劉 瑛

我國高等職業(yè)教育財政投入績效評價與對策選擇

劉 瑛

屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的高等職業(yè)教育，在現(xiàn)行的投入體制下，正面臨著財政投入總量不足、投入結(jié)構(gòu)失衡、投入模式單一等問題。根據(jù)投入產(chǎn)出理論，財政投入的前提是對產(chǎn)出的效益進行評價和考核。樹立以績效為導(dǎo)向的投入產(chǎn)出理念，對各高職院校的行為和結(jié)果進行科學(xué)、合理的績效評價，將財政投入進行科學(xué)的設(shè)計，建立績效評價制度，逐步將財政撥款與高職院?？冃Э己藪煦^，對于提高資金的有效配置和使用效益，提升高職院校的管理水平，建立績效撥款新機制具有十分重要的意義。

高等職業(yè)教育;財政投入;績效評價;對策選擇

高等職業(yè)教育財政投入是作為公共財政在教育投入方面的一項專門化的資金投入。簡單地說，它是政府為發(fā)展高等職業(yè)教育事業(yè)的財政撥款，其規(guī)模和結(jié)構(gòu)將直接影響高等職業(yè)教育的質(zhì)量、整體水平與核心競爭力。對高等職業(yè)教育財政投入進行研究，指導(dǎo)構(gòu)建財政資金使用效率的績效評價體系，有利于對高等職業(yè)教育財政投入進行有效績效管理，對高等職業(yè)教育有限的財政投入提供資源配置的有效引導(dǎo)，實現(xiàn)高等職業(yè)教育財政投入的最大化產(chǎn)出。

一、問題的提出及研究假設(shè)的設(shè)立

長期以來，政府對高等職業(yè)教育的財政投入“重分配、輕管理”，對資金的分配效果、產(chǎn)出效益、社會成果利益等方面還沒有形成系統(tǒng)的績效管理模式和評價體系，各個地區(qū)也存在盲目投入和按經(jīng)驗按比例投入的現(xiàn)象，導(dǎo)致財政教育資金利用率較低。究其原因，是國家對于各項財政收入的投入缺乏理論依據(jù)，導(dǎo)致各項投入較混亂，不能對每項因素都做到合理增加、有效調(diào)控，不能形成一個穩(wěn)定的投入體系，導(dǎo)致對高等職業(yè)教育財政投入無法進行有效評估。

(一)政府財政投入比較混亂

高等職業(yè)教育財政投入主要是指四項財政撥款內(nèi)容：(1)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費，包括教育事業(yè)費撥款、基礎(chǔ)建設(shè)撥款(以下簡稱基建撥款)、科研經(jīng)費撥款和其他經(jīng)費撥款;(2)各級政府征收用于教育的稅費，包括教育費附加、地方教育附加和地方教育基金;(3)企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款;(4)校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費。其中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款在財政投入中占據(jù)主要地位，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費投入的增加決定了整個政投入的增加。從1999年至今，國家對高等職業(yè)教育的財政投入已經(jīng)嚴(yán)重滯后于發(fā)展，政府財政投入部分占學(xué)校教育經(jīng)費總額的比重不到50%，基本上采用整體打包式投入。2006年，國家開始實施示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃，投入20億元建設(shè)100所國家示范性高職院校，各省也在實施省級示范高職院校建設(shè)，對高職院校建設(shè)板塊的財政投入有了一定的方向，但90%以上的高職院校享受不到這一優(yōu)惠政策，想以點帶面改變這種財政投入混亂的局面仍然很困難。

(二)多種資金混合使用難以評估

高職學(xué)院的財政收入渠道日益多元化，這是由高職教育一部分經(jīng)費自籌模式結(jié)構(gòu)所決定的。政府投入的財政資金來源渠道及資金結(jié)構(gòu)單一，整體打包，沒有明細(xì)，很難對財政資金投入的使用效益進行評價。政府財政投入渠道單一，學(xué)校獲取的渠道又很窄，加之在實際經(jīng)費運作過程中教育經(jīng)費支出的混合使用，造成財政性經(jīng)費支出與自籌教育經(jīng)費支出界限模糊，很難區(qū)分出哪些是財政性經(jīng)費支出，哪些是自籌經(jīng)費支出，使得高等職業(yè)教育財政性投入產(chǎn)出效益很難準(zhǔn)確計量。根據(jù)調(diào)查資料顯示，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于歷史成因的不同或不同的歸屬關(guān)系，高職院校所獲得的財政資金的支持力度不一樣。還有很多地區(qū)的高職院校仍在延襲舊的拔款體制，在這些高職院校中，財政資金的來源占總經(jīng)費的比例20% －100%不等，普遍比例不高，更多的經(jīng)費得依賴于高職院校自身多渠道的籌集。自籌的資金與財政資金混合在一起使用，沒有科學(xué)預(yù)算，哪兒需要就往哪里用，導(dǎo)致資金使用無法進行預(yù)算管理，普遍存在資金使用效率不高現(xiàn)象。［1］

(三)高職財政投入受到嚴(yán)重不公平待遇

與普通高等教育相比，高等職業(yè)教育經(jīng)費的財政投入顯得很不公平。2011年，我國政府對高等職業(yè)教育的財政經(jīng)費投入約為4 426億，僅占當(dāng)年對高等教育財政投入的15.9%，這與占據(jù)高等教育半壁江山的比重嚴(yán)重失衡。據(jù)不完全統(tǒng)計，普通本科院校財政性教育經(jīng)費是高職高專院校的4.7倍，而高等職業(yè)教育的成本是普通高等教育成本的2.6倍，因為培養(yǎng)能勝任企業(yè)技術(shù)崗位變化需要的應(yīng)用性人才的教育，需要各類先進的實驗、實訓(xùn)設(shè)施，這都需要資金的投入，需要有更多的政府財政投入。［2］按照1999年教育部和國家發(fā)展計劃委員會共同頒發(fā)的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見》中規(guī)定，“高職教育事業(yè)費以學(xué)生繳費為主，政府補貼為輔?！庇捎谡斦酝度氩蛔悖呗氃盒＞S持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費來源于學(xué)費收取。國家將財政資金投入主力放在建設(shè)一流的大學(xué)，忽略了高職院校的發(fā)展，導(dǎo)致高等職業(yè)教育資金相對缺乏，嚴(yán)重不公平，使得高等職業(yè)教育發(fā)展緩慢。

(四)研究假設(shè)

基于以上原因，假設(shè)對高等職業(yè)教育財政支出進行績效評價，是提高高等職業(yè)教育財政投入績效的重要保障，是作為政府間接管理財政公共支出的重要方式和手段，也是合理配置高職教育資源、提高高等職業(yè)教育財政支出效率、實現(xiàn)公正、平等的教育理念等高等職業(yè)教育目標(biāo)的有效途徑。其前提是公共財政對高職教育的合理化投入，必須要有明確的對高等職業(yè)教育財政投入的方向，著力于優(yōu)化配置職業(yè)教育資源，發(fā)揮對職業(yè)教育宏觀調(diào)控與微觀調(diào)節(jié)，達到實現(xiàn)更大的教育產(chǎn)能，為社會培養(yǎng)更多的高素質(zhì)、應(yīng)用型人才的效果。

二、高職教育財政投入績效評價

對高職院校財政投入合理化，關(guān)鍵是對支出績效進行分析和評價。因此，構(gòu)建一個相對客觀的、完善的評價指標(biāo)體系很重要，能為改進高等職業(yè)院校的財政投入提供充分有效的決策依據(jù)，從而可以促進高職院校的健康發(fā)展。

(一)投入總量績效評價

投入總量績效評價可以從宏觀和微觀兩個方面來進行。宏觀層次上，高等職業(yè)教育財政投入的規(guī)?？赏ㄟ^絕對量和相對量兩類指標(biāo)來反映。絕對量是一定時期內(nèi)，公共財政給予高等職業(yè)教育的投入的總量。相對量是指一定時期內(nèi)，高等職業(yè)教育投資比例指標(biāo)體系，主要包括：高等職業(yè)教育財政投入占國民生產(chǎn)總值的比例、占國民收入的比例、占財政總支出中教育經(jīng)費的比例、占高等教育政府財政投入的比例等四個指標(biāo)來反映。一般來說，隨著一個國家經(jīng)濟的發(fā)展，高等職業(yè)教育財政投入的絕對量會相應(yīng)增長，這從我國對高等職業(yè)教育財政投入的歷史數(shù)據(jù)中可以得到證實。2005年，國家對高職教育財政投入為110億元，占當(dāng)年高等教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的10.54%，2011年達到4 426億元，總量上增長了40倍，所占的比例增長了5.4%。從微觀層次上看，各級各類學(xué)校的發(fā)展都存在規(guī)模效益的問題。根據(jù)教育經(jīng)濟學(xué)的一般規(guī)律，學(xué)校規(guī)模較小時，生均成本與學(xué)校規(guī)模成反比，即生均成本隨著學(xué)校規(guī)模擴大而降低;當(dāng)學(xué)校規(guī)模達到一定值時，生均成本趨于常數(shù)，才能實現(xiàn)規(guī)模效益。美國學(xué)者研究表明，美國?？茖W(xué)校規(guī)模一般在2 000－5 000人。我國的高職院校往往不顧自身條件盲目擴招，造成教育資源的緊缺，進而又被迫購買土地、興建校舍、購買試驗設(shè)備等，大大增加了建設(shè)性成本的投入，導(dǎo)致高職院校的資金壓力很大。［3］

(二)投入結(jié)構(gòu)績效評價

投入結(jié)構(gòu)績效評價主要包括各級高職院校投入分配比例和高職院校地區(qū)財政投入分配比例。從一定意義上講，投入結(jié)構(gòu)績效評價比投入總量績效評價具有更重要的經(jīng)濟意義，表現(xiàn)為社會經(jīng)濟發(fā)展的水平?jīng)Q定地方教育投資的水平，地方教育投資的數(shù)量反映地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平。在我國，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異十分明顯，地區(qū)教育投資很不平衡。比如，東部發(fā)達地區(qū)的生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)經(jīng)費遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部欠發(fā)達地區(qū)。在其他的教育資金來源方面，比如企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人等對教育的投入也有很大差距。高等教育中的高等學(xué)校之間、高校內(nèi)部不同院系與專業(yè)的配置同樣也存在這樣的問題。如何處理這些分配比例關(guān)系，在擴大教育規(guī)模和增加教育投資的同時，研究合理的教育投資結(jié)構(gòu)，避免結(jié)構(gòu)性失衡，直接關(guān)系到財政教育支出的配置績效。健全和完善政府教育支出轉(zhuǎn)移支付制度，能滿足全國各地教育服務(wù)水平均等化的要求，建立科學(xué)合理的財政教育支出轉(zhuǎn)移支付制度的績效評價辦法，才能實現(xiàn)財政教育資源在各級各類學(xué)校分配的合理性和公平性，最終達到提高其績效水平的目的。

(三)投入模式績效評價

在一定時期內(nèi)、一定的經(jīng)濟發(fā)展水平下，政府支配的財力是有限的，政府財政教育投資在短期內(nèi)不能滿足急劇擴大的教育需求，形成財政教育支出的缺口，這是世界范圍內(nèi)普遍存在的現(xiàn)象。在我國，教育經(jīng)費投人不足，一直是困擾教育事業(yè)發(fā)展的一個“瓶頸”。我國政府為應(yīng)對這一問題，根據(jù)教育產(chǎn)品的混合性和“誰收益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，考慮到社會的承受能力，適時進行教育投資體制的改革，明確規(guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制?！边@種投入模式關(guān)鍵是政府如何采取切實可行的有效措施，優(yōu)化投資環(huán)境，充分發(fā)揮政府教育支出的“汲水”功能，帶動社會其他資金投入教育領(lǐng)域，采取如投資乘數(shù)等一些指標(biāo)來衡量政府教育投入的帶動效應(yīng)，以教育績效、耗用績效、成果績效和監(jiān)管績效等為切入點，對財政教育支出績效進行評估，形成一個較為系統(tǒng)的績效評價體系。

三、提高高職教育財政投入績效的對策建議

提高高等職業(yè)教育績效，也就是進一步合理地進行財政投入，既要增加投入，又要合理，不斷提高使用效能。從這個層面上講，要求政府與學(xué)校都必須從“財”與“政”兩個方面肩負(fù)起發(fā)展高等職業(yè)教育的公共責(zé)任，形成良性互動合力，共同推動高等職業(yè)教育發(fā)展。

(一)政府主導(dǎo)高等職業(yè)教育資源的優(yōu)化配置

從政府的角度來看，要對高等職業(yè)教育進行相應(yīng)的財力資源優(yōu)化配置。受高校擴招政策的刺激，地方政府舉辦高等職業(yè)院校的積極性也很高。據(jù)統(tǒng)計，在全國一千多所高職院校中，同類高職院校的重復(fù)建設(shè)比較突出，專業(yè)設(shè)置趨同、老化、與市場需求脫節(jié)等低效率問題嚴(yán)重。國家要站在社會發(fā)展的全局高度，提高對高職教育的投入效率，就必須優(yōu)化高等職業(yè)教育資源，在宏觀上進行指導(dǎo)和調(diào)節(jié)。通過政策引導(dǎo)高職教育資源在全國范圍內(nèi)進行優(yōu)化配置，并提供相應(yīng)的財政投入保障，實現(xiàn)人才需求與國家經(jīng)濟建設(shè)有機統(tǒng)一，促進高職教育健康、持續(xù)發(fā)展。因此，政府要從宏觀上規(guī)劃與布局高等職業(yè)教育資源優(yōu)化，建立動態(tài)的政策支持體系。通過規(guī)范的高等職業(yè)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，促進地區(qū)間高等職業(yè)教育的均衡發(fā)展。中央財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以客觀變量為基礎(chǔ)，平衡地區(qū)間的高等職業(yè)教育財政狀況，增加中西部地區(qū)高等職業(yè)教育的投入，逐步縮小地區(qū)高等職業(yè)教育投入差距。國家可以通過專項撥款或補貼的方式，加大對經(jīng)濟落后地區(qū)高等職業(yè)教育專項資金的投資力度，促進高等職業(yè)教育資源分配的橫向公平。［4］同時，要加大民營高等職業(yè)教育發(fā)展力度，借鑒澳大利亞政府資助模式，對每年預(yù)算20%的“政府資助項目”進行公開招標(biāo)，允許私立與國立職業(yè)教育學(xué)院均等參與競標(biāo)，有效促進私立與國立高等職業(yè)教育的均衡發(fā)展。

(二)構(gòu)建支持高等職業(yè)教育發(fā)展的財稅政策體系

政府支持高等職業(yè)教育發(fā)展，其有效手段是制定有利于高等職業(yè)教育發(fā)展的財稅政策，將行業(yè)、企業(yè)與高職學(xué)校有效銜接，為高等職業(yè)教育發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。具體講，政府要從高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標(biāo)著手，建立有利于形成學(xué)校與企業(yè)、行業(yè)緊密合作的財政政策和財稅政策體系。政府要在高等職業(yè)院校與行業(yè)、企業(yè)之間扮演橋梁角色，通過利益調(diào)節(jié)和政策引導(dǎo)來營造校企合作的氛圍，搭建校企合作的平臺，真正把高等職業(yè)教育的發(fā)展建立在社會經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)之上。政府應(yīng)對社會投資辦學(xué)考慮實行稅收優(yōu)惠與政策鼓勵，通過實行高等職業(yè)教育捐贈免稅或?qū)嵭新殬I(yè)教育捐贈在應(yīng)納稅款中抵扣等稅收優(yōu)惠政策，增加企業(yè)和個人對高等職業(yè)教育的捐贈積極性。目前，在我國江蘇、浙江、安徽、廣東等省份，通過政府搭臺構(gòu)建產(chǎn)、學(xué)、研合作平臺，實現(xiàn)校區(qū)延伸至企業(yè)，課堂設(shè)在工廠的方式進行院校與企業(yè)的合作，效果非常顯著，實現(xiàn)了高職院校人才培養(yǎng)的方向與企業(yè)需求的技術(shù)人才有機統(tǒng)一，發(fā)揮了財稅政策的促進功能。

(三)拓寬經(jīng)費投入渠道，提高使用效率

加快完善和規(guī)范以政府投入為主、多渠道籌措經(jīng)費的職業(yè)教育投入保障機制，進一步提高高職學(xué)院資金使用效率。政府應(yīng)通過立法、規(guī)劃、撥款、評估、監(jiān)督等手段，實施對高等職業(yè)教育資金投入的間接監(jiān)督。這樣，既能拓寬高職院校自身的辦學(xué)空間，又可增強高職院校自我發(fā)展的能力。因此，有必要對我國高職院?，F(xiàn)行的財政性教育經(jīng)費管理辦法進行改革。政府的職能部門應(yīng)從源頭上控制高職院校的支出結(jié)構(gòu)與支出用途，從宏觀上把握高職院校投入資金來源渠道及使用方向，從而保障高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費來源和使用效益。鼓勵企業(yè)建立“職業(yè)教育基金會”。政府通過出臺相關(guān)政策進行引導(dǎo)，積極吸納各種社會資金發(fā)展職業(yè)教育，鼓勵支持民間以多種形式建立職業(yè)教育基金。同時，還可以通過綜合運用彩票、社會捐助、政府發(fā)行高等職業(yè)教育公債等手段解決高等職業(yè)教育經(jīng)費投入不足問題。政府也可以從宏觀上調(diào)控投入資金的使用效率?？梢酝ㄟ^采取招投標(biāo)方式，引導(dǎo)經(jīng)費流入到最需要的地方。同時，加強對經(jīng)費的監(jiān)管，成立專門的機構(gòu)，對高等職業(yè)教育財政教育經(jīng)費的使用情況進行科學(xué)管理，逐步形成科學(xué)有效的資金監(jiān)管評估體系。［5］

(四)建立財政、學(xué)校與企業(yè)共同分擔(dān)職業(yè)教育成本協(xié)助機制

高等職業(yè)教育屬于社會公益事業(yè)，為市場培養(yǎng)所需要的技能型人才。要充分發(fā)揮市場經(jīng)濟平均成本機制的作用，實現(xiàn)高等職業(yè)教育成本與學(xué)費良性互動，建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的職業(yè)教育撥款政策和成本分擔(dān)機制。高職院校可以辦學(xué)成本為依據(jù)，按照不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同類型、不同層次的成本消耗差別，收取不同的學(xué)費。政府通過改革財政教育撥款制度，制定科學(xué)的有利于高職院校控制個別成本的撥款方法，確保高等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)要從發(fā)展角度出發(fā)，適當(dāng)承擔(dān)職業(yè)教育人才培養(yǎng)成本。職業(yè)教育最大的受益者是企業(yè)，本著誰受益誰投入的“受益”原則，相關(guān)的企業(yè)需要與學(xué)院緊密相連，創(chuàng)新校企合作新模式，共同分擔(dān)教育成本。企業(yè)對高等職業(yè)教育的成本投入，主要在實習(xí)實訓(xùn)教育成本方面，政府對支付實習(xí)學(xué)生報酬的企業(yè)應(yīng)給予相應(yīng)的稅收照顧，對向企業(yè)收取的教育費附加要按有關(guān)規(guī)定返還企業(yè)用于職業(yè)技術(shù)教育。同時，將行業(yè)、企業(yè)舉辦的職業(yè)技術(shù)教育納入本地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育事業(yè)的招生和管理范圍，并支持行業(yè)、企業(yè)與職業(yè)學(xué)校聯(lián)合招生合作辦學(xué)，實行產(chǎn)教結(jié)合，鼓勵企業(yè)依托職業(yè)院校建立培訓(xùn)中心。

［1］郭華橋．教育財政投入的績效評價——以高等教育投入為例［J］．中南財政法大學(xué)學(xué)報，2011(6)：104．

［2］顏廷蘭．基于績效管理理論的高等教育撥款模式改革研究［J］．中國成人教育，2011(3)：28．

［3］袁靖宇．美國公立教育系統(tǒng)績效管理分析與啟示——基于馬里蘭州的研究［J］．教育發(fā)展研究，2011(24)：37．

［4］楊芳．我國高等職業(yè)教育財政投入的績效分析與合理化研究［D］．天津：天津財政大學(xué)，2011．

［5］顧佼佼．試論我國高等教育財政撥款制度改革的趨勢［J］．科學(xué)與管理，2008(6)：85．

［責(zé)任編輯 金蓮順］

2012年湖南省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“高等職業(yè)教育財政投入的績效管理研究”(項目編號：XJK012CZJ084)

劉瑛，女，湖南安全技術(shù)職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟貿(mào)易系副主任，講師，主要研究方向為制度經(jīng)濟學(xué)與教育經(jīng)濟。

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