鄭毅

全面深化城鄉(xiāng)體制改革的新思路

鄭毅

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上明確指出，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化必須解決的重大問題。近年來，德清縣全力推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍管理制度改革試點、農(nóng)村金融改革創(chuàng)新等各項工作，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平不斷提升。2012年，德清縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平綜合評價列全省第7位，率先進入全面融合階段。2013年，全縣城鄉(xiāng)居民收入比縮小至1.88∶1，被列為全省首個城鄉(xiāng)體制改革試點縣。

雖然通過近些年的探索與實踐，德清等縣市（區(qū)）城鄉(xiāng)體制改革工作取得了一些成效，積累了一些經(jīng)驗，形成了一些體制機制，但總的來講，還只是探索性、階段性的，依然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和制約因素。全面深化城鄉(xiāng)體制改革是縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須遵循城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀規(guī)律，通過制度安排和實踐探索相結(jié)合，科學(xué)系統(tǒng)全面地推進城鄉(xiāng)體制改革，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍管理制度改革是城鄉(xiāng)體制改革的兩大核心，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)融合、農(nóng)村金融改革創(chuàng)新和城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體是全面推進城鄉(xiāng)體制改革的根本動力，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型、農(nóng)村社區(qū)職能轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)人口進城轉(zhuǎn)移、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果向經(jīng)營成果轉(zhuǎn)化是全面推進城鄉(xiāng)體制改革的關(guān)鍵所在。為此，提出“雙核引領(lǐng)、三輪驅(qū)動、四轉(zhuǎn)同步”的改革模式，以期提高城鄉(xiāng)體制改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

雙核引領(lǐng)，筑牢城鄉(xiāng)體制改革基礎(chǔ)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不清晰不明確和城鄉(xiāng)戶籍二元制度是束縛農(nóng)村人口進城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、制約城鄉(xiāng)一體發(fā)展的最大體制障礙。城鄉(xiāng)體制改革首當(dāng)其沖就是要進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和戶籍管理制度改革，為全面深化城鄉(xiāng)體制改革奠定堅實基礎(chǔ)。

推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和廣大農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)，其改革的核心就是實現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地用益物權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)“三權(quán)到人(戶)、權(quán)跟人（戶）走”，在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，喚醒農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，培育造血功能。首先要分類確立產(chǎn)權(quán)，圍繞權(quán)能的健全完善，在完成基本權(quán)益確立的基礎(chǔ)上，探索所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”，使農(nóng)民擁有完整權(quán)能的家庭財產(chǎn)和能夠入市流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)要素。其次要加快建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，重點突出“保權(quán)流轉(zhuǎn)”，健全價值評估、流轉(zhuǎn)、交易、糾紛調(diào)處等機制，分類指導(dǎo)、管理和引導(dǎo)確權(quán)后的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)公開公平交易。最后要明確賦予各類產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能，引導(dǎo)各類金融機構(gòu)探索開展相關(guān)業(yè)務(wù)，特別是健全完善保險制度，從而最大程度上降低農(nóng)民“失地失權(quán)”風(fēng)險。

實施戶籍管理制度改革。堅持以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，積極穩(wěn)妥加以推進。首先要做好全面評估工作，在充分考慮財政承受能力和資源承載能力的前提下，科學(xué)周全地做好各項風(fēng)險和績效評估，確保將改革的風(fēng)險控制在最低。其次要調(diào)整登記落戶政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，分類明確各類人員落戶條件，逐漸消除進城落戶門檻，同時要對城鎮(zhèn)居民回遷農(nóng)村落戶進行適當(dāng)限制，避免出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化。再次要保障進城落戶，逐步消除依附于戶口性質(zhì)的差別待遇，確保農(nóng)民進城鎮(zhèn)落戶享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等權(quán)益。最后要加強流動人口管理，對暫不具備落戶條件或不愿落戶的流動人口實施居住證、積分制等制度，提供分級、分層次的社會保障和公共服務(wù)，合理引導(dǎo)和規(guī)范流動人口落戶。

三輪驅(qū)動，增強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展動力

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不僅需要基礎(chǔ)制度上的突破，更需要增強融合互動發(fā)展的內(nèi)生動力，在空間布局、要素配置、發(fā)展活力等方面形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的良性互動模式，共同驅(qū)動全面深化城鄉(xiāng)體制改革。

推動城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)布局融合?？茖W(xué)合理的空間布局是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)所在。要確立開放式、全覆蓋、片區(qū)發(fā)展和多規(guī)融合的規(guī)劃理念，突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊行政界限，合理劃分主體功能區(qū)，形成中心城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、特色鎮(zhèn)、新型社區(qū)、自然村落為載體的縣（市）城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)。打破諸多規(guī)劃自成一體、相互分割的格局，整體協(xié)調(diào)規(guī)劃關(guān)系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃“四規(guī)融合”，做到空間協(xié)調(diào)、項目對接、指標(biāo)銜接。建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，破除各部門各行業(yè)分管、各自獨立自成一體、相互缺乏銜接的現(xiàn)行規(guī)劃體制，把分散的規(guī)劃職能統(tǒng)一劃給規(guī)劃管理部門，建立科學(xué)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃體系運作程序。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素資源均衡配置。區(qū)域經(jīng)濟學(xué)理論認為，集聚和擴散是構(gòu)成區(qū)域內(nèi)地理分布和空間結(jié)構(gòu)的基本力量，通過集聚效應(yīng)，使資源要素和經(jīng)濟活動向中心區(qū)域集中，使整個區(qū)域差距擴大，通過擴散效應(yīng)，使資源要素和經(jīng)濟活動由中心區(qū)域向外圍區(qū)域分散，從而逐步縮小區(qū)域差距乃至區(qū)域一體化。所以，要加快推動資源要素的配置方式從集聚轉(zhuǎn)變到擴散中來。首先在生產(chǎn)要素的配置上，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地公開交易平臺，探索實行分類別的土地管理制度，建立健全“普惠金融”工程建設(shè)體系，制定完善職業(yè)農(nóng)民等各類人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的政策體制，將土地、資金、技術(shù)、管理、人才、設(shè)備等資源要素更多疏導(dǎo)到農(nóng)村。其次在公共資源的配置上，要以統(tǒng)籌水、電、道路、信息等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為基礎(chǔ)，以統(tǒng)籌就業(yè)、社會保障、救助體系、教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展為重點，進一步提高農(nóng)村的供給標(biāo)準，最大程度實現(xiàn)公共資源向全體居民開放。

加快農(nóng)村金融制度改革創(chuàng)新。全面激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，關(guān)鍵在于農(nóng)村金融的改革創(chuàng)新。要始終堅持“普惠”和“互助”的理念，大力發(fā)展新型農(nóng)村金融合作組織，積極開展金融產(chǎn)品和金融服務(wù)創(chuàng)新，全面構(gòu)建適合農(nóng)村特點的新型金融體制，確保農(nóng)村金融要素流動高效、有序、低風(fēng)險。首先是加快農(nóng)村信用體系建設(shè)，穩(wěn)步提高涉農(nóng)貸款比例，逐步擴大涉農(nóng)授信貸款，著力解決現(xiàn)有金融機構(gòu)提供的服務(wù)數(shù)量不足、對象不多、范圍不廣、適應(yīng)性不強等問題。其次是大力發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，堅持社員制、股份化、封閉性的原則，積極鼓勵農(nóng)民合作社、供銷合作社及其聯(lián)合社等農(nóng)村各類合作組織成立農(nóng)村資金互助社。最后是完善地方農(nóng)村金融管理體制，健全涉農(nóng)金融風(fēng)險防范和化解機制，探索建立合作金融組織運行監(jiān)管、風(fēng)險救助和市場化退出機制。

“四轉(zhuǎn)同步”，優(yōu)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實現(xiàn)路徑

“四轉(zhuǎn)同步”就是指農(nóng)村社區(qū)職能轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)人口進城轉(zhuǎn)移和農(nóng)村建設(shè)成果轉(zhuǎn)化的同步推進和逐步實現(xiàn)，這是推進城鄉(xiāng)體制改革的必要途徑和根本目的，也是全面構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓改革成果惠及廣大農(nóng)民的最終體現(xiàn)。

推進農(nóng)村社區(qū)職能轉(zhuǎn)變。農(nóng)村社區(qū)既是國家管理農(nóng)村社會的基礎(chǔ)單位，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)平臺。當(dāng)前，農(nóng)村基層政權(quán)仍是一個集經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、村民自治和服務(wù)于一體的多功能組織，這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的異化，也限制了農(nóng)村各種資源要素在區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的自由流動和優(yōu)化配置。建議通過探索實施“政經(jīng)分離”，將村自治組織和集體經(jīng)濟組織分離運作，積極成立各類服務(wù)、管理站所或社區(qū)服務(wù)管理中心，同步取消雙重登記制度，鼓勵社區(qū)內(nèi)成立各類經(jīng)濟組織、協(xié)會組織和民間社會組織等，從而進一步強化農(nóng)村社區(qū)自治和服務(wù)功能，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)由“經(jīng)濟”型向“服務(wù)”型、由“行政”型向“自治”型的職能轉(zhuǎn)變。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系既包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，也包括為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體提供各種經(jīng)濟、技術(shù)支持的服務(wù)主體。因此，首先必須堅持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營形式共同發(fā)展的方向，加快培育發(fā)展多種經(jīng)營主體。其次必須健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，重點培育經(jīng)營性服務(wù)組織，加快構(gòu)建公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，大力推廣合作式、訂單式、托管式服務(wù)模式。最后必須按照“三個允許”的要求，加快構(gòu)建新型供銷合作、信用合作、專業(yè)合作“三位一體”合作經(jīng)營機制。

加快農(nóng)業(yè)人口進城轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化的核心就是“人的城鎮(zhèn)化”，就是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。首先要加快轉(zhuǎn)移就業(yè)，這必須要有第三產(chǎn)業(yè)的支撐，去年我國第三產(chǎn)業(yè)增加值首次超過第二產(chǎn)業(yè)，但對于浙江省來說，兩者之間依然還有6.4個百分點的差距，仍需進一步加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的力度，通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚。其次要完善住房保障，逐步把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房體系，探索制定適合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特點的住房公積金繳存和使用辦法，同步推行以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)等創(chuàng)新舉措。最后要統(tǒng)籌社會保障，積極探索適合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的低收費、廣覆蓋、轉(zhuǎn)接便的社會保障體系，開展以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障等創(chuàng)新工作。

推動農(nóng)村建設(shè)成果轉(zhuǎn)化。十年來，新農(nóng)村建設(shè)涌現(xiàn)出了很多巧借山水、盤活資源、經(jīng)營村莊的成功范例，足以表明當(dāng)前推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果向經(jīng)營成果轉(zhuǎn)化不僅基礎(chǔ)良好，而且大有可為。首先要以規(guī)劃設(shè)計為龍頭，立足各鎮(zhèn)村特色優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實際，科學(xué)合理編制成果轉(zhuǎn)化專項規(guī)劃，逐步實現(xiàn)從“重建設(shè)、輕管理”的粗放式建設(shè)向“量質(zhì)并舉、更重內(nèi)涵”的精細化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。其次要以經(jīng)營方向為手段，充分發(fā)揮區(qū)位資源優(yōu)勢，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、項目帶動、產(chǎn)業(yè)配套等多個角度明確經(jīng)營方向，積極調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。最后要以轉(zhuǎn)化目標(biāo)為重點，更加注重發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收致富、實現(xiàn)長效持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)，通過建設(shè)成果的轉(zhuǎn)化加快實現(xiàn)民富村強、穩(wěn)定長效。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍管理制度改革是城鄉(xiāng)體制改革的兩大核心，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)融合、農(nóng)村金融改革創(chuàng)新和城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體是全面推進城鄉(xiāng)體制改革的根本動力，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型、農(nóng)村社區(qū)職能轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)人口進城轉(zhuǎn)移、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果向經(jīng)營成果轉(zhuǎn)化是全面推進城鄉(xiāng)體制改革的關(guān)鍵所在

作者單位：中共德清縣委政研室