徐麗姍

(樂山師范學院 四川 樂山 614000)

自然災害是全人類共同面臨的挑戰(zhàn)。從發(fā)展歷程來看，我國是一個自然災害頻發(fā)的國家，災害救援行動是一種常態(tài)的應急管理工作。國家意識形態(tài)的不同，災害應急管理機制的不同，從而導致災害救助成效也有了較為顯著的差異。有許多學者著重中美兩國自然災害應急管理機制之間的比較研究，鮮有針對其不同的原因進行深入探究。本文試圖對中美兩國政府不同的自然災害應急管理機制的原因做初步的探討，以拋磚引玉。

一、中美兩國政府不同的自然災害應急管理機制概述

在我國災害應急管理機制中，中國國際減災委員會和安全生產(chǎn)委員會是國家緊急事務管理的主要部門，國務院是其最高的行政管理機構(gòu)。當突發(fā)自然災害來襲時，政府部門會立即啟動非常設的救援指揮機構(gòu)，由這些非常設的臨時機構(gòu)對政府各行政部門進行協(xié)調(diào)指揮，迅速開展著應急救助工作。但是，中央政府對地方政府職權(quán)的過多限制和干預導致地方各級政府會自下而上的對上級政府產(chǎn)生依賴，因此，我國的地方政府會依據(jù)上級的應急管理模式建立起相對應的管理機構(gòu)與部門，對突發(fā)災害進行緊急救援行動。除地震救援、核事故應急處理、洪災救助等專業(yè)性較強的領域外，其他一般性地突發(fā)自然災害事件的應對多是以公安、消防和醫(yī)療的緊急救助為主。

在災害緊急救援過程中，政府是神經(jīng)中樞，在整個救災組織過程中起著主導因素，是最權(quán)威的災害救助決策機構(gòu)。在我國，軍隊直接受到政府的調(diào)遣，它的特殊地位決定其實質(zhì)就是政府管理的延伸。在救災主體中，人民子弟兵是救災的主力軍。另外，非政府組織是非盈利性的組織，不隸屬于政府各部門。在救災過程中，非政府組織起到了政府不可替代的重要作用。其他私營企業(yè)和社會公眾會自覺地進行自救活動，他們成為政府開展各項應急救災工作的強大后盾。至此，我國政府的災害應急管理機制逐步形成了:在中央政府的統(tǒng)一領導下，中央和地方政府分級管理，各部門分工負責的分層、樹狀的應急救災管理體系。

美國突發(fā)自然災害應急管理機制一般采用屬地和分級響應的原則，主要是分為聯(lián)邦和州兩級的管理體制。美國的國土安全部聯(lián)邦緊急事務管理局(Federal Emergency Management Agency)是總行動的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，他們的職責是負責全面協(xié)調(diào)應急救援管理工作。另外，救援總行動中心和流動危機反應的救援支持中心設在國土安全部下，其中，流動危機反應支持中心主要負責向總行動中心提供相關的信息;總行動中心則及時向各地區(qū)辦公室和合作機構(gòu)通報，已搜集到的各種災害信息，他們也會及時地采取緊急救助行動。

在美國，地方政府與聯(lián)邦政府之間是一種請求援助的關系，當突發(fā)自然災害發(fā)生后，地方政府要先開展自我緊急救援工作，只有地方政府提出救援申請之后，聯(lián)邦政府才能進入地方政府給予相應的救援救助工作。另外，在突發(fā)自然災害發(fā)生后，美國國防部會在不影響自身任務和需要的前提下，對其提供相應的支援，并且他們只有當其它救援無法獲得時才可以動用軍隊資源。另外，國防部會根據(jù)災害的類型、影響程度及所需資源的投入量等因素，決定是否成立聯(lián)合工作小組或反應救援小組來協(xié)助管理軍方的整體救援行動。此外，美國的非政府組織和專業(yè)緊急救援隊伍也是他們的主要救援力量。

二、中美兩國政府自然災害應急管理機制不同的原因分析

單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了我國政府職能的垂直性，地方政府必須完全服從中央政府的統(tǒng)一領導，他們間不是一種相互監(jiān)督制約的關系。美國實行的是聯(lián)邦制，聯(lián)邦和州、地方政府間不存在著上下隸屬的關系，他們間是一種分權(quán)合作型的關系，分別設有自己的應急管理機構(gòu)。通過對兩國政府的自然災害應急管理機制的研究，本文發(fā)現(xiàn)中美兩國政府的災害應急管理機制存在著一些差異的主要原因在于，兩國的國家結(jié)構(gòu)形式不同和政府職能的差異。

(一) 中美兩國的國家結(jié)構(gòu)形式的不同

我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式主要體現(xiàn)在，中央政府統(tǒng)一調(diào)遣與安排著地方政府，它們之間是一種領導與被領導、控制與被控制的上下級隸屬的關系。我國的突發(fā)自然災害應急管理機制是在原有的計劃經(jīng)濟體制下形成的，政府根據(jù)不同的危機類別成立了相應的部門進行垂直的管理指揮，并沒有單獨設置災害應急協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。當面臨特大災害救援時，中央政府主要負責救援的決策管理指揮，各級各部門則實施分工管理，如電力交通部門、后勤保障以及建材等部門，一旦自然災害發(fā)生，全部都會被調(diào)動起來，一切為救災讓路。在我國，中央與地方關系上實行的是中央政治集權(quán)，地方政府是中央政府的派出執(zhí)行機構(gòu)并對中央負責。這也就決定了我國政府職能的單一性，災害的應急管理這一職能也必須是在中央政府的統(tǒng)一領導下，地方聽從于中央的指揮安排，軍隊服從政府命令的緊急救援管理模式。

在美國聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦、州和地方政府間是分權(quán)進行各自的管理，它們?nèi)唛g不是上下級隸屬的關系，各自會在其職權(quán)范圍內(nèi)行事并且職責劃分十分明確。它們之間是一種分權(quán)合作的關系，這是由二元結(jié)構(gòu)體制決定的。美國維持著政府體系的基本理念主要是:人民主權(quán)原則、自主治理原則、政治和行政分離原則等，正是這些根深蒂固的自主治理理念使各級政府之間沒有層級節(jié)制的關系，政府主要是全力為公民服務的服務型機構(gòu)，從而實現(xiàn)了低成本、高效率的應急管理機制。因此，面對重大突發(fā)自然災害應急救助時，美國聯(lián)邦政府和地方政府是分頭開展應急救援管理行動，互不干擾。只有在征得地方政府同意或它主動提出援助申請后，聯(lián)邦政府才能對地方政府展開應急救援工作。

(二) 中美兩國政府職能的差異

我國中央政府與地方政府間是一種領導與被領導的上下級隸屬關系，當突發(fā)自然災害時，地方政府必須嚴格遵照中央的指示行動，并在中央政府的領導下有序的開展救援工作。然而，由于美國的聯(lián)邦政府是不能越權(quán)干預地方政府的各項管理活動，它們都只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)相對獨立地運行各項政府職能，并且地方政府管理自己的事務是不需要對聯(lián)邦政府負任何直接責任的。因此，中美兩國的政府職能是存在差異的。

我國的中央政府是獨一無二的國際法主體，擁有著至高無上的權(quán)威，各級地方政府必須服從中央政府的統(tǒng)一領導與監(jiān)督。中央政府統(tǒng)一決策國內(nèi)各項重大問題，它的決策反應速度也較為敏捷。而美國聯(lián)邦政府的職能主要是保證國土安全、維護社會穩(wěn)定及提供社會保障等，它主要是為國家建立起一個全面的社會安全網(wǎng)。聯(lián)邦政府機構(gòu)主要有國防部、財政部、健康和人類服務部等，它在人們的經(jīng)濟社會生活中發(fā)揮著極其重要的作用。但伴隨著美國經(jīng)濟的逐步發(fā)展，聯(lián)邦政府的職能范圍正逐步向全社會的各個領域不斷地擴展著。

以地方政府為中心的權(quán)力主導型治理是我國地方政府的主要治理格局，它是一種以地方政府為主導、多種主體共同參與治理的單中心體制，其主要特征是地方圍繞著中央轉(zhuǎn)、下級政府圍繞著上級政府轉(zhuǎn)、非政府組織圍繞著政府轉(zhuǎn)。在中央集權(quán)政治體制的深刻影響下，地方政府的治理格局逐步形成了不充分的單中心治理特征。長期以來，我國中央與地方政府之間的責權(quán)劃分都十分模糊，兩者的職責幾乎也是一致的，另外，從中央到地方政府的應急救災機構(gòu)都是上下級對口設置而成的。也就是說，地方政府是嚴格按照中央政府的機構(gòu)來設置各部門的，各部門的職責也是中央政府各部委所對應的再翻版，地方政府都是在中央的統(tǒng)一領導之下，開展著各項應急救災工作，由此形成了我國目前這一突發(fā)自然災害的應急管理機制模式。

美國的各個地方政府間、非政府組織間都是平等的主體，它們之間不存在著上下隸屬的關系，它們依托于明確的憲法和法律，共同參與地方公共事務的管理工作。美國地方政府的管理模式主要是具有高度自治、多中心治理的網(wǎng)絡合作模式，治理對象的公共性與回應性以及治理技術的高信息化等多樣化的管理特征。復旦大學行政管理學院的顧麗梅教授表示:“在美國這種聯(lián)邦制制度下的國家，聯(lián)邦政府和地方政府間不是一種從屬的關系，從很大程度上來說它們間是一種合作的關系。地方政府需要承擔相對比較大的責任，因為它在財政和人事上相對于聯(lián)邦政府是比較獨立的。但是聯(lián)邦政府也是負有一定責任的。”至此，美國已初步形成了以各個地方政府的應急區(qū)域為節(jié)點，具有扁平化特征的緊急救援管理模式。另外，美國聯(lián)邦、各地區(qū)、州、縣、市等各類應急管理機構(gòu)都成立了綜合性的應急指揮中心，如加州政府應急服務辦公室的應急協(xié)調(diào)指揮中心，各地區(qū)辦事處的地區(qū)應急行動協(xié)調(diào)中心以及洛杉磯市應急準備局的應急指揮中心等。

三、對中國政府自然災害應急管理機制的評價

我國自然災害應急管理機制一直在社會實踐中接收著檢驗，并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展逐步地實現(xiàn)了自我完善。在《中華人民共和國突發(fā)公共事件應對法》頒布之后，我國政府災害應急救援工作開始踏上了新的征程，也逐步實現(xiàn)了從單一性到綜合性、從臨時性到制度化、從應對性到保障性以及從封閉性到開放性的四大轉(zhuǎn)變。通過本文的研究，我們可以進一步分析出我國在自然災害應急管理機制上的一些特有優(yōu)勢與存在的不足，以不斷的加強完善我國自然災害應急管理機制的建設工作。

首先，國家結(jié)構(gòu)體制的優(yōu)勢。我國單一制的國家結(jié)構(gòu)體制決定了政府職能的單一性，其體現(xiàn)為地方政府必須服從中央的統(tǒng)一領導與決策。在社會主義制度下，自然災害的應急管理機制的特性顯得尤為有意義和難能可貴。因為社會主義制度具有集中力量辦大事的優(yōu)越特性，它能夠在突發(fā)事件爆發(fā)的高壓狀態(tài)下迅速形成巨大的感召力和戰(zhàn)斗力，并能夠快速有效地調(diào)動起各方資源投入到突發(fā)災害的救援過程中去。汶川地震是新中國成立以來波及范圍最廣、破壞程度最大的一次自然災害事件，我國政府突發(fā)自然災害的應急救援能力直接接受了這場災難的考驗，考驗結(jié)果充分體現(xiàn)出了我國社會主義制度能集中力量辦大事的優(yōu)越性。因為政府在地震爆發(fā)24小時以內(nèi)，快速地建立起了一個集軍、警、消防、醫(yī)療等單位于一體的應急救援機制，立即將救援力量派送至災區(qū)，并將來自全國各地的救災物資全部輸送到各災區(qū)，讓災區(qū)人民在第一時間感受到了來自全社會的溫暖和力量，形成了協(xié)力共進、共赴國難的良好社會氛圍。

其次，各級政府在中央政府的統(tǒng)一領導下，能夠十分快速有效地做出救援反應。胡錦濤同志在災害爆發(fā)一個多小時之后就做出了重要批示，迅速召開會議研究部署如何開展抗震救災工作。在這場災害救援行動中，我國政府贏得了全世界廣泛的贊譽，聯(lián)合國秘書長潘基文指出，中國“不拋棄，不放棄”式的救援模式為其他國家開展災害救援工作提供了范例。最后，人民武裝的力量是我國應急管理機制中的特殊主體和重要保障，他們一直肩負著災害救援行動中最緊急、最艱難、最危險的任務。這也是有別于美國，是我國災害應急管理機制的獨特優(yōu)勢。

誠然，我國政府自然災害應急管理機制還存在著許多的不足之處，比如政府沒有專門性的常設應急管理機構(gòu)，當自然災害突然爆發(fā)時，政府立即設立一個臨時的應急機構(gòu)來處理危機，等災害緊急救援之后則會立即被解散，這導致地方政府處理突發(fā)危機的應急救援能力大打折扣。另外，成立臨時處理突發(fā)危機機構(gòu)的運轉(zhuǎn)成本也很高，不同機構(gòu)間的矛盾也有許多。因此，我國政府自然災害應急管理機制應該由單一向綜合災害管理部門逐步轉(zhuǎn)變。此外，我國政府仍包攬過多，非政府組織的參與度不夠。這主要是由于我國長期以來“大政府、小社會”體制而造成的，它使得社會公眾缺乏自發(fā)組織的應急救援能力，從而導致了我國非政府組織的發(fā)育程度低，能夠直接參與到災害緊急救援的實際行動也很少。然而，西方國家的非政府組織是災害救援的主要力量，一直發(fā)揮著非常重要的作用。因此，我國政府應大力發(fā)展災害應急救援的合作伙伴，爭取能把災害應急管理工作的網(wǎng)絡拓展到整個社會之中。

[1]郭濟．中央和大城市政府應急機制建設[M]．北京:中國人民大學出版社．2005．

[2]李志祥．中美國家應急管理機制比較研究[J]．北京理工大學學報，2006，(05)．

[3]李娜．我國政府應急管理體系的構(gòu)建[J]．遼寧經(jīng)濟，2006，(3)．

[4]梁凱音．從中美兩國應對突發(fā)災害的反應看中美兩國不同體制的特點[J]．當代世界，2008，(07)．

[5]麻寶斌．中美兩國地方治理模式比較[J]．吉利大學社會科學學報，2008，(09)．

[6]顧麗梅．公共政策與政府治理[M]．上海:上海人民出版社，2006．

[7]賀銀鳳．中國應急管理體系建設歷程及完善思路[J]．河北學刊，2010，(05)．

[8]高小平．中國特色應急管理體系建設的成就和發(fā)展[J]．中國行政管理，2008，(11)．

[9]許陳萍．從汶川大地震看中國應急管理[J]．江?？v橫，2008，(06)．

[10]彭宗超 ．四川汶川大地震后的政府初期響應評析[EB/OL]．http://news．tsinghua．edu．cn/new/news．php？id=18182．2008．

[11]楊小川，杜玲莉．中日地震災害應對比較研究——以汶川和阪神大地震為例[J]．產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2010，(09)．