人民論壇記者 劉 建

“蒼蠅式”腐敗治理突破口
——訪資深制度反腐專家 李永忠

人民論壇記者 劉 建

◆“拍蒼蠅”需要的是毅力，真正把“蒼蠅式”腐敗解決了，就能有效地防止“大老虎”產(chǎn)生，從這一點說，拍“蒼蠅”意義重大

◆現(xiàn)在反腐實際上是與積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革和推進(jìn)依法治國緊密聯(lián)系的。徹底反腐就要靠全面深化改革，要靠完善各方面制度。推進(jìn)這樣一個事關(guān)重大的改革課題，就需要有載體，比如通過設(shè)立反腐特區(qū)的辦法探索經(jīng)驗，形成可復(fù)制的做法

真正把“蒼蠅式”腐敗解決了，就能有效地防止“大老虎”產(chǎn)生

人民論壇：“老虎”地位顯赫、數(shù)量有限，“蒼蠅”數(shù)量眾多、并不起眼，但卻無處不在。那么，“打老虎”與“拍蒼蠅”面臨的形勢有哪些不同？

李永忠：“打老虎”需要膽量。通過周永康等一批“大老虎”的落馬，現(xiàn)在社會上對敢不敢反腐的議論已經(jīng)很少了，廣大人民群眾對新一屆黨中央和中央紀(jì)委的反腐決心非常認(rèn)同，也非常支持。所以說，通過“打老虎”我們可以判斷，膽量的問題已經(jīng)解決了。接下來“拍蒼蠅”需要的是毅力，因為處理基層小官的貪腐，膽量并不是問題，關(guān)鍵是能不能持續(xù)地抓下去。這就是習(xí)近平總書記所說的，一個是長期的長，一個是經(jīng)常的常，“拍蒼蠅”要長期堅持下去，要經(jīng)常抓這項工作。

另外，就是要解決怎么鏟除滋生“蒼蠅”的土壤、生態(tài)和環(huán)境的問題。三十多年來，腐敗形勢始終沒有得到有效遏制，就是因為政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會的一些生態(tài)和環(huán)境越來越有利于“蒼蠅”的滋生，很多貪污腐敗分子由“小蒼蠅、到豺狼、再到大老虎”不斷演進(jìn)，就是說明了這個土壤的問題。因此說，如何從制度上鏟除滋生腐敗的土壤，這是一項難度極大的工作。只有依靠制度反腐，才能解決拍“蒼蠅”的問題。“大老虎”數(shù)量有限，但“蒼蠅”數(shù)量眾多，只有鏟除了“蒼蠅”滋生的環(huán)境，大老虎才不會產(chǎn)生。從這一點說，拍“蒼蠅”意義重大。打掉“大老虎”，不能防止以后“老虎”還會產(chǎn)生，但真正把“蒼蠅式”腐敗解決了，就能有效地防止“大老虎”產(chǎn)生?！芭纳n蠅”需要智慧和毅力，這兩點都是很難的。

應(yīng)充分發(fā)揮異體監(jiān)督作用

人民論壇：在“打老虎”中，中紀(jì)委發(fā)揮了巨大威力。下一步要拍蒼蠅，就要發(fā)揮廣大基層紀(jì)委的作用，然而基層紀(jì)委同樣身處地方官場之中，目前來看辦案動力不足。我們可以看到，哪個地方中央巡視組來了，哪個地方就會形成一波反腐高壓。巡視組不來，就相安無事。那么，如何讓廣大基層紀(jì)委真正發(fā)揮作用？

李永忠：現(xiàn)在我們打“大老虎”已經(jīng)有基本的章法了，那就是充分利用中央巡視組的異體監(jiān)督作用。中央巡視組的辦案水平并不比當(dāng)?shù)丶o(jì)委高超很多，但由于中央巡視組并不被所巡視地方管轄，所以就能把收集到的很多意見直接反饋給中央，這就是異體監(jiān)督的作用。只有異體監(jiān)督，才能發(fā)揮高效、成本低的作用。古今中外的歷史都證明了同體監(jiān)督是一種低效、成本高昂的監(jiān)督模式。過去一年多來的反腐案例表明，我們查處的一批省部級干部也很少是由同級紀(jì)委發(fā)現(xiàn)的。這并不能說明我們千千萬萬紀(jì)檢系統(tǒng)工作人員的個人才干有問題，而是沒能充分發(fā)揮異體監(jiān)督的功效。

過去一年多，我們充分發(fā)揮中央巡視組的異體監(jiān)督作用，先用中央巡視組進(jìn)行火力偵察，然后再把掌握的情況和信息轉(zhuǎn)交有關(guān)部門深入查處，效果很好。接下來要討論的是，為什么基層的案件查處力度不如中紀(jì)委和中央巡視組呢？中央巡視組只是巡視省、部委、央企和高校等，但省對市的巡視要發(fā)揮同樣的作用，卻面臨諸多障礙，這有幾種情況。

第一種情況：有的省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)比較廉潔，那么異體監(jiān)督就能比較好地發(fā)揮作用。而有的省委本身班子就腐敗嚴(yán)重（比如山西），有的省委主要領(lǐng)導(dǎo)本身就是腐敗分子（比如蘇榮、白恩培），那么在這種情況下，這個地方就很難真正支持發(fā)揮異體監(jiān)督作用，既然會“拔出蘿卜帶出泥”，那么省對市的巡視就會走形式、做樣子，這個省的領(lǐng)導(dǎo)也就沒有動力通過下派巡視組查處基層腐敗。第二種情況：也許當(dāng)?shù)刂饕h政領(lǐng)導(dǎo)比較廉潔，但是自身能力不足，他選派的巡視組也就很可能并不得力。第三種情況：還有的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心在官場得罪人，所以他就會瞻前顧后、左顧右盼，采取“既不靠前站，也不往后站”的行為模式，如此，巡視的威力也只能是欠火候了。各地的巡視組不能發(fā)揮除中央巡視組的作用，主要就是源于上述三種情況。

目前我國還沒有地市對縣的巡視制度。但是，我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一個案例，就是云南大理的州委書記就是由紀(jì)委書記選拔上來的，他就敢于處理當(dāng)?shù)氐母瘮〈媪繂栴}，也積極運用改革的辦法鏟除滋生小官貪腐的土壤，防止產(chǎn)生腐敗增量的問題。這個案例有什么標(biāo)本意義，還有待研究和論證。

當(dāng)前反腐處于一種比較膠著的狀態(tài)，既然膠著就需要有一個突破口

人民論壇：除了發(fā)揮紀(jì)委和巡視組的重要作用。治理基層腐敗現(xiàn)象，從根本上鏟除滋生腐敗的土壤，還有哪些治本之策？

李永忠：治本之策就是習(xí)總書記去年講到的，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。去年一月，在十八屆中央紀(jì)委二次全會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。這個權(quán)力，既包括“大老虎”的權(quán)力，也包括“小蒼蠅”的權(quán)力。一年后，總書記又在中紀(jì)委三次全會上提出，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)官員“不敢腐、不能腐、不想腐”的目標(biāo)。這其中蘊含著一整套嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，從下定反腐決心、到明確反腐目標(biāo)，黨的反腐路線圖、特別是從權(quán)力反腐到制度反腐的藍(lán)圖已經(jīng)繪就。

那么，什么叫科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)呢？根據(jù)我的研究，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，就要制度反腐、制度監(jiān)督、制度建黨，其核心就是堅決摒棄蘇聯(lián)模式的弊端。

蘇聯(lián)模式包含兩個要素。一個是權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題，即集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體的權(quán)力結(jié)構(gòu)。用鄧小平的話說，就是權(quán)力過分集中是蘇聯(lián)東歐亡黨亡國、演變劇變的總病根。鄧小平在三十多年前的“8·18講話”中談到了這個問題。蘇聯(lián)模式的領(lǐng)導(dǎo)體制，是一種高度集權(quán)的體制。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，就已經(jīng)傾向于腐?。辉谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，各級官員利用“有形之手”主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的“權(quán)力便利”，加速滋生蔓延腐敗。因此，須通過改革實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分開，如此才能從制度上保障形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

另一個是選人用人的問題。前蘇聯(lián)采用的是，從上往下層層任免干部的等級授權(quán)制。這就造成了眼睛向上的上去了，領(lǐng)導(dǎo)喜歡的迅速提拔到領(lǐng)導(dǎo)身邊。這就導(dǎo)致隨著我們執(zhí)政時間越來越長，我們的干部越來越不愿意，也不會向群眾負(fù)責(zé)了。干部只向任命他的上級負(fù)責(zé)，這就會形成人身依附的現(xiàn)象。溜須拍馬的官員就會越來越多，官場生態(tài)就會受到污染，普通黨員和群眾的意見也會越來越多，干群關(guān)系、黨群關(guān)系就會越來越疏離。用這次群眾路線教育實踐中的話說就是，“脫離群眾的現(xiàn)象大量存在”。

當(dāng)前反腐處于一種比較膠著的狀態(tài)，既然膠著就需要有一個突破口。當(dāng)年鄧小平推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，就是通過搞經(jīng)濟(jì)特區(qū)的辦法。通過深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)取得突破，經(jīng)濟(jì)改革就在全國逐步推行起來了?，F(xiàn)在反腐實際上是與積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革和推進(jìn)依法治國緊密聯(lián)系的。徹底反腐就要靠全面深化改革，要靠完善各方面制度。推進(jìn)這樣一個事關(guān)重大的改革課題，就需要有載體，比如通過設(shè)立反腐特區(qū)的辦法探索經(jīng)驗，形成可復(fù)制的做法。

十八屆四中全會專門研究了“依法治國”這個大課題，對依法治國做出了戰(zhàn)略部署。未來我們完全可以也應(yīng)當(dāng)通過一些依法治縣、依法治市的試點，來形成具體、可操作、可復(fù)制的辦法。比如，四中全會提出了，我們要對審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分開進(jìn)行試點，如果說法院這樣的“條條”部門需要試點，那么“塊塊”也可以試點，“條塊配合”可以取得更好的試點效果。

靠紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的單打獨斗來反腐的難度越來越大

人民論壇：習(xí)近平總書記指出，“有的干部身上有那么多毛病，而且早就有群眾不斷反映，但那里的黨委和組織部門都不知道，或者知道了也沒當(dāng)回事，讓這些人一而再、再而三被提拔起來，豈非咄咄怪事！”實踐中也總能看到這種現(xiàn)象，一些小官長期劣跡斑斑，甚至到了當(dāng)?shù)匕傩毡M人皆知的地步，然而卻經(jīng)常安然無恙，這對官風(fēng)，乃至民風(fēng)、社會風(fēng)氣都產(chǎn)生了極大破壞。如何解決這個問題？

李永忠：影響基層腐敗治理效果的一個至關(guān)重要的因素是老百姓的參與程度。多年來，靠紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的單打獨斗來反腐的難度越來越大，成本越來越高，戰(zhàn)況越來越復(fù)雜。用習(xí)近平總書記的話講就是腐敗形勢“越演越烈”。應(yīng)對這種局面，就需要公眾廣泛、積極和有序的參與。要探索老百姓通過監(jiān)督舉報參與反腐的成熟途徑，“微博反腐”、“小偷反腐”、“情人反腐”這些都是不可復(fù)制的個案。

我們有不少同志擔(dān)心讓群眾參與反腐會導(dǎo)致失序，但我作為曾經(jīng)查辦過案件后來轉(zhuǎn)向理論研究的老紀(jì)檢，深以為積極有序的發(fā)動群眾參與反腐，是反腐治本的重要途徑。我在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，江蘇淮安的陽光紀(jì)檢很有標(biāo)本意義。淮安的陽光紀(jì)檢通過在當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站開辟專欄，請群眾參與反腐，打破了紀(jì)委傳統(tǒng)的辦案風(fēng)格，由深不可測變?yōu)橛|手可及。將問題置于陽光下，不僅對反腐意義重大，而且對其他政府部門造成了極大壓力，政府各部門辦事效率普遍提高。

實踐證明了廣大人民群眾參與反腐敗的積極性、有序性、有效性；證明了反腐敗不是目的，反腐敗是為了加強(qiáng)群眾對黨的擁護(hù)。

我的體會是：不搞群眾運動不等于不依靠、不發(fā)動、不組織群眾，群眾中蘊藏著極大的改革、反腐敗熱情，當(dāng)人民群眾自發(fā)而且能夠有序地參與反腐敗時，就是腐敗徹底得到遏制之時。對于反腐敗的科學(xué)道路，我想應(yīng)該是，必須堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾的支持和參與的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。

（作者為原中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長）

責(zé)編/劉瑞一 美編/李祥峰