唐群杰 牛珂

【摘 要】近日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》又掀起了關(guān)于地方融資平臺(tái)的熱烈討論。本文基于地方融資平臺(tái)的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，深入挖掘其中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，以對(duì)地方政府融資平臺(tái)的有序發(fā)展提供可行性建議。

【關(guān)鍵詞】地方債務(wù)；地方融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)防控

一、引語

2014年9月21日，國務(wù)院辦公廳對(duì)外下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)〔2014〕43號(hào)（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟凡粌H通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴(yán)格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題，而且通過控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入預(yù)算管理等措施，解決好“怎么管”的問題。還通過劃清償債責(zé)任、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、完善應(yīng)急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，為確保改革平穩(wěn)過渡，明確提出妥善處理存量債務(wù)，既要確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資，又要切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)地方政府債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)及地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展，也再一次成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、地方政府融資平臺(tái)的歷史發(fā)展

從歷史上看，我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張與財(cái)政政策的擴(kuò)張聯(lián)系緊密。宏觀政策所導(dǎo)致的地方政府債務(wù)擴(kuò)張以兩次金融危機(jī)為標(biāo)志：1997年亞洲金融危機(jī)后，為應(yīng)對(duì)通貨緊縮，國家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，1998年地方政府債務(wù)余額較上年增長48.2%；2008年全球金融危機(jī)后，中央推出四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，2009年地方政府債務(wù)月較上年增長61.9%。

無論從融資平臺(tái)數(shù)量還是負(fù)債金額來看，2008年之后的地方政府債務(wù)擴(kuò)張較快，這種快速的擴(kuò)張，一方面保持了宏觀經(jīng)濟(jì)增長的彈性和穩(wěn)定性，但另一方面，債務(wù)擴(kuò)張也使得中國經(jīng)濟(jì)增長背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重。地方政府無法主動(dòng)進(jìn)行陽光化舉債，因此繞道融資平臺(tái)公司的模式，導(dǎo)致政企責(zé)任無法厘清，融資風(fēng)險(xiǎn)難以控制，同時(shí)留下大量權(quán)利尋租空間，滋生諸多腐敗問題。從現(xiàn)實(shí)看，地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展面臨諸多的問題和與挑戰(zhàn)。

三、地方政府融資平臺(tái)的內(nèi)涵

地方政府融資平臺(tái)，指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其表現(xiàn)形式主要以不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司。政府劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，以便從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)，以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)融資目的，并把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。

地方融資平臺(tái)資金來源主要包括銀行貸款、債券融資、信托融資和股權(quán)融資等其他方式。根據(jù)2013年底的審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)顯示，以銀行貸款、債券融資、信托融資三大類為代表的融資渠道合計(jì)占地方政府總債務(wù)的74.84%。其中，銀行貸款占地方政府總債務(wù)的比重為56.56%。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站援引的尚福林主席的講話，截至2013年6月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為9.7萬億元。

四、地方融資平臺(tái)發(fā)展中存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.隨著地方政府債務(wù)規(guī)模增大和宏觀政策的轉(zhuǎn)變，地方融資平臺(tái)面臨較大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

相關(guān)政府報(bào)告認(rèn)為按當(dāng)前發(fā)展速度，2020年后我國政府的總體債務(wù)規(guī)?？赡艹^目前居發(fā)達(dá)國家之首的日本。相比日本，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患更大。其一，日本政府債務(wù)主要為中央政府債務(wù)；其二，日本政府債務(wù)大多形成于高速增長期之后，我國政府債務(wù)在高速增長期尚未結(jié)束時(shí)就已形成，一旦經(jīng)濟(jì)增速放緩，風(fēng)險(xiǎn)暴露的沖擊更大。此外，我國地方政府負(fù)債對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)能力弱，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

2.當(dāng)前地方融資平臺(tái)還款仍然嚴(yán)重依賴土地出讓收入，在房地產(chǎn)周期下行時(shí)存在較大的償債風(fēng)險(xiǎn)

土地是地方政府融資平臺(tái)的主要抵押品和還款來源，地方政府依靠土地出讓收入償還的債務(wù)較高。然而，2014年以來土地市場(chǎng)走冷，1-5月份全國40個(gè)大中城市土地出讓總價(jià)同比增長15.1%，增速比去年同期回落70.8個(gè)百分點(diǎn)；其中二線城市僅同比增長0.06%，三線城市同比下降20.09%。土地出讓收入下降將影響地方政府的償債能力，并波及金融市場(chǎng)，存在較大安全隱患。

3.地方融資平臺(tái)各類創(chuàng)新融資方式加大了管理難度，存在內(nèi)控合規(guī)和項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)

由于大多數(shù)融資平臺(tái)公司都是在原國有企業(yè)或事業(yè)單位的基礎(chǔ)上整合而來，普遍缺乏規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，各個(gè)部門權(quán)、責(zé)關(guān)系不清晰。并且，由于之前一直考慮財(cái)政會(huì)為融資平臺(tái)債務(wù)最后“兜底”，融資平臺(tái)的還款意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)非常淡泊，風(fēng)險(xiǎn)控制手段也相當(dāng)缺乏，不少融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率居高不下。

五、加強(qiáng)地方融資平臺(tái)管理的對(duì)策建議

1.逐步剝離地產(chǎn)融資平臺(tái)公司政府融資職能，引導(dǎo)地方政府公開市場(chǎng)化發(fā)行地方債券

根據(jù)《意見》，對(duì)以前主要通過融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目，規(guī)范后主要有三個(gè)渠道，一是對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；三是對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。

2.市場(chǎng)化推動(dòng)地方債市場(chǎng)發(fā)展，建立地方債務(wù)市場(chǎng)的硬性約束

目前地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)大都以土地、公共產(chǎn)品收入等作為抵押，融資成本高昂。如果構(gòu)建以地方政府債券市場(chǎng)為基礎(chǔ)的多元化的地方政府公共資本融資模式，推進(jìn)地方政府債務(wù)證券化試點(diǎn)，將促進(jìn)地方債務(wù)的顯性化和透明化，將會(huì)大幅降低融資成本，這對(duì)于化解地方融資平臺(tái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)可起到重要的推動(dòng)作用。從中長期來看，地方債務(wù)市場(chǎng)發(fā)展必須建立硬性約束，地方政府融資平臺(tái)將逐步實(shí)現(xiàn)政企分開，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的商業(yè)運(yùn)作。

3.積極拓寬交易對(duì)手，多樣化融資渠道化解資金壓力

第一，積極與央企對(duì)接，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長：央企投資項(xiàng)目一般體量較大，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長效果顯著。第二，積極與險(xiǎn)資合作，創(chuàng)新合作模式：保險(xiǎn)資金的基礎(chǔ)設(shè)施債券投資計(jì)劃、股權(quán)投資基金、不動(dòng)產(chǎn)投資計(jì)劃、項(xiàng)目支持計(jì)劃等多樣化的融資渠道設(shè)計(jì)，以及險(xiǎn)資天然的長期性、安全性能很好地與政府融資需求匹配。第三，積極引進(jìn)社會(huì)資本，深化體制改革：鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本特別是民間投資以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)及營運(yùn)。

4.全面建設(shè)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，完善風(fēng)險(xiǎn)管理的技術(shù)及工具

包括但不限于：成立債務(wù)危機(jī)管理委員會(huì)，著手應(yīng)對(duì)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)；設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)處置基金，多方籌措救助資金；制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，確立危機(jī)救助原則；判斷風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)程度，采取不同處置方式。具體比如，“存款保險(xiǎn)模式”：針對(duì)已超過警戒線但尚未發(fā)生債務(wù)危機(jī)的地方政府，強(qiáng)調(diào)責(zé)任自負(fù)的基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)提前干預(yù)，制定重建規(guī)劃。

5.規(guī)范融資平臺(tái)內(nèi)部控制管理，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立投融資責(zé)任制度

地方政府融資平臺(tái)公司的治理機(jī)制應(yīng)進(jìn)行兩方面的制度重構(gòu)：首先，應(yīng)將地方政府的出資人角色與經(jīng)營者角色相分離，地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司行使投資者權(quán)，同時(shí)，融資平臺(tái)公司有獨(dú)立的經(jīng)營管理權(quán)。其次，應(yīng)建立“內(nèi)外并濟(jì)”的監(jiān)督機(jī)制。在公司內(nèi)部監(jiān)事會(huì)的建設(shè)中，地方政府可委托具備一定資質(zhì)的專業(yè)人士擔(dān)任監(jiān)事。在公司外部，國資委應(yīng)有權(quán)就融資平臺(tái)公司的運(yùn)作、投資方向進(jìn)行監(jiān)管；同時(shí)，國家審計(jì)機(jī)構(gòu)也可依法對(duì)其財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。

六、地方融資平臺(tái)未來之路

上文提到，作為特殊時(shí)期的產(chǎn)物，地方融資平臺(tái)或許使命將近。近期，國家發(fā)改委頻頻對(duì)地方融資平臺(tái)的主要融資方式的企業(yè)債券進(jìn)行整頓，發(fā)改委審批地方融資平臺(tái)發(fā)債將更加嚴(yán)苛，從抵押資產(chǎn)到負(fù)債率以及申報(bào)間隔時(shí)間、資金募集使用等都有更加嚴(yán)苛的規(guī)定。發(fā)改委做出上述指導(dǎo)符合市場(chǎng)預(yù)期，主要針對(duì)城投債及城投或平臺(tái)公司，是這些發(fā)行主體逐漸退出中國資本市場(chǎng)的信號(hào)。

首先，地方融資平臺(tái)債在過去幾年的快速發(fā)展集聚的風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注；其二，地方融資平臺(tái)債發(fā)行過程中存在的一些利益尋租和腐敗事件頻繁發(fā)生，地方融資平臺(tái)債和地方融資平臺(tái)整頓正在進(jìn)行；其三，地方融資平臺(tái)債逐漸被“市政債”所取代是大勢(shì)所趨，而且地方融資平臺(tái)債火爆發(fā)行的背景是配合當(dāng)時(shí)4萬億的財(cái)政刺激政策，其歷史使命基本結(jié)束。目前，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)制自2014年6月份就已經(jīng)拉開大幕，也許未來幾年之后，地方融資平臺(tái)就成為歷史產(chǎn)物。

無論如何，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，推動(dòng)地方舉債的陽光化，是未來地方債務(wù)融資發(fā)展的必由之路。

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作者簡(jiǎn)介：

唐群杰（1987-），男，河南鄭州人，學(xué)歷：美國伊利諾伊大學(xué)碩士研究生，工作單位：國家開發(fā)銀行總行，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)。