廉軍偉

韓國空間布局政策對浙江的啟示

廉軍偉

浙江與韓國都屬于東亞經(jīng)濟圈，具有可比的資源稟賦條件，共同的文化發(fā)展背景、類似的經(jīng)濟發(fā)展特點等。自20世紀60年代以來，韓國充分利用自身區(qū)位、勞動力等條件，通過引進、消化、吸收國外先進技術，保持了較高的經(jīng)濟增速。這一發(fā)展成就的取得與韓國政府在國家整體經(jīng)濟發(fā)展的框架內(nèi)，根據(jù)不同經(jīng)濟發(fā)展階段，制定并推行相應的產(chǎn)業(yè)政策，引導科學合理的空間布局有著直接的聯(lián)系。為此，有必要研究韓國政府在空間布局政策方面的演變過程，總結(jié)其經(jīng)驗與教訓，以期為浙江空間政策制定提供參考建議。

韓國空間政策演變過程

韓國政府根據(jù)不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展特點，采取不同的空間發(fā)展政策，推動空間優(yōu)化發(fā)展，大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。

20世紀60年代時期：空間布局政策探索階段。這一時期，韓國剛剛經(jīng)歷朝鮮戰(zhàn)爭，經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，韓國政府著重恢復經(jīng)濟發(fā)展，培育產(chǎn)業(yè)體系，而對產(chǎn)業(yè)空間布局處于探索階段。這一時期韓國空間布局政策主要有三個特點：一是產(chǎn)業(yè)布局上，以團地與園區(qū)方式為主，優(yōu)先建設出口加工園區(qū)；二是在城市空間開發(fā)上，采取圈域化開發(fā)方式，優(yōu)先支持首爾等大城市發(fā)展；三是在交通設施布局上，重點放在改善和擴建道路上。

20世紀70年代時期：空間布局政策發(fā)展階段。這一時期，韓國在產(chǎn)業(yè)政策方面轉(zhuǎn)向了重工業(yè)和化學工業(yè)，并積極促進資金密集工業(yè)的發(fā)展。為順應產(chǎn)業(yè)發(fā)展，韓國政府主動參與國土空間開發(fā)，不斷優(yōu)化空間發(fā)展布局，空間布局政策逐步發(fā)展。這一時期韓國空間布局政策主要有四個特點：一是在產(chǎn)業(yè)布局上，重點建設產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。二是在城市空間開發(fā)上，重點建設衛(wèi)星城市。在首爾周邊地區(qū)建設安養(yǎng)、昌元、美金、陵谷、陽谷等10座衛(wèi)星城市。三是交通設施布局上，重點構(gòu)建便捷的運輸網(wǎng)絡。建成了漢城－釜山高速公路、國家干線公路等。四是在城鄉(xiāng)空間布局方面，重點建設鄉(xiāng)村工業(yè)園和實施獎勵性工業(yè)開發(fā)政策。如1973年韓國提出“新村工廠”計劃，推動首爾、釜山等地區(qū)的工廠向農(nóng)村擴散，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

20世紀80年代時期：空間布局政策成熟階段。這一時期，隨著世界新技術革命的深入推進，韓國放棄了資本密集型重化工業(yè)的增長方式，提出“科技立國”的口號，重點發(fā)展電子、精密機械、精細化工等技術密集型產(chǎn)業(yè)。這一時期韓國空間布局政策主要有四個特點：一是在產(chǎn)業(yè)布局上，以高新技術園區(qū)建設為重點推動產(chǎn)業(yè)布局均衡發(fā)展。韓國政府在遠離首爾的大德、大田、光州、大丘、全州等城市建設高技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并使園區(qū)具有研究、生產(chǎn)、居住等功能。二是在城市空間開發(fā)上，繼續(xù)推進衛(wèi)星城建設，建設區(qū)域性城市中心。三是在交通設施布局上，國內(nèi)形成以海運為主的交通運輸體系，中心城市強化公共交通建設。四是注重通過空間引導政策，降低房價等商務成本。如1983年，制定不動產(chǎn)中介業(yè)法，中介業(yè)轉(zhuǎn)換為許可制。

20世紀90年代以來：空間布局政策優(yōu)化階段。這一時期，全球化的深化發(fā)展，中國經(jīng)濟的快速崛起、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的調(diào)整、區(qū)域環(huán)境問題等趨勢變化，韓國空間政策不僅要解決空間布局問題，而且要創(chuàng)造出良好空間引導途徑，提高國家競爭力。這一時期韓國空間布局政策主要有四個特點：一是在產(chǎn)業(yè)布局上，依托國際市場，開展全球布局。韓國政府在第四次國土規(guī)劃出建立針對東北亞地區(qū)的國際制造業(yè)、貿(mào)易、物流的中心基地，包括建立新產(chǎn)業(yè)地帶，東北亞國際機場、海港的樞紐中心，免稅的自由港和經(jīng)濟自由地區(qū)等。二是在城市空間開發(fā)上，控制首都圈，建設廣域圈。三是在交通設施布局上，構(gòu)建綜合高速交通網(wǎng)和公共交通綜合體系。建設首爾－釜山、首爾－木浦等高速鐵路，形成了以高速公路、鐵路、航空、海運等多功能于一體的綜合交通網(wǎng)絡。四是空間布局政策中更加注重環(huán)境建設。第四次國土規(guī)劃特別強調(diào)環(huán)境的積極保護，“綠色國土”成為四大基本目標之一。

啟示與建議

依托宏觀背景適時調(diào)整空間政策。韓國空間政策表明，政策的制定和完善是一個動態(tài)的過程，是隨著國內(nèi)外宏觀背景的變化有針對性的制定一批空間引導政策。例如20世紀60年代宏觀背景是朝鮮戰(zhàn)爭剛剛結(jié)束，美國實施一批對韓國經(jīng)濟援助計劃，而國內(nèi)外對輕工品的需求市場比較大，海外市場空間較大。因此，韓國空間政策重點將產(chǎn)業(yè)布局于沿海地區(qū)，建設出口導向型為主的工業(yè)園區(qū)。而到90年代，由于全球化的深入發(fā)展，韓國著眼于全球開展布局，重點在沿海港口地區(qū)建設物流、貿(mào)易等中心等。浙江空間政策應著眼國內(nèi)外宏觀發(fā)展背景的變化，順應世界新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，謀求空間布局政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高度融合。

重視產(chǎn)業(yè)“增長點”作用，并逐步調(diào)整功能。在韓國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，十分重視產(chǎn)業(yè)基地的建設，通過“點狀”的開發(fā)，在較短的時間內(nèi)提升區(qū)域競爭力。韓國從20世紀60年代開始，大力建設工業(yè)基地、工業(yè)園區(qū)等，通過園區(qū)的開發(fā)建設，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。在建設區(qū)域“增長點”過程中，隨著產(chǎn)業(yè)層次的不斷升級，“增長點”的功能也不斷提升。韓國20世紀60年代、70年代重點建設以出口導向為主的加工制造工業(yè)基地，80年代演化發(fā)展為高新技術園區(qū)，90年代以后建設復合型產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自由港和經(jīng)濟自由地區(qū)等。浙江在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也高度重視“增長點”的功能，先后涌現(xiàn)了工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、高新技術園區(qū)、保稅區(qū)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。今后，浙江應借鑒韓國在建設“增長點”方面的經(jīng)驗，加快園區(qū)的升級，積極謀劃高層次的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。重點建設一批高新技術園區(qū)、科技創(chuàng)業(yè)園，爭取舟山或?qū)幉ń⒆杂少Q(mào)易區(qū)等。

用國際化的理念謀求空間布局優(yōu)化。韓國空間布局政策的一個顯著特點運用國際化的視野統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，加快融入國際化步伐。20世紀60年代，韓國產(chǎn)業(yè)布局即面向全球市場，建設出口導向型的工業(yè)園區(qū)，搶戰(zhàn)市場份額；70年代，抓住世界重化工業(yè)發(fā)展的趨勢，合理布局重化工業(yè)；80年代，順應世界新技術革命的發(fā)展潮流，建設一批高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)；90年代，順應全球化的發(fā)展趨勢，在海外建立工業(yè)園區(qū)，在本國建立以服務業(yè)為主的自由貿(mào)易區(qū)等。國際化的發(fā)展理念貫穿于韓國產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、城市建設等相關領域。浙江是世界經(jīng)濟發(fā)展中的重要組成部分，應借鑒韓國經(jīng)驗，加快國際化的戰(zhàn)略。通過實施國際化戰(zhàn)略，謀求建設一批開放型的經(jīng)濟平臺，包括高新技術園區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)等；加快培育一批開放型的經(jīng)濟主體，包括培育一批浙江跨國公司，推動企業(yè)境外投資等；建設一批國際資源要素配置中心，包括建設若干具有國際影響的商品定價中心、建立資源供應基地、建立國際性的人才培養(yǎng)基地等。

突出基礎設施先行。在空間布局引導政策上，韓國政府特別重視交通等基礎設施建設。在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展時期，便利的基礎設施為原材料、人才、資本等要素的自由流動提供了條件。同時，基礎設施建設為落后地區(qū)的開發(fā)和城市發(fā)展提供了基礎與條件。同時城市的發(fā)展尤其是基礎設施的完善又會促進企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的進一步集聚。韓國早在20世紀60年代的產(chǎn)業(yè)空間布局和城市發(fā)展中，就實行電力、交通、通訊等社會基礎設施先行的原則，把大部分固定資產(chǎn)投資直接投向了基礎設施的建設項目，完成了鐵路的電氣化，修建了港口和通訊設施。80年代，順應國際化發(fā)展，建設高速公路、機場和港口等。特別的，韓國為突破首都圈行政區(qū)劃限制，陸續(xù)頒布的各項法律，指導、約束和保障了韓國的基礎設施建設，為突破行政界限、統(tǒng)一安排都市圈內(nèi)城市的功能安排奠定了基礎。浙江正加快產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和城市建設，應借鑒韓國發(fā)展經(jīng)驗，在推動區(qū)域空間布局上，注重高速公路、機場、鐵路、港口等一體化發(fā)展的思路，優(yōu)先建設高速公路、高速鐵路等，為區(qū)域開發(fā)提供條件。同時，在建設杭州都市圈的過程中，要打破行政區(qū)域調(diào)整，優(yōu)化建設公共交通、軌道交通等，并制定相應的法律、制度等，實現(xiàn)都市圈的優(yōu)化布局。

空間拓展中注重生態(tài)和宜居環(huán)境建設。韓國在空間拓展中，十分重視生態(tài)的保護和宜居環(huán)境的建設，努力建設生態(tài)環(huán)境良好，商務成本低廉的宜居環(huán)境。例如20世紀60年代韓國政府就在社會保健部下設立公害系，1973年升格為公害科，并在1972年設立水質(zhì)保護科和大所保護科。1980年韓國修改“憲法”，增設“環(huán)境權”條款，并在保健社會部下面設立環(huán)境廳等。20世紀90年代，韓國進一步完善環(huán)境法律法規(guī)，擴大居民的參與以及引進支援居民的制度等。同時，在首都圈建設中，出臺政策，把污染大的工業(yè)遷出了大都市。在注重生態(tài)環(huán)境保護的同時，韓國政府加強房價調(diào)控，降低商務成本。政府先后出臺了出讓價限制制度、住宅預約制度、住宅先出讓制度、租賃住宅政策等，防止住宅建設投機。浙江在空間布局引導中，應重視生態(tài)環(huán)境建設與空間布局優(yōu)化同步建設。重點建設一批循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)，環(huán)保的基礎設施等。同時，在區(qū)域開發(fā)中，重視降低商務成本，吸引高端要素集聚。

避免發(fā)展中的教訓。韓國在引導空間布局過程中也出現(xiàn)了許多的問題，這些教訓值得我們警惕。例如在20世紀70年代，韓國為縮小地區(qū)差距，支持農(nóng)村發(fā)展，積極推進工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。但是，由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎、職工素質(zhì)、要素等資源的制約，這種政府主導型的分散布局政策造成農(nóng)村地區(qū)土地浪費、環(huán)境的污染等，不利于農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。又如20世紀60年代，韓國興建大批的工業(yè)基地，但由于政府對這些工業(yè)基地計劃和不夠，導致地方工業(yè)區(qū)出現(xiàn)了過多過濫的不利后果，造成資源利用效率降低。浙江在空間布局引導中，應避免韓國的發(fā)展教訓，具備戰(zhàn)略的眼光，既要考慮國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整發(fā)展趨勢，又要分析當?shù)丶爸車貐^(qū)產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展的特征和需要，謀求資源利用與區(qū)域開發(fā)的互動發(fā)展。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院