■ 于 旸

（中央財經(jīng)大學，北京 100081）

淺析新型城鎮(zhèn)化背景下的土地節(jié)約集約利用

■ 于 旸

（中央財經(jīng)大學，北京 100081）

新型城鎮(zhèn)化背景下，土地節(jié)約集約利用將面臨更多新的挑戰(zhàn)，面對信息化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出的要求，從具體執(zhí)行角度來看，未來土地節(jié)約集約利用首先要加大自身的科技含量；從工作方法和思路上來看，未來土地節(jié)約集約利用工作，更需要深度的“交叉”和“聯(lián)動”；從工作實效來看，大力推進事前預警機制和事后反饋機制十分必要；從改善輿論環(huán)境來看，要將土地節(jié)約集約利用的“相對性”進一步推廣，以有效應對一些把環(huán)?；蚱渌砟顦O端化的錯誤傾向。

新型城鎮(zhèn)化；土地節(jié)約集約利用；思考；應對

隨著《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》的出臺，我國城鎮(zhèn)化建設已經(jīng)進入快車道。黨的十八大報告指出“走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，在推動新型城鎮(zhèn)化背景下，有效協(xié)調城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關系，及時高效處理新形勢下出現(xiàn)的各種新問題、新挑戰(zhàn)，都是未來土地節(jié)約集約利用所面臨的課題，也值得國土資源部門對此進行進一步探討。

1 以往城鎮(zhèn)化進程中土地規(guī)劃利用情況

從宏觀上來看，目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展尚不平衡，中西部城市發(fā)育明顯不足。目前東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%和44.8%。這是未來我國城鎮(zhèn)化進程中必須面對的基本狀況。

從微觀上來看，以往城鎮(zhèn)化進程中最突出的問題就是土地利用效率不高，這一方面表現(xiàn)為城市中因各種原因保留大量閑散土地，或者保留相當比例的低效用地，諸如入住率不高的房屋以及效益低下的工廠等，這些潛在的土地資源“沉睡”于鬧市，尚未實現(xiàn)高效利用。另一方面則表現(xiàn)為城市發(fā)展制定者經(jīng)常把目光聚焦于城市外沿，不斷撐大城市框架、粗放式擴張規(guī)劃城市，導致土地利用效率不高。

不僅如此，在以往城鎮(zhèn)化進程中，配合城鎮(zhèn)發(fā)展的土地規(guī)劃往往不是一以貫之，而是受到政府任期、部門分割等各種影響，每每是“你往東，我便往西”，具體表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)與省市規(guī)劃不一致，各部門的發(fā)展規(guī)劃互相矛盾，協(xié)調性較差，導致土地規(guī)劃缺乏整體把握或是隨著地方領導班子的換屆而更改之前的規(guī)劃。

另外，土地規(guī)劃結構和布局不合理，也進一步降低了土地利用效率。以往的城鎮(zhèn)化過程中，工業(yè)用地占規(guī)劃的比例過大，而綠化用地、交通用地、教育用地、科技用地、文化用地等則過小，不僅造成土地節(jié)約集約利用的困難，而且造成區(qū)域發(fā)展不協(xié)調，出現(xiàn)了城市病等一系列問題。

土地利用效率低下，直接加劇了土地資源違規(guī)占用等情況，尤其是耕地。雖然歷年來各方采取各種措施，堅決保住了18億畝紅線，但是隨著經(jīng)濟和社會的逐漸發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程中利益各方違規(guī)占用耕地的事件仍時有發(fā)生。檢視國土資源部歷年來通報的用地違法案件，多數(shù)系各地政府或企業(yè)違規(guī)占地引發(fā)。

為貫徹城市可持續(xù)發(fā)展而新開發(fā)的諸多工業(yè)及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，初衷本是走集約化的路子，但是由于總體規(guī)劃不合理，低水平重復建設，門檻設定過低以及后續(xù)管理跟不上等原因，一些此類園區(qū)在具體發(fā)展中往往一味求大求全，反而成了違規(guī)圈占土地、浪費土地資源的大戶；一些地區(qū)為了追求經(jīng)濟發(fā)展，不惜降低招商引資的標準和門檻。

2 新時期面臨的新問題

除了以往城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的這些代表性問題之外，隨著時代的發(fā)展和人們思想認識水平的提高，一些新問題也隨之出現(xiàn)。這些問題在未來新型城鎮(zhèn)化過程中有可能成為影響土地節(jié)約集約利用的重要因素。

首先就是針對土地違規(guī)問題的懲處手段跟不上。一些地區(qū)的未批先用、非法占用、違法交易等現(xiàn)象時有發(fā)生，這一方面是因為肇事者的認識偏差，守法意識淡漠，但更重要的是因為土地違規(guī)的懲處手段相對滯后。由于局限于處罰，執(zhí)法者往往只能事后追究而不能事前預警，而且由于法條制定與現(xiàn)實標準存在時間差，法律法規(guī)頒行時所參照的標準相比如今的違法違規(guī)之不當受益，其懲處顯得力度不夠。懲罰未能與土地違規(guī)收益成正比，這也讓一些人不惜以身試法鋌而走險。目前正在修訂中的《土地管理法》能否在這方面提供新的視角，值得期待。

其次，一些觀念的普及和發(fā)展可能會帶來負面影響。這其中也可分為多種情況：

(1)民眾環(huán)保意識不斷提高可能帶來的負面影響。近年來，我國民眾環(huán)保意識不斷提高為我國的可持續(xù)發(fā)展帶來了很多好處，但是由于公眾對于環(huán)保概念尚缺乏科學認識，在一些具體問題上一旦接受了錯誤信息，就容易在環(huán)保問題上走極端。小到手機信號的基站，大到關系民生的PX項目，近些年來基于極端環(huán)保主義的一些錯誤觀念在這些大小規(guī)劃中紛紛出現(xiàn)。

(2)在規(guī)劃中不顧具體實際，過于追求環(huán)保指標、形象工程進而導致負面影響。規(guī)劃中重視環(huán)境，增強居民宜居配套建設，這是土地規(guī)劃中的重要進步，值得肯定，但是一些地方在貫徹環(huán)保理念的同時也出現(xiàn)了貪大求全、不切實際等各種問題。比如在工業(yè)園區(qū)盲目追求花園式工廠，制定過高的不切實際的綠化指標，導致工業(yè)生產(chǎn)效率低下，反而影響了當初設立產(chǎn)業(yè)園區(qū)騰籠換鳥產(chǎn)業(yè)升級的初衷；又比如在西部干旱缺水地區(qū)盲目追求水面覆蓋率，大量設置人造水網(wǎng)，反而造成了各種浪費。

(3)民眾參與意識提高可能帶來的不可預測性。近些年來，由于維權意識、參與意識的提高，以及社會各界的努力下，土地規(guī)劃中的民眾參與因素作用越來越大，這大大有利于規(guī)劃的科學制定和順利執(zhí)行，值得肯定。但是從另一方面來看，由于一些地方的民眾在參與過程中往往不能夠科學把握全部情況，而一旦其合理或不合理訴求得不到滿足之時，反而成為各類群體性事件的重要誘因之一。為了確保民眾的知情權和參與權，一些地區(qū)做出了各種有益嘗試，但卻每每遇到諸如環(huán)境公測公布若干年都無人問津，一旦工程上馬之后卻群起反對之類的尷尬。此外，民眾參與還將在未來與更加具體甚至直接的利益掛鉤，諸如與各類產(chǎn)權、勞動力輸出等多種要素直接掛鉤，因而也容易引發(fā)多種矛盾。如何及時提前告知群眾，同時確保項目在上馬前能得到充分討論，在上馬后能順利執(zhí)行，將是新型城鎮(zhèn)化進程中值得關注的一個課題。

再次，土地新型城鎮(zhèn)化進程中土地節(jié)約集約利用將繼續(xù)面臨更加復雜的輿論環(huán)境。在目前城鎮(zhèn)化進程中，互聯(lián)網(wǎng)時代的媒體比以往具有了更大的公眾參與性、及時性和多樣性。土地節(jié)約集約利用問題，不僅涉及當?shù)卣?、企業(yè)、民眾等各利益直接相關方，而且可能在極短時間內擴散到全國甚至更加廣闊的范圍，并有可能夾雜著利益訴求方有意識的設置話題并引領輿論甚至歪曲輿論。在這種情況下，土地節(jié)約集約利用問題不僅需要事前科學論證、民主決策，更要求在事發(fā)后反應更加迅速、及時，最好是即時反應并即時通報消息，而且不能再像以往那樣只靠一紙權威發(fā)布來打天下。在互聯(lián)網(wǎng)時代，人人都可能成為信息源，在這種情況下，誰能第一時間提供權威信息，誰能第一時間提供種類最豐富的信息，誰就可以在后續(xù)行動中占得先機，因此國土資源部門必須比以往更加注重對輿論的應對，并進一步講求方式方法。

3 思考與應對

我國要走什么樣的新型城鎮(zhèn)化之路？對此，黨的十八大以來中央多次會議已經(jīng)指明了方向。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式頒布，這一規(guī)劃指出了我國新型城鎮(zhèn)化的重大意義、發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢，提出了未來發(fā)展的指導思想和發(fā)展目標，并具體結合農(nóng)業(yè)、工業(yè)、法律法規(guī)、戶籍、就業(yè)、社會保障、產(chǎn)業(yè)結構、城市規(guī)劃、社會治理等多個方面加以闡述，這也為未來土地節(jié)約集約利用指明了方向。

(1)從具體執(zhí)行角度來看，未來土地節(jié)約集約利用首先應該加大自身的科技含量。這個科技含量包含兩個層面：其一是自身土地節(jié)約集約專業(yè)技術水平應進一步提高，利用更多、更先進的科學理論和科技成果；其二是把國土資源部門所秉持的科技含量進一步推廣到公眾中去，通過進一步的科普和有效的信息溝通渠道，成為真正的科技權威，這樣才能讓土地節(jié)約集約利用真實可信，得到公眾的理解和擁護，進而推動土地節(jié)約集約利用工作的良性展開。

(2)從工作方法和思路上來看，未來土地節(jié)約集約利用工作更需要深度的“交叉”和“聯(lián)動”。比如一個PX項目，目前涉及的部門從國家層面上橫向可能包括發(fā)改委、國土資源部、工信部、環(huán)保部等多個部門，從縱向可能包括省、地市甚至到村委會等各級職能部門，而且還包括各種關聯(lián)的企事業(yè)單位。而在未來，這種關聯(lián)可能會進一步復雜化，在這種情況下，需要通過交叉和聯(lián)合，建立有效的土地節(jié)約集約聯(lián)席機制，實現(xiàn)各個部門、各個行業(yè)以及從中央到地方的有效協(xié)同，從而及時有效地處理土地節(jié)約集約工作中遇到的各種問題。

(3)從工作實效來看，大力推進事前預警機制和事后反饋機制十分必要。在一些地方出現(xiàn)的侵占土地案件中，事前預警如果及時就會將損失減少到最小甚至遏制住苗頭，而順暢有效的事后反饋機制則有助于土地節(jié)約集約利用長效化。要建立事前預警機制和事后反饋機制，不僅需要科技上的投入和創(chuàng)新，通過增加更多的監(jiān)測點、更好的監(jiān)測設備來實施監(jiān)控，通過更科學的大數(shù)據(jù)來實現(xiàn)趨勢分析和預測，還需要開展和拓寬反饋渠道，理順各個工作節(jié)點，將土地供需情況進一步精準把握。

(4)從改善輿論環(huán)境來看，要將土地節(jié)約集約利用的“相對性”進一步推廣，以有效應對一些把環(huán)?；蚱渌砟顦O端化的錯誤傾向。土地節(jié)約集約利用的理念，本身就是一個相對概念而不是一個絕對概念，不能用有或者沒有來簡單衡量，必須在符合國家大政方針的前提下，因地點、時間、具體情況的不同而差別化設置和調整，這一認識不僅要為政策制定者、執(zhí)行者普遍接受，更要通過更多更廣泛的科普活動深入到公眾心中。另一方面，在面對互聯(lián)網(wǎng)時代的輿情時，更需要土地工作者與其他多個相關部門及企事業(yè)單位深度“交叉”“聯(lián)合”，在堅持原則的基礎上，采取更靈活更快速的反應方式，主動搶占輿論制高點。

[1]畢寶德.土地經(jīng)濟學（第五版）[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[2]郝晉珉.土地利用規(guī)劃學[M].北京:中國農(nóng)業(yè)大學出版社,2006. [3](日)藤田昌久,(美)保羅·克魯格曼，等.空間經(jīng)濟學:城市、區(qū)域與國際貿易[M].梁琦，譯.北京：中國人民大學出版社,2011.

[4]國務院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）[EB/OL].（2014-03-16）[2014-07-26].http://www.gov.cn/gongbao/ content/2014/content_2644805.htm.

[5]付欽太.新型城鎮(zhèn)化進程中節(jié)約集約利用土地資源問題探析[J].學習論壇,2014(1):36-40.

[6]胡春湘.城鎮(zhèn)化進程中土地節(jié)約集約利用的長效機制探討[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版)，2014(1):79-82.

Discussion on Econom ical and Intensive Utilization of Landsin the Context of New-Type Urbanization

YU Yang
(Central University of Finance and Economics, Beijing 100081)

In the context of new-type urbanization, we should correctly understand the new challenges that China faces in its efforts to promote economical and intensive utilization of land. In accordance with the new requirements ofindustrialization, informationization, and agricultural modernization, this paper points out that in terms ofeconomical and intensive utilization of land in the future, the first thing we must do is to increasetechnology content from the angle of implementation; from working method and thoughts, the initiatives that we must do is to deepen “cross “and “l(fā)inkages”. On that basis, it is important for us to devote major efforts to promote pre-warning mechanism and post-feedback mechanisms from the actual effect. We must further popularize “relativity” of econom ical and intensive utilization of lands from the point of improving public opinion environment, thus effectively responding extremely error-prone w ith regard to the environmental protection or other ideas.

new-type urbanization; economical and intensive utilization of lands; thinking; response

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）11-0070-03

2014-08-29；

2014-09-22

于旸（1983-），女，吉林省長春市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習員，文學學士，主要從事國土資源經(jīng)濟研究。