■ 楊雪彩

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

1 自然生態(tài)環(huán)境保護與資源節(jié)約集約利用的重要意義

自然生態(tài)環(huán)境是指自然界植物、動物、微生物等生物、環(huán)境間的存在狀態(tài)，及其相互依存、促進、制約、影響的復(fù)雜系統(tǒng)，并依據(jù)自在自為的規(guī)律存在、運動和發(fā)展。人類認識和運用自然生態(tài)環(huán)境，順應(yīng)自然生態(tài)規(guī)律，運用智慧改變生態(tài)規(guī)律的作用條件，運用自然生態(tài)環(huán)境支持人類自身的生存、發(fā)展?，F(xiàn)在我們已經(jīng)從征服自然的艱難曲折歷程中醒悟，了解到人類自身也是自然生態(tài)環(huán)境的有機組成部分，尊重和維護自然生成，以符合客觀規(guī)律的生產(chǎn)消費、生活生存和發(fā)展方式建立人與自然和諧、良性循環(huán)，強調(diào)人類活動的自覺與自律，強調(diào)與自然生態(tài)環(huán)境的相互依存、促進和融合。這就是生態(tài)文明建設(shè)，就是人類對傳統(tǒng)文明形態(tài)的深刻反思，也是文明形態(tài)和發(fā)展理念的重大進步。

當今世界工業(yè)化發(fā)展迅速，人類涉足領(lǐng)域快速擴張，上天入地，這些夢想實現(xiàn)是以資源的過度消耗為代價的。人類最大化地利用資源，卻忽略了科學(xué)、合理地利用資源，因而帶來了嚴重的資源瓶頸問題。資源節(jié)約集約利用一方面要求以最小的資源要素投入獲取相同的收益，另一方面更要以相同的資源要素投入獲取最大的收益，充分發(fā)揮資源開發(fā)和生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，以縮短流程、減少生產(chǎn)環(huán)節(jié)、整合工藝、優(yōu)化中間產(chǎn)品使用從而獲取最大的邊際產(chǎn)出效益。節(jié)約集約利用資源是保護生態(tài)環(huán)境、提高環(huán)境承載能力的根本之策，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。

2 自然生態(tài)環(huán)境保護與國土資源節(jié)約集約面臨的主要問題

我國人口多、底子薄、區(qū)域發(fā)展不平衡，資源相對缺乏，生態(tài)環(huán)境承載能力不強……已成為基本國情。經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，粗放式的發(fā)展方式難以為繼。

2.1 土地資源開發(fā)方式粗放，土地利用率低

盡管我國土地總面積約占世界土地總面積的7%左右（排在俄羅斯和加拿大之后，位居世界第3位），但人均土地面積僅相當于世界平均水平的1/3，人均耕地1.4畝，相當于世界人均耕地水平的43%。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，土地需求量和耕地占用量不斷增加，土地供需矛盾進一步突出，與之形成鮮明對比的是我國土地的利用狀況并不樂觀?！?009 年中國城市發(fā)展報告》（中科院）顯示：2001年至2007 年地級以上城市轄區(qū)建成區(qū)面積增加70%，而人口增長只有30%，土地城鎮(zhèn)化已遠遠超過人口城鎮(zhèn)化；內(nèi)地大、中城市人均綜合用地面積遠遠超過了發(fā)達國家。這些現(xiàn)象表明我國土地利用率低，用地結(jié)構(gòu)不合理，政府對土地財政依賴性高，造成較為嚴重的土地資源浪費。

隨著經(jīng)濟快速增長，人民群眾對提高生活質(zhì)量的愿望越來越強烈，城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)這一愿望的高效途徑。城市建設(shè)擴大，大廣場、寬馬路，土地浪費增加；新增建設(shè)用地成本低廉，使得一部分城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在著“能大則大、能圈就圈”的現(xiàn)象，土地資源粗放利用；很多老城區(qū)容積率低，又得不到改造，土地資源利用低效；農(nóng)村宅基地管理不到位，人均占有超標（超過國家規(guī)定的140平方米/戶）。未來在資源紅利和人口紅利逐漸喪失的情況下，如果繼續(xù)采取粗放型發(fā)展模式，那么伴隨著資源環(huán)境成本的不斷增加，城鎮(zhèn)化效益將下降，我國城鎮(zhèn)化之路也會越走越窄。

2.2 礦產(chǎn)資源綜合利用程度低，浪費嚴重

盡管我國已探明礦產(chǎn)資源總量占世界的12%左右（僅次于美國和俄羅斯，居世界第3位），但人均礦產(chǎn)資源儲量不及世界平均水平的一半。2012年我國經(jīng)濟總量僅占全球12%，卻消耗了全球21%的能源、45%的鋼、43%的銅、54%的水泥，原油、鐵礦石對外依存度分別達到56%和67%。已探明礦產(chǎn)資源貧礦多、富礦少，采選冶困難的礦種多，容易的礦種少。在已探明儲量的159種礦產(chǎn)資源中，重要礦產(chǎn)往往是貧礦和難采難選難冶煉礦，如鐵礦儲量中有48%是貧礦，有1/3是難選赤鐵礦。共生伴生礦床多，單一礦床少，共、伴生礦床約占已探明礦產(chǎn)儲量的80%。已開發(fā)利用的100多個礦種中，超過一半的礦種來源于共、伴生礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源的天然稟賦差給采、選、冶帶來了難度，造成了資源浪費。

小型礦床多，大型、超大型礦床少。不同地域、礦種開發(fā)利用水平差別大。伴隨著景氣周期和礦產(chǎn)資源供需瓶頸約束的矛盾，占全國礦山90%以上的中小礦山（特別是小礦山），限于資金、技術(shù)、裝備、人才和政策等制約，礦產(chǎn)資源綜合利用工作開展越來越困難。

2.3 資源開發(fā)過程中相伴的生態(tài)問題日益突出，環(huán)境污染加劇

通過資金高投入、資源高消耗、環(huán)境高污染，我們實現(xiàn)了近三十年的高增長。同時，城市“攤大餅”式擴張，過分追求“寬”和“大”，新城和新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地猛增，建成區(qū)人口密度低；部分地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地，威脅到國家糧食安全和生態(tài)環(huán)境。“城市病”日益突出：交通擁堵，城市內(nèi)澇，污水垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤以及環(huán)境污染加劇。

改革開放以來，礦產(chǎn)資源開發(fā)積存了許多問題，特別是礦山地質(zhì)環(huán)境問題呈現(xiàn)分散、普遍的特征。部分地區(qū)舊的礦山環(huán)境問題還未解決，新的問題接踵而至，如資源破壞、地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境污染。由于開采、冶煉等生產(chǎn)的污水排放，使河流、湖泊、地下水污染嚴重，不能飲用和灌溉；因開采造成的塌陷、泥石流等災(zāi)害給生命和財產(chǎn)安全帶來巨大的威脅；因資源開采而產(chǎn)生的廢棄物使土地寸草不生，讓生活在這些區(qū)域的人們陷入困境，還導(dǎo)致不少城市成為棄城。

3 保護自然生態(tài)環(huán)境與促進國土資源節(jié)約集約利用的舉措

當今，我國正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進的重要歷史時期。面對經(jīng)濟快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題日益嚴峻，黨的十八大明確提出:今后一個時期要以節(jié)約集約利用資源和保護環(huán)境為基本國策，堅持“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)”的方針，推進“綠色、循環(huán)、低碳”發(fā)展?？刂飘a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變生產(chǎn)、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)自然生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

加強國土資源管理，推進生態(tài)文明建設(shè)，推進“三個轉(zhuǎn)變”。在理念上，從單純的資源管理向“資源、資產(chǎn)、資本”三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變，從單純的數(shù)量管理走向“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變，從單純滿足需求走向供需雙向調(diào)節(jié)和差別化管理轉(zhuǎn)變；在職能上，持續(xù)推動從微觀走向宏觀管理，把服務(wù)和監(jiān)管落到實處；在方式上，運用經(jīng)濟、法律、行政和科技等綜合手段，提高國土資源服務(wù)和監(jiān)管效能。加大保障和保護統(tǒng)籌力度，實行“控總量、擴增量、擠存量、放流量、提質(zhì)量”，增加資源供給，保障合理需求，有效保護資源，促進節(jié)約集約利用，支撐生態(tài)文明建設(shè)。

當前國土資源管理的主要措施有：

(1)發(fā)揮國土資源管理在自然生態(tài)文明建設(shè)中的源頭管控作用。建立健全相關(guān)法律和法規(guī)，使經(jīng)濟良性循環(huán)發(fā)展有依有據(jù)。深化管理體制改革，強化政府管理職能，落實產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利和義務(wù)，建立管理協(xié)調(diào)機制，形成內(nèi)、外結(jié)合的管理監(jiān)督，防止無償占有、掠奪性開發(fā)和毀壞浪費資源。

(2)嚴守18億畝耕地保護紅線，確保耕地實有面積基本穩(wěn)定。嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度，嚴格控制建設(shè)占用耕地。推進土地整治重大工程，繼續(xù)開展示范區(qū)建設(shè)。加強耕地質(zhì)量等級更新和監(jiān)測評價。嚴格污染耕地變更，大力推進耕地保護補償基金制度建設(shè)。加強土地集約利用(特別重點城市土地集約利用潛力)評價。

(3)做好國土資源節(jié)約集約利用系統(tǒng)工程。做好節(jié)地政策制度、節(jié)地管理體制機制、節(jié)地技術(shù)、節(jié)地模式、節(jié)地標準、節(jié)地評價等相互關(guān)聯(lián)、相互作用的要素組成的體系建設(shè)。統(tǒng)籌謀劃，建制度、定標準、重服務(wù)、強監(jiān)管。提高國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、海洋規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的科學(xué)性，發(fā)揮控制規(guī)模、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的宏觀管理作用。

(4)推動實施國土綜合整治和修復(fù)。落實礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，推進“礦山復(fù)綠”行動，大力發(fā)展綠色礦山，建設(shè)和諧礦區(qū)。做好“土地整治、地質(zhì)災(zāi)害治理、礦山地質(zhì)環(huán)境管理、礦山地質(zhì)公園、地質(zhì)遺跡,以及工礦廢棄地復(fù)墾利用等各項工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開展修復(fù)和治理受污染建設(shè)用地。實施海域、海岸帶綜合整治修復(fù)。

(5)實施差別化資源管理政策，推進優(yōu)勢礦種合理開發(fā)利用。完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃，開展規(guī)劃實施評價，加快重要礦種、重點區(qū)域?qū)ｍ椧?guī)劃編制和實施，促進礦產(chǎn)資源綜合勘查、評價和開發(fā)。嚴格油、氣等重要礦產(chǎn)開發(fā)利用方案審查。

(6)深化儲量管理和礦產(chǎn)資源評審體制改革。把儲量管理貫穿礦產(chǎn)資源勘查、礦山開采和儲量消耗全過程。加快鐵、銅等大宗礦產(chǎn)“三率”標準制定，運用技術(shù)經(jīng)濟手段提高礦產(chǎn)資源利用率，擴大綠色礦業(yè)建設(shè)和綜合利用示范基地的范圍。

(7)做好礦產(chǎn)資源綜合利用，促進資源集約高效使用。以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要載體和有效支撐，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的生產(chǎn)方式。通過開展礦產(chǎn)資源綜合利用，提高資源利用率，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，減輕環(huán)境污染。

(8)充分利用衛(wèi)星遙感、信息技術(shù)等高新科技手段，做好資源環(huán)境承載力評價。將土地、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境各類監(jiān)測機制和網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)起來，建立上下統(tǒng)一的國土資源監(jiān)測預(yù)警機制，嚴密監(jiān)測資源數(shù)量質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、開發(fā)強度和空間格局動態(tài)變化。

上述主要舉措是以自然規(guī)律為準則，以可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧為目標，建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明社會而提出的，對促進國土資源節(jié)約集約利用，推動利用方式轉(zhuǎn)變，降低國土資源消耗強度，促進自然生態(tài)保護將起到積極地促進作用。

4 結(jié)語

珍惜資源，愛護地球所賜予的一切，節(jié)約使用每一份資源。加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約集約意識和環(huán)保意識，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風氣，保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)展生態(tài)文明，守住綠水青山，留住藍天白云，是全民福祉所系，是對子孫后代義不容辭的責任。

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