余金玉

隨著中國經(jīng)濟進入增速換擋期，多年來行之有效的“投資拉動”難以為繼。審計署公布數(shù)據(jù)顯示，2013年6月底，全國各級政府性債務(wù)為30.27萬億元。地方政府性債務(wù)為17.89萬億元，其中負有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元。債務(wù)的集中到期，土地及房地產(chǎn)市場的陡然降溫，地方政府財政收入緊縮，金融部門對政府貸款“明松暗緊”，致使地方政府“腹背受敵”?！芭f債還不起，新債借不到”，“拆東墻補西墻”、飲鴆止渴的尷尬處境，讓政府的資金鏈面臨嚴峻考驗。因轉(zhuǎn)型緩慢局部經(jīng)濟下行而積聚的地方償債壓力陡增，債務(wù)風(fēng)險日漸凸顯，給未來經(jīng)濟發(fā)展埋下隱患。面對巨大的地方債務(wù)隱憂，全面規(guī)范地方政府債務(wù)管理，多策并舉，標(biāo)本兼治，化解地方債務(wù)困局已成當(dāng)務(wù)之急。

規(guī)范政府舉債管理機制，確保地方債務(wù)規(guī)?？煽?。一是加快建立地方政府債務(wù)管理制度。制訂《政府債務(wù)法》，完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，深化財稅體制改革，通過立法進行頂層設(shè)計，形成一整套地方政府舉債的剛性約束機制，規(guī)范舉債，降低風(fēng)險。二是嚴格遵循預(yù)算平衡規(guī)則。采納“平衡預(yù)算法”和“地方政府最高負債法”，找準(zhǔn)“適度舉債”和“經(jīng)濟穩(wěn)增長”的平衡點，做到張弛有度，控制增量債務(wù)規(guī)模的迅速擴張，化解存量債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險。三是建立政府債務(wù)監(jiān)測預(yù)警和風(fēng)險控制體系。設(shè)定政府性債務(wù)風(fēng)險控制監(jiān)測指標(biāo)，將政府各類債務(wù)納入監(jiān)控范圍。落實地方債務(wù)考核問責(zé)機制，嚴肅責(zé)任追究。

規(guī)范市場化運行機制，推行地方政府舉債融資。堅持市場化原則，采取公開透明的市場化運作機制，培育發(fā)展規(guī)范的地方債券市場。一是規(guī)范地方政府舉債融資機制。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能，以資本市場為依托，以信息透明的財政預(yù)算為約束，實行債務(wù)限額控制，分類納入預(yù)算管理。逐步放開發(fā)債權(quán)力，防止債務(wù)失控。穩(wěn)步推廣自發(fā)自還模式，不斷規(guī)范政府舉債融資制度，使地方政府舉債真正向“陽光化”“市場化”轉(zhuǎn)軌，實現(xiàn)地方債市場可持續(xù)性發(fā)展。二是實現(xiàn)融資渠道的多元化。建議將城投債進一步規(guī)范發(fā)展為市政債。積極推動融資平臺資產(chǎn)證券化。同時，通過推行PPP模式，引入高效的私營資本管理機制，彌補城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨額資金缺口，化解地方政府債務(wù)的流動性風(fēng)險。

防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，防止境外機構(gòu)負面炒作。盡管目前政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但局部風(fēng)險點依然存在。為緩和投資者對于規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)質(zhì)量的擔(dān)憂，減少西方信用等級評價機構(gòu)可能出現(xiàn)的“惡意評級”，必須采取多種手段，設(shè)置多道防火墻來防范和消除潛在風(fēng)險。一是綜合治理地方政府債務(wù)。建議成立地方政府債務(wù)治理工作組，對地方政府進行債務(wù)統(tǒng)計、規(guī)模核定、風(fēng)險防范和不良債務(wù)處置等治理工作。并根據(jù)政府信用評級，控制債務(wù)上限，調(diào)整投融資計劃。二是摸清地方債務(wù)償還能力，把握償債潛在風(fēng)險。建議獨立評估機構(gòu)對各地方地級以上市開展摸底問策，將融資平臺多種“隱性”負債方式“顯性化”，以進一步把控地方債狀況及其償還能力。三是建立和完善債務(wù)風(fēng)險分擔(dān)和責(zé)任聯(lián)動的償債機制。制定地方債償還綜合規(guī)劃，明確地方政府償還責(zé)任和限額，增強其債務(wù)償還責(zé)任意識。四是建立分期債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度。建立來源可靠的償還基金，明確償債資金來源，并責(zé)成地方政府在規(guī)定時間內(nèi)償清債務(wù)，防止償債資金鏈斷裂而引發(fā)多米諾骨牌傾覆。提高地方政府債務(wù)質(zhì)量，提升政府形象，防止西方國家和信用機構(gòu)對地方政府債務(wù)炒作的負面影響。

加強地方債信用評級，推行政府陽光融資。地方債信用評級是對地方政府償還債務(wù)能力和意愿的評價。要通過引進國內(nèi)外有較好信譽的評級機構(gòu)開展獨立評估，進行政府信用評級，揭示債務(wù)風(fēng)險，規(guī)范信息披露，將地方債曬在陽光下，實現(xiàn)對地方債務(wù)的舉債發(fā)行、資金使用、償還風(fēng)險等全過程的有效監(jiān)督，從而贏得市場對地方政府債券的信任票，積極穩(wěn)妥推進有透明度的、規(guī)范的地方政府陽光融資，創(chuàng)新具有中國特色的地方政府債務(wù)信用化管理機制，從根本上改變當(dāng)前地方政府債務(wù)困局，進而提高地方政府的執(zhí)政能力。