紹興市國(guó)土資源局 孟志軍

“兩重”戰(zhàn)略下的紹興國(guó)土資源利用再思考

紹興市國(guó)土資源局 孟志軍

紹興市委市政府去年審時(shí)度勢(shì)，以治水為突破口，作出了“重構(gòu)紹興產(chǎn)業(yè)、重建紹興水城”的戰(zhàn)略部署，這既是紹興城市發(fā)展的戰(zhàn)略需要，也是順應(yīng)群眾期盼的現(xiàn)實(shí)選擇。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)大市、資源小市，紹興如何在“兩重”戰(zhàn)略下推進(jìn)國(guó)土資源合理利用，實(shí)現(xiàn)互促互進(jìn)、共建共興，需要我們?cè)僮魉伎肌?/p>

一、著力優(yōu)化空間布局

規(guī)劃作為指導(dǎo)、調(diào)控建設(shè)和發(fā)展的基本手段，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，具有全局性、綜合性和戰(zhàn)略性，對(duì)于有效配置資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等具有重要意義。

1.整合規(guī)劃布局

去年10月份，國(guó)務(wù)院作出同意紹興市部分行政區(qū)劃調(diào)整的批復(fù)，批準(zhǔn)紹興縣、上虞市撤縣（市）建區(qū)。行政區(qū)劃調(diào)整后，紹興中心城市結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，迫切需要對(duì)新一輪城市發(fā)展思路、規(guī)劃進(jìn)行必要調(diào)整。土地問(wèn)題首當(dāng)其沖。因此，必須根據(jù)紹興城市發(fā)展戰(zhàn)略需要，堅(jiān)持規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約原則，及早研究啟動(dòng)土地利用空間規(guī)劃優(yōu)化和修編程序。重點(diǎn)是要按要求調(diào)查劃定永久基本農(nóng)田，合理劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，城市建設(shè)實(shí)施串聯(lián)式、組團(tuán)式發(fā)展。特別是要優(yōu)化中心城區(qū)的規(guī)劃空間優(yōu)化布局，加速三區(qū)融合，力求無(wú)縫對(duì)接，做到有限空間無(wú)限發(fā)展。

2.健全規(guī)劃體系

要結(jié)合“十三五”規(guī)劃編制的前期調(diào)研，扎實(shí)開(kāi)展區(qū)域性專(zhuān)題研究，對(duì)紹興新一輪城市發(fā)展、國(guó)土資源管理利用進(jìn)行系統(tǒng)考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，提出發(fā)展原則、戰(zhàn)略構(gòu)想、功能分區(qū)、空間布局和發(fā)展策略。對(duì)國(guó)土部門(mén)而言，重點(diǎn)是要完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，豐富用途管制手段，并進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃管控和用途管制。特別是要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，探索實(shí)施多規(guī)融合，建立可供各個(gè)規(guī)劃共同遵循的戰(zhàn)略目標(biāo)、管控方向和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

二、強(qiáng)力做實(shí)調(diào)控管制

健全完善國(guó)土資源調(diào)控體系，充分發(fā)揮規(guī)劃管控、用途管制、土地供應(yīng)對(duì)資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變的調(diào)節(jié)作用，有利于當(dāng)前紹興大城市發(fā)展戰(zhàn)略背景下的土地利用結(jié)構(gòu)和布局的進(jìn)一步優(yōu)化，并進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)。

1.健全政策制度

要通過(guò)建設(shè)要素市場(chǎng)、完善價(jià)格政策等，用經(jīng)濟(jì)手段倒逼資源利用方式和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。同時(shí)要落實(shí)差別化的用地政策，健全有償使用制度和出讓制度，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)土資源的有償使用范圍。尤其是對(duì)工業(yè)用地，要在堅(jiān)持改“定項(xiàng)目掛牌”為“定產(chǎn)業(yè)拍賣(mài)”的基礎(chǔ)上，完善土地租賃、招拍掛出讓制度，探索建立長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的用地供應(yīng)制度。

2.嚴(yán)格使用準(zhǔn)入

要強(qiáng)化對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目的用地預(yù)審，嚴(yán)格項(xiàng)目選址把關(guān)，從源頭上從嚴(yán)從緊把住用地關(guān)口。同時(shí)要建立負(fù)面清單，凡不符合土地利用規(guī)劃、用地標(biāo)準(zhǔn)，特別是不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和供地政策的項(xiàng)目，不得通過(guò)預(yù)審，從源頭上促使土地節(jié)約集約利用。要完善資源節(jié)約集約評(píng)價(jià)制度與監(jiān)測(cè)體系，制訂項(xiàng)目用地節(jié)約評(píng)價(jià)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，重點(diǎn)明確具體指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)工作全覆蓋。

3.強(qiáng)化供應(yīng)調(diào)節(jié)

要完善土地利用計(jì)劃管理方式，合理分解用地指標(biāo)，適度減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地，保障基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村建設(shè)的必要用地。要解決好產(chǎn)能過(guò)剩等重大問(wèn)題，重點(diǎn)支持發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)要通過(guò)調(diào)整土地等級(jí)劃分范圍和適用稅額標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)做好城鎮(zhèn)土地使用稅調(diào)整政策試點(diǎn)，通過(guò)稅收杠桿調(diào)節(jié)，加大土地的保有成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

三、全力深化集約利用

推進(jìn)集約利用是提質(zhì)增效升級(jí)的重要保障。紹興市在推進(jìn)實(shí)施“兩重”戰(zhàn)略中，必須要按照嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的要求，打好制度、政策、標(biāo)準(zhǔn)等組合拳，推進(jìn)資源集中利用、立體利用、高效利用。

1.盤(pán)活整治存量

在國(guó)家目前嚴(yán)控增量的要求下，紹興市當(dāng)下的存量建設(shè)用地便是今后“兩重”戰(zhàn)略推進(jìn)中用地的最大潛力和希望所在。要通過(guò)優(yōu)化服務(wù)供應(yīng)一批、強(qiáng)化招商消化一批、異地置換盤(pán)活一批、查清情況核銷(xiāo)一批等措施，推進(jìn)批而未供土地的消化利用；通過(guò)落實(shí)嚴(yán)格開(kāi)竣工保證金制，加強(qiáng)地塊動(dòng)態(tài)監(jiān)管，鼓勵(lì)協(xié)商有償收回，依法處置閑置土地，切實(shí)加強(qiáng)督促與處置。

2.激活提升低效

紹興市作為全國(guó)城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)城市，要以“目標(biāo)可能、政策可行、范圍可控、效果可顯”為原則，全面實(shí)施“畝產(chǎn)倍增行動(dòng)計(jì)劃”，用足用好試點(diǎn)政策，積極開(kāi)展低效用地二次開(kāi)發(fā)、多次開(kāi)發(fā)，通過(guò)土地再開(kāi)發(fā)，既消化利用既有存量用地，又充分激活低效用地，提高用地效率。

3.加強(qiáng)全程監(jiān)管

要綜合運(yùn)用規(guī)劃調(diào)控、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、執(zhí)法監(jiān)管等手段，推進(jìn)城鎮(zhèn)、工礦、農(nóng)村、基礎(chǔ)設(shè)施等各類(lèi)建設(shè)節(jié)約集約用地，特別是要加強(qiáng)用地的批后監(jiān)管，對(duì)已供土地建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)臺(tái)賬，定期開(kāi)展閑置土地清查，讓“有為”的項(xiàng)目取代“無(wú)為”的企業(yè)，真正做到建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”一條龍全程監(jiān)管。

四、發(fā)力建設(shè)生態(tài)國(guó)土

國(guó)土資源是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和物質(zhì)基礎(chǔ)在推進(jìn)實(shí)施“兩重”戰(zhàn)略中，必須要以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，統(tǒng)籌發(fā)揮國(guó)土資源在生態(tài)文明建設(shè)中的主體作用，牢牢守住生態(tài)底線。

1.完善保護(hù)利用制度

要以產(chǎn)權(quán)制度、用途管制制度、節(jié)約集約利用制度、資源有償使用制度為重點(diǎn)，完善國(guó)土資源的保護(hù)利用制度。要突出生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先原則，做到在保護(hù)中開(kāi)發(fā)、在開(kāi)發(fā)中保護(hù)。要探索建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格，優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)。

2.開(kāi)展環(huán)境承載評(píng)價(jià)

要充分利用衛(wèi)星遙感、信息技術(shù)等手段，建立統(tǒng)一的資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)密監(jiān)測(cè)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和空間格局動(dòng)態(tài)變化，開(kāi)展環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)。對(duì)于資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、資源環(huán)境容量超限的地方，要采取限制性措施。當(dāng)前一個(gè)重點(diǎn)是要深化紹興大城市土地適用性研究，提出既有理論高度又有實(shí)際深度、既有超前戰(zhàn)略又有近期戰(zhàn)術(shù)的規(guī)劃文本。

3.實(shí)施國(guó)土綜合整治

要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地整治、工礦廢棄用地復(fù)墾、綠色礦山創(chuàng)建等工作，推動(dòng)實(shí)施國(guó)土綜合整治。重點(diǎn)是要以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為平臺(tái)，按照“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居住向社區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”的原則，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，推動(dòng)城鄉(xiāng)空間互換，優(yōu)化用地空間布局，帶動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

五、致力推動(dòng)制度創(chuàng)新

今年是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定、全面深化改革的開(kāi)局之年。要借此東風(fēng)，設(shè)計(jì)制度，突出重點(diǎn)，選好試點(diǎn)，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)各項(xiàng)涉土改革。

1.加快征地制度改革

要研究探索界定“公共利益”的方式和途徑，逐步縮小征地范圍，同時(shí)要進(jìn)一步規(guī)范征地程序，完善征地爭(zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并著力探索留地安置、留物業(yè)安置、貨幣安置、入股安置等多種安置方式，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的合法利益。

2.完善宅基地管理制度

健全完善農(nóng)村宅基地規(guī)模確定、標(biāo)準(zhǔn)控制、取得和分配等制度，對(duì)符合條件的農(nóng)民宅基地做到應(yīng)保盡保，并慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。要加大農(nóng)村宅基地多種退出機(jī)制的探索。近期重點(diǎn)是要按照“先復(fù)墾、后掛鉤”的要求，在搬遷農(nóng)民自愿和處理好搬遷戶(hù)補(bǔ)償政策的情況下，以集中連片、整村整片形式，推進(jìn)空心村、小散村整治，推動(dòng)農(nóng)村人口向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體集中。

3.規(guī)范集體土地產(chǎn)權(quán)管理

十八屆三中全會(huì)提出要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，并同步研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)和增值收益分配制度，加強(qiáng)使用權(quán)取得、使用、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)階段紹興的工作重點(diǎn)之一是要加快推進(jìn)集體土地范圍內(nèi)房屋登記工作，甄別處理一批農(nóng)戶(hù)歷史遺留問(wèn)題，同步推動(dòng)農(nóng)村土地的確權(quán)登記發(fā)證，進(jìn)一步明晰集體土地權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。