(yè)規(guī)模，能夠符合工業(yè)項目用地需求，有助于工業(yè)區(qū)域產業(yè)導向的實現，優(yōu)先發(fā)展了一批規(guī)模上企業(yè)。但整個過程都不存在競爭，有量身定做之嫌，同時這一部分企業(yè)拿地后，是否達到出讓前承諾的投入和產出，是否存在土地閑置、多余廠房出租獲利等問題，還需政府的監(jiān)管措施落實到位，才能達到優(yōu)先發(fā)展的初衷。

（三）土地閑置或空閑與企業(yè)用地缺乏同時并存

按目前的政策，新供應的工業(yè)用地必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓，部分企業(yè)（特別是中小企業(yè)或小微企業(yè)）資金不是很寬裕的情況下，花費寶貴的流動資金取得土地使用權，剩余用于購買原材料、科研生產的資金必然隨之減少。如產品一時滯銷或銷售資金超期回流，則容易造成資金周轉困難，企業(yè)的建設與生產活動就會大受影響，進而引發(fā)工業(yè)土地閑置或土地空閑。這種情況近年已經初步顯現，而收回空閑的工業(yè)用地目前尚難以操作。同時，部分新成立的工業(yè)企業(yè)想用地，受建設用地指標限制影響，卻無地可用。

三、建議和措施

（一）實現出讓方式差別化政策，加快土地要素保障流轉

根據《關于進一步加快產業(yè)轉型升級振興實體經濟的意見（試行）》（瑞委〔2012〕7號）文件精神，樹立“畝產論英雄”關于進一步加快產業(yè)轉型升級振興實體經濟的意見的轉型發(fā)展理念，以提高企業(yè)畝均稅費為目的，積極構建促進實體經濟發(fā)展的差別激勵、汰劣倒逼和要素保障機制。在符合工業(yè)區(qū)域設置和產業(yè)導向的基礎上，放開公開出讓的土地供應量，引進市場競爭機制：

1.增加工業(yè)用地出讓供應量。要加大工業(yè)用地的出讓量，工業(yè)用地出讓方式在實現差別化政策的同時，適當給中小企業(yè)預留指標，加大標準廠房建設力度，盡量在標準廠房設計上能滿足中小企業(yè)的實際需求。

2.適當降低企業(yè)準入條件。可以適當降低對產值總規(guī)模的要求，突出畝均產值和畝均稅收的概念，讓更多規(guī)模以下的成長型企業(yè)有機會參與競爭。降低政府工業(yè)供地，凡電產比達到行業(yè)標準以上且符合瑞安市產業(yè)政策的規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)都可列入政府供地范圍，并優(yōu)先入駐小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園。

3.改變傳統(tǒng)的地價競爭方式。按“承諾畝均稅收高者得”為原則確定競得人。由工業(yè)用地公開出讓工作領導小組在原工業(yè)用地出讓價格的基礎上，結合市場實際，按區(qū)域及產業(yè)規(guī)劃要求確定一個固定的出讓地價和最低畝均稅收（其中出讓地價不作為競爭指標），有意向的競買人可以根據自身實力和對成長性的預期來報出自己的承諾畝均稅收。對綜合評價得分前10名的企業(yè)，市委、市政府予以通報表彰；對年度實繳稅費200萬元以上、綜合評價得分前30名的企業(yè)給予獎勵；對評為溫州市“百佳”或畝均實繳稅費30萬元以上且銷售收入超億元企業(yè)，對其上繳稅收地方留成新增10%以上部分，給予50%獎勵。

4.建立工業(yè)用地出讓起始價修正體系。在評估價基礎上加入修正系數確認最終掛牌價，修正系數可以從發(fā)展導向產業(yè)修正系數、容積率修正系數、產業(yè)集聚修正系數等綜合評審，改變出讓價格“一刀切”的現狀，實現出讓價格差別定價。

5.建立土地出讓年限彈性制度。根據產業(yè)、行業(yè)和企業(yè)的特點，來確定土地的出讓期限，越是優(yōu)質的項目獲得的土地出讓期限越長。

6.建立“土地出讓合同+補充協(xié)議”相結合制度，除了簽訂出讓合同，還要簽訂補充協(xié)議，補充協(xié)議應包含各土地要素配置的“差別化”導向，還要明確可收取土地低效利用違約金和收回土地使用權情形，有效防止發(fā)生圈地、囤地、假開工、假投入等現象的發(fā)生，保障土地要素資源向更好的項目傾斜。

（二）加強標后監(jiān)管

以《瑞安市工業(yè)用地公開出讓準入條件設置和標后監(jiān)督管理辦法》（瑞政發(fā)〔2009〕159號）文件為基礎，在標后監(jiān)督管理措施上作以下修訂。

1.綜合驗收制度。建設項目竣工驗收并投產兩年后，由受讓人書面申請綜合驗收，業(yè)主單位會同經貿、國土資源、國稅、地稅等部門，對土地出讓合同中約定的投資強度、畝均產值、畝均稅收等主要指標進行驗收。驗收合格的，給予辦理發(fā)放土地證正本。對驗收不合格，主要指標達不到合同約定要求的，延期整改一年，并暫扣相應比例的建設進度履約保證金，整改合格后予以返還。

補稅措施：即中標企業(yè)實際稅收未達到承諾的年納稅額，需補足差額部分，國稅、地稅部門對企業(yè)投產五年內的稅收實行監(jiān)督，一年一補。

2.驗收結果公開制度。驗收結果須在市政府相關部門網站及媒體公開。

3.責任追究制度：落實標后監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的責任部門，由市監(jiān)察、審計等部門對項目實施情況進行監(jiān)督和檢查，對有違紀違法行為的，追究有關責任人的責任。

（三）加大企業(yè)金融扶持力度，健全企業(yè)難題破解機制

引導銀行給予貸款規(guī)模和利率優(yōu)惠的傾斜，優(yōu)先幫助工業(yè)企業(yè)協(xié)調金融問題，協(xié)助組建融資互助合作組織，促進抱團增信，提升融資能力。健全企業(yè)難題破解聯(lián)席會議制度，定期對工業(yè)企業(yè)提出的資金鏈風險處置的問題采取積極方式予以研究解決。完善千名干部聯(lián)系企業(yè)制度，加強與企業(yè)溝通聯(lián)系，幫助解決發(fā)展中的問題。

（四）推行工業(yè)用地網上掛牌出讓

實行工業(yè)用地網上掛牌出讓可以實現對土地公開交易方式真正意義上的創(chuàng)新。此項工作一直是交易中心努力的方向，電子招投標推行也是大勢所趨，目前階段交易中心基本完成了技術支撐，需要出臺相關的政策，為網上掛牌出讓提供政策保障就可以投入試行，出讓的工業(yè)用地通過網上發(fā)布出讓公告、接受注冊報名、網上報價、網上限時競價、報價確認、網上成交和發(fā)布成交結果公告等7項流程，可以實現全程網上操作，改變了以前土地出讓只有現場投標和競價出讓一種方式的局面，既提高了效率方便競爭主體參加交易，又有效防止了相互串標等損害公平競爭行為的發(fā)生。