李無文

以“三改一拆”推進城市有機更新

李無文

城市有機更新的必由之路

推進“三改一拆”,能有效突破當前瑞安城市發(fā)展困境。對于瑞安而言,向現(xiàn)代城市發(fā)展,建設(shè)為一個現(xiàn)代化大城市是既定目標。但目前瑞安尚難以完全達到大城市的要求,關(guān)鍵存在三大問題,即城市“結(jié)構(gòu)失衡、功能失調(diào)、管理失當”。城市結(jié)構(gòu)失衡,過去攤大餅式的發(fā)展模式造成半城市化現(xiàn)象突出;城市功能失調(diào),主要是城市部分功能缺失或是難以滿足當前發(fā)展需要;城市管理失當,主要表現(xiàn)在城市違法用地、違章建筑量大面廣。必須通過“三改一拆”這一手段,打開新型城市化的突破口,走出一條新型城市化道路。

推進“三改一拆”,能有效加快瑞安產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。引導企業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)集群,加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,需要大平臺的支撐,首先就是土地要素保障。然而,當前各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍遭遇土地卡脖子,在“七山一水兩分田”的瑞安尤為突出,呈現(xiàn)“總量有限、效益較低、存量巨大”三個特點。總量有限,就是新增用地有限,每年都出現(xiàn)大批項目等指標開工的現(xiàn)象;效益較低,產(chǎn)業(yè)“低、小、散”格局尚未根本改變,工業(yè)用地規(guī)模大多是以二三十畝零散供應(yīng),單個項目平均投資額只有2000多萬元;存量巨大,城市建成區(qū)五分之四為“三舊”地塊。

推進“三改一拆”,能有效改善當前瑞安的生態(tài)環(huán)境。多年來,粗放式、污染式的城市和經(jīng)濟發(fā)展,嚴重超出了瑞安生態(tài)環(huán)境的承載能力。推進“三改一拆”,在拆改過程中實現(xiàn)截污納管、嚴管控源,是改善瑞安生態(tài)環(huán)境的當務(wù)之急。

實踐探索和問題解析

近年來,瑞安積極實施“三改一拆”,累計共完成老城舊住宅區(qū)改造688戶、17.28萬平方米,舊村改造團塊14個、206萬平方米;僅2012年就拆除違法建筑337萬平方米,審批舊廠區(qū)改造項目187個、148.5萬平方米,累計完成舊廠區(qū)改造項目57個、43.2萬平方米。主要抓了以下四個方面工作:

以人文和諧為導向,大力推進舊住宅區(qū)改造。一是強化規(guī)劃引領(lǐng)。特別是針對古跡眾多的老城區(qū)公園路,按照“整舊如故,以存其真”的原則編制單元控規(guī),對居民實行異地安置,在舊址規(guī)劃建設(shè)面積3.35萬平方米的玉海文化游覽區(qū),打造成為集文化生活、游覽觀光、休閑購物為一體的傳統(tǒng)文化休閑區(qū)。二是轉(zhuǎn)變改造模式。改變以往政府“一廂情愿”搞改造的老方法,實行群眾自治式拆遷,變“要我拆”為“我要拆”。三是創(chuàng)新建設(shè)主體。堅持政府主導、市場運作的原則,引進市場主體,對舊住宅區(qū)改造項目采取開發(fā)與安置相結(jié)合的方式,將安置后多余面積公開出讓,努力實現(xiàn)資金自求平衡。

——以功能提升為導向,大力推進舊廠區(qū)改造。一是放開放活政策。制訂出臺中心城區(qū)功能轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化實施意見,放寬容積率、建筑密度等技術(shù)指標限制,加大規(guī)費減免力度,鼓勵企業(yè)通過“退二優(yōu)二”、“退二進三”等方式實施舊廠區(qū)改造,2012年申報舊廠區(qū)改造的企業(yè)就有200家,涉及用地1548畝。二是提速提效審批。為舊廠房改造項目開辟綠色通道,簡化審批手續(xù),采取聯(lián)合審批、缺件審批等方式,加快審批進度,特別是對一些需要突破的技術(shù)指標控制項目,采取“一事一議”、“一企一策”予以解決,切實提高審批效率。三是分類分批改造。對不適合發(fā)展工業(yè)的舊廠區(qū)(舊廠房),實施功能臨時變更,實行“退二進三”。對用地粗放、配套不全、安全生產(chǎn)隱患較大的云周舊工業(yè)點等舊廠區(qū)(舊廠房),鼓勵企業(yè)連片式改造,既改善企業(yè)安全生產(chǎn)條件,又促進企業(yè)集聚集約發(fā)展。

以安居樂業(yè)為根本,大力推進舊村改造。一是大區(qū)塊謀劃。以大項目規(guī)劃提高檔次和品位,降低建設(shè)成本。如瑞光現(xiàn)代城項目總規(guī)劃用地面積421畝、總投資20億元,建成后可安置2850戶,是瑞安迄今規(guī)模最大、配套項目最齊全的住宅項目。二是連片式改造。實行統(tǒng)一規(guī)劃、連片改造、滾動開發(fā),促進舊村改造與城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合。三是示范點帶動。按照“成熟一個、改造一個”的思路,以點帶面推動改造。

以美化環(huán)境為目標,大力推進拆違工作。一是點線面結(jié)合抓拆違。建立“零違建”報告等拆違“十大機制”,組織開展“違必拆、七先拆”活動,以典型拆違、連片拆違帶動面上拆違。二是建改綠并舉強利用。研究制訂違法建筑拆除后土地利用具體措施,對拆后土地,通過辦理臨時用地許可、綠化等方式,及時加以利用,實現(xiàn)人居環(huán)境改善、土地節(jié)約集約利用“雙贏”。

雖然,瑞安在“三改一拆”工作方面做出了一些有益探索,并取得了一定的成效。但是,瑞安城市、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境等方面的問題尚未得到根本解決,推進“三改一拆”工作依然任重道遠。一是各方利益難調(diào)節(jié)。主要是兩對矛盾較難解決:公共利益與個人利益之間的矛盾,“三改一拆”的實質(zhì)是改善城市發(fā)展環(huán)境,維護群眾公共利益,但是在推進舊城和舊村改造過程中,多次發(fā)生因少數(shù)權(quán)益人訴求過高拖延工程進度,損害集體利益的現(xiàn)象,個別工程甚至演變成小范圍的社會問題;投入與產(chǎn)出之間的矛盾,僅由政府投入或者只投入不產(chǎn)出的改造方式難以為繼,同時已投入的項目管理和運營不甚科學,難以發(fā)揮最大的產(chǎn)出效益。二是政策法規(guī)不健全。與廣東等地相比,瑞安尚未正式列入國土資源部低效土地二次利用開發(fā)試點。過去“三改一拆”的實踐,都是在現(xiàn)行政策允許的范圍內(nèi)推進,但是可供利用的政策空間已經(jīng)微乎其微。三是機制規(guī)劃待完善。瑞安尚未制定“三改一拆”專項規(guī)劃和方案,整體工作推進缺乏計劃性。另外,雖然目前瑞安已成立了“三改一拆”辦公室,但是相關(guān)鎮(zhèn)街、部門職責和合作機制未建立,不利于后期工作開展。

“一破一立”騰挪發(fā)展空間

“三改一拆”是今后一段時期推動瑞安轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手,是惠民利民的重要工程。要緊抓溫州市被列為國土資源部城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點的機遇,爭取瑞安列入試點范圍,編制完善專項規(guī)劃,制訂完善“三改一拆”政策體系,實施“再造新空間、再建新平臺、再促民生新改善、再塑城市新形象”四大項目,以“一破一立”騰挪發(fā)展空間,構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和瑞商回歸的新高地,發(fā)揮產(chǎn)城聯(lián)動、雙輪驅(qū)動最大動力,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、民生改善、環(huán)境優(yōu)化。

以“退二優(yōu)二”再造工業(yè)發(fā)展新空間。一是加快舊廠區(qū)改造,推進空間換地。以錦湖街道紅旗工業(yè)區(qū)等舊廠區(qū)為重點,通過優(yōu)化舊廠房審批,提高容積率、放寬建筑密度指標限制,加大規(guī)費減免力度,鼓勵企業(yè)實施舊廠區(qū)改造,建設(shè)立體廠房。二是加快小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園建設(shè),推進騰籠換鳥。通過對存量工業(yè)用地再開發(fā)騰空間,實施“3310”小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園建設(shè)計劃。

以退二進三再建服務(wù)業(yè)發(fā)展新平臺。加快形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是瑞安經(jīng)濟發(fā)展的方向。要建立健全“類型全覆蓋、標準相一致、真正能實施”的“退二進三”政策體系,以及舊城舊村“改舊進三”政策,重點扶持物流園區(qū)、總部基地、科技創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和商貿(mào)綜合體等服務(wù)業(yè)集聚示范區(qū)建設(shè),引導現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展,促進中心城區(qū)功能轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一是重構(gòu)與工業(yè)生產(chǎn)相匹配的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)體系。要借助瑞安民間資本雄厚、交通樞紐優(yōu)勢明顯、民營經(jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢,大力發(fā)展金融服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、科技服務(wù)、商務(wù)服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。二是重構(gòu)與城市生活相協(xié)調(diào)的消費性服務(wù)業(yè)體系。通過發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的都市產(chǎn)業(yè),把中心城市培育成為更具引領(lǐng)性、集聚性、服務(wù)性的產(chǎn)業(yè)中心,加快中心城區(qū)功能由生產(chǎn)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、商貿(mào)型向商務(wù)型轉(zhuǎn)變。

以舊村舊住宅區(qū)改造再促民生新改善。一是推進舊村改造。按照“政府主導、村居主體、資地平衡”的思路,實行統(tǒng)一規(guī)劃、連片改造,加快推進占地660多畝、可集聚2萬多人的東山舊村改造一期工程,開工建設(shè)規(guī)劃用地近400畝的瑞光現(xiàn)代城,啟動塘下104國道沿線區(qū)塊、錦湖虹北西區(qū)等一批大區(qū)塊改造項目。二是推進舊住宅區(qū)改造。進一步完善舊住宅區(qū)改造政策,推行小規(guī)模團塊改造模式,按照控規(guī)劃分為若干個單元,根據(jù)群眾意愿分期改造,推進郵電路改造等項目,建成東塔組團安置房、濱江防洪三期安置房等項目。加快建設(shè)玉海文化游覽區(qū),打造集文化觀光、休閑娛樂、時尚購物、民俗體驗為一體的城市休閑商務(wù)核心區(qū)。

以拆改美化再塑城市新形象。堅持拆違控違力度不減,以牛伏嶺工業(yè)點、東新路沿線等違章為重點推進“違必拆、七先拆”,建立完善整治違建信息化平臺,利用數(shù)字城管信息系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)手段,實施動態(tài)監(jiān)控。先行啟動“無違建市縣”創(chuàng)建,積極開展無違建道路、無違建河道、無違建社區(qū)(村居)、無違建鎮(zhèn)街等系列創(chuàng)建活動。編制沿海沿江沿河一體化開發(fā)規(guī)劃和城區(qū)周邊山坡地開發(fā)規(guī)劃,近期通過“拆綠、拆改、拆建”彰顯山水特色,通過修舊如舊、串珠成鏈延續(xù)城市文脈,啟動濱江三期舊城改造拆遷工作,推進安陽嶺下團塊改造等項目建設(shè),建成玉海文化游覽區(qū)主體工程,加快打造飛云江北岸景觀線、環(huán)萬松山景觀線、公園路文化遺產(chǎn)保護開發(fā)景觀線等,全面提升城市形象,實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型、環(huán)境再造”目標,著力打造成為生態(tài)與居住環(huán)境和諧、產(chǎn)業(yè)極具競爭力的宜居宜業(yè)城市。

作者為瑞安市人民政府市長