張 強

黨的十八大明確了建設中國特色社會主義“五位一體”的總布局和全面建成小康社會的宏偉目標，這對職業(yè)教育的改革與創(chuàng)新提出了全新要求，歸結為一句話，就是必須“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育”。職業(yè)教育工作貫徹落實十八大精神，就是要建立起適應工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展需要的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，構建“現(xiàn)代職業(yè)教育體系”已經(jīng)成為加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的新形勢與新任務。構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，首先應重在頂層設計，通過法制化的途徑來規(guī)劃體系建設的制度和任務，以法律法規(guī)的形式明確多方參與主體的責權利，以系統(tǒng)的法律體系為構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系保駕護航。在這方面，德國職業(yè)教育法律體系建設的成功經(jīng)驗，或許可以給我們提供些許啟示。

一、法律框架內(nèi)的德國職教體系

雖然從19世紀開始，職業(yè)與培訓已成為德國在制定相關政策、法律時所考慮的內(nèi)容，人們也試圖將學徒培訓與學校教育統(tǒng)一起來，但直到50多年前才有了真正意義上的根據(jù)職業(yè)教育任務和作用所制定的職業(yè)教育法律。［1］與此同時，行業(yè)在職業(yè)教育中所占的主導地位也日益從法律層面得到確立和保障。直到今天，與普通教育等其它教育類型相比，全面性、針對性和時效性以及行業(yè)參與的特點、社會經(jīng)濟的屬性使得職業(yè)教育相關法律及規(guī)章制度的制定過程依然復雜、漫長且繁瑣。

首先，與職業(yè)教育相關的法律、行業(yè)培訓的規(guī)章制度作為整個職教體系運行的根本保障和有效支撐，完善的職業(yè)教育法律體系給予職業(yè)教育體系架構中的構成要素以明確的角色定位和準確的實施權限:德國的教育事業(yè)由聯(lián)邦和各州共同負責，聯(lián)邦政府主要負責教育規(guī)劃和職業(yè)教育，并通過各州文教部長聯(lián)席會議協(xié)調(diào)。同時，德國的企業(yè)及其它組織以行會為基本單位通過各種途徑參與到職業(yè)教育當中并發(fā)揮重要作用。德國聯(lián)邦經(jīng)濟勞動部(BMWA)和德國聯(lián)邦教育與研究部(BMBF)是德國產(chǎn)業(yè)界在政府的代言人，是經(jīng)濟界、企業(yè)界、工商界、手工業(yè)界等重大行業(yè)部門利益的代表者。經(jīng)濟勞動部和教育與研究部授權發(fā)布國家承認的培訓職業(yè)名稱，發(fā)布職業(yè)培訓條例，對培訓職業(yè)的培訓內(nèi)容、規(guī)格、做法、原則、考試等各個方面進行規(guī)定，并賦予教育企業(yè)或相關培訓機構予以實施。大多數(shù)職業(yè)教育的“主管單位”是行業(yè)機構，行業(yè)設立職業(yè)教育委員會作為執(zhí)行管理的機構。聯(lián)邦職業(yè)教育研究所是德國職業(yè)教育的一個重要咨詢和研究機構，負責有關發(fā)展政策的制訂和有關信息的發(fā)布。聯(lián)邦就業(yè)中介局(BMFA)基于市場反映及需求，開展職業(yè)咨詢、推介工作，統(tǒng)計職業(yè)供求數(shù)據(jù)、分析預測發(fā)展趨勢，在職業(yè)教育與社會需求間起到供需調(diào)節(jié)、資源配置的作用。非全日制職業(yè)學校和教育企業(yè)作為職業(yè)教育(雙元制模式)開展的承載實施機構(如圖1所示)。

圖1 法律體系框架內(nèi)的德國職教體系組織架構

可將圖1劃分為五個部分進行解讀:第一部分，由政府主持、行業(yè)協(xié)會參與制定的律法體系，屬于整個職業(yè)教育體系中的頂層設計部分，將整個職業(yè)教育體系涵蓋其中;第二部分，代表國家政府、公民、受雇傭者的聯(lián)邦教育部、聯(lián)邦勞動部，各聯(lián)邦州文教部、州職業(yè)教育委員會，各州文教部長聯(lián)席會議等機構;第三部分，代表企業(yè)、公司、雇主的行業(yè)協(xié)會，包括工商行業(yè)協(xié)會、手工業(yè)行業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)協(xié)會、律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會、自由職業(yè)者協(xié)會等產(chǎn)業(yè)行會組織;第四部分，以聯(lián)邦職業(yè)教育研究所、聯(lián)邦就業(yè)中介局等機構作為第三方的中介組織，為政府提供政策建議和咨詢，向企業(yè)和學校傳遞反饋的資訊，促進社會各類資源的合理配置與調(diào)整;第五部分，是接受以上四個部分規(guī)劃、監(jiān)管、指導、建議的職業(yè)教育實施機構，主要由非全日制學校和教育企業(yè)組成。

二、與職教體系相配套的法律體系

(一)法律的保障作用

作為一種開放的教育類型，職業(yè)教育跨越了職業(yè)與教育、企業(yè)與學校、工作與學習的界域，要規(guī)范并保障這種“跨界”教育，就必須同時遵循職業(yè)與教育的雙重規(guī)律，在與職業(yè)教育相配套的法律體系中應融入時代背景作為考量的因素，整合社會、經(jīng)濟、教育發(fā)展的現(xiàn)實需要，具有前瞻性的反映并保障國家和民眾的共同意志和根本利益。

為保障職業(yè)教育健康發(fā)展，德國制定了十分健全的法律保障體系，使德國職業(yè)教育、人才培訓有法可依、有章可循。作為德國關于職業(yè)教育的最基本的法律，《職業(yè)教育法》明確了各有關職能機構的具體職責，對職前和職后培訓(繼續(xù)培訓和轉(zhuǎn)業(yè)培訓)中培訓企業(yè)和受培訓者的關系，雙方的權利和義務，培訓機構與人員資格，實施培訓條例的監(jiān)督和考試，職業(yè)教育的組織管理和職業(yè)教育研究等進行了明確規(guī)定。此后，又相繼出臺了與《職業(yè)教育法》相配套的法律法規(guī)。比如《企業(yè)基本法》、《就業(yè)促進法》、《培訓崗位促進法》、《職業(yè)教育促進法》、《學校教育法》、《聯(lián)邦社會援助法案》和《兒童與青年服務法案》等系列法律法規(guī)，內(nèi)容涉及職業(yè)教育、崗位規(guī)劃、就業(yè)指導、勞動保護、勞動市場、失業(yè)保險等諸多方面的內(nèi)容，構建起了針對職業(yè)教育較為完善的法律法規(guī)體系，有力地保障了德國職業(yè)教育的宏觀政策和各項具體管理措施的貫徹與實施。［2］

(二)與社會發(fā)展同步的立法進程

規(guī)范德國職業(yè)教育的基本法律有三項，即聯(lián)邦《職業(yè)教育法》、《職業(yè)教育促進法》和《手工業(yè)條例》，此外，還有《青年勞動保護法》、《企業(yè)基本法》、《實訓教師資格條例》以及各州的職業(yè)教育法和學校法等。這些法律規(guī)章規(guī)范約束著具體的職業(yè)教育行為。按時間順序(如圖2所示)，簡要概述一下《青少年勞動保護法》、《手工業(yè)法》、《職業(yè)教育法》和《職業(yè)教育促進法》出臺的社會背景，從中或許可以發(fā)現(xiàn)若干規(guī)律。

圖2 社會發(fā)展需求下的立法進程

1.《青少年勞動保護法》?！肚嗌倌陝趧颖Ｗo法》于1960年通過，1976年又通過其修訂法案。該法是德國為保護從事勞動的青少年而制定的法律，除了對正在接受培訓的青少年作了特殊的保護規(guī)定，如工作時間、休息、休假等，還規(guī)定企業(yè)保證青少年履行接受職業(yè)教育這一法律義務所需要的時間、條件等，且不得因此克扣學徒或工人的報酬。

《青少年勞動保護法》的出臺，正值二次大戰(zhàn)結束后的重建期，西德經(jīng)濟處于一片混亂之中，戰(zhàn)爭的破壞與東西德的分裂，造成了原有生產(chǎn)能力的嚴重損失和各個工業(yè)部門比例的嚴重失調(diào)。戰(zhàn)爭中人員傷亡慘重，社會動蕩，成年勞動力奇缺，加強、規(guī)范、保障對青少年的教育和培訓是該法制定和出臺的重要歷史成因之一。該法的實施，即可向社會輸送合格勞動力，又可穩(wěn)定社會，引導青少年積極努力、奮發(fā)向上。

2.《手工業(yè)條例》。手工業(yè)(德文為 Handwerk，英譯名為Small Business and Skilled Crafts)并不是指低技能的、傳統(tǒng)的手工行業(yè)或職業(yè)，而是一個歷史悠久的經(jīng)濟領域，其中包括高新技術型的現(xiàn)代企業(yè)。［3］《手工業(yè)條例》于1965年頒布，其后曾作多次修正。其內(nèi)容涉及訓練主體、訓練對象、訓練規(guī)范、監(jiān)督考核以及進修訓練、轉(zhuǎn)業(yè)訓練、殘障者職業(yè)訓練等。

在今天現(xiàn)代化工業(yè)高度發(fā)達的德國，手工業(yè)仍是一個重要的經(jīng)濟部門，吸引和容納大量的從業(yè)人員，在120多種手工業(yè)行業(yè)中，各種消費品的生產(chǎn)和加工及建筑業(yè)中的裝配、修裝等所占比重最大，其次是服務業(yè)和修理業(yè)。這些行業(yè)與公眾的生活息息相關，關系著德國社會的國計民生。因此，德國對手工業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)和能力水平有著嚴格的要求。該項法律的出臺，也是較有針對性地對本國命脈性的產(chǎn)業(yè)加以規(guī)范和約束，從而保障人才規(guī)格、操作規(guī)范、行為標準的統(tǒng)一和延續(xù)。

3.《職業(yè)教育法》。1969年頒布的《職業(yè)教育法》是德國職業(yè)教育最重要的法律基礎，它的頒布與實施，確立了國家對職業(yè)教育的影響地位，意味著從立法層面上對職業(yè)教育這塊傳統(tǒng)意義上的“私屬領地”開始進行國家干預。［4］

20世紀60年代以后，聯(lián)邦德國經(jīng)濟出現(xiàn)了一個高速發(fā)展的時期，對職業(yè)教育的需求日益高漲。由于當時德國的職業(yè)教育主要由學校職業(yè)教育和企業(yè)培訓兩部分組成，學校職業(yè)教育的立法和管理由州政府負責［5］，企業(yè)培訓的立法和管理工作由聯(lián)邦政府負責，企業(yè)具體工作又由聯(lián)邦各專門部和行業(yè)協(xié)會組織實施。這種管理分割體制，給學校教育與企業(yè)培訓的有機結合帶來一定困難，同時，易導致各行業(yè)之間的培訓水平參差不齊。［6］在這種局面下，迫切需要制定一項統(tǒng)一規(guī)范的職業(yè)教育政策。幾經(jīng)易稿，最終《聯(lián)邦職業(yè)教育法》正式生效，該法第一次將德國企業(yè)培訓的各種分散的法規(guī)匯集在一起。

4.《職業(yè)教育促進法》。從20世紀70年代初期，由于經(jīng)濟和人口的發(fā)展，1969年所頒布的《職業(yè)教育法》已不能完全適應發(fā)展的形勢。l981年l2月，聯(lián)邦政府頒布了《職業(yè)教育促進法》，1982年開始實施。該法規(guī)定的內(nèi)容有職業(yè)教育計劃、統(tǒng)計及報告，還有聯(lián)邦職業(yè)教育研究所的法律地位、組織、任務、預算、章程和人員要求等。

除此之外，查閱如《聯(lián)邦德國職業(yè)學校總協(xié)定》、《聯(lián)邦德國職業(yè)?？茖W?？倵l例》、《關于職業(yè)基礎教育年的總協(xié)定》、《聯(lián)邦德國職業(yè)學校分類名稱》、《高等學校總法》等與職教相關的法律，總結出了三個特點:(1)體系完備。德國已形成了一套完整周密的職業(yè)教育法律體系，既考慮了在宏觀層面為職業(yè)教育的發(fā)展確立一個系統(tǒng)化的框架，又在微觀層面為職業(yè)教育的開展與實施提供方向性的指導與引領，使職業(yè)教育的整個實施過程全部處在職業(yè)教育法律體系的有效保障、約束之下。(2)關聯(lián)互補。德國職業(yè)教育針對某一方面的立法，并不是孤立的，而是相互聯(lián)系、互相支撐、互為解釋、協(xié)調(diào)補充，彼此照應的。如《職業(yè)教育促進法》的出臺就在特定社會經(jīng)濟發(fā)展形勢下對《職業(yè)教育法》的相關問題給予了具有針對性的補充和適時性的完善。(3)時代性強。每一項與職業(yè)教育相關法律的制定和出臺，都是結合相應的時代背景，都是以當時社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況和實際需求為出發(fā)點。如1969年頒布的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》和1981年實施的《聯(lián)邦職業(yè)教育促進法》于2005年整合成為新的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，基于全球化經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和德國國內(nèi)經(jīng)濟社會結構的微調(diào)，2007年，對新版的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》便再次做了修訂。［7］通過對某部職業(yè)教育法律的研讀，我們都可以回溯找尋到當時社會經(jīng)濟發(fā)展的歷時情境。

三、啟示與借鑒

從廣義上講，雖然由憲法、《教育法》與《勞動法》等基本法律、《職業(yè)教育法》與《教師法》等職業(yè)教育相關法律、《教學成果獎勵條例》與《中外合作辦學條例》等行政法規(guī)、《中等職業(yè)學校收費管理暫行辦法》與《企業(yè)職工教育經(jīng)費提取與使用管理的意見》等國務院部門規(guī)章、《天津市職業(yè)教育條例》與《山東省就業(yè)促進條例》等地方法規(guī)六個層級所構成的我國職業(yè)教育法律體系已經(jīng)初步形成［8］，但從狹義上講，與職業(yè)教育發(fā)展及體系相配套的只有唯一單行本的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，未免顯得“勢單力薄”。從保障構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的角度來看，還存在著諸如缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的問題、以政策性文件代替法律條款的問題、法律條款沒能充分體現(xiàn)當前經(jīng)濟和社會發(fā)展的問題、沒有賦予“終身教育”合理的法律定位等一系列問題。

由于職業(yè)教育體系涉及政府、企業(yè)、行業(yè)、學校、教師、學生、職業(yè)培訓及中介機構等多方面的利益參與主體，存在著比普通教育更復雜的法律關系，所以，更加需要國家通過法律的形式來系統(tǒng)化地對職業(yè)教育進行規(guī)范。

首先，從國家政策法規(guī)層面上確立職業(yè)教育體系在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位和作用，規(guī)定政府、行業(yè)企業(yè)、學校、學生、學徒和中介等多元主體參與職業(yè)教育的職責、責任和義務。

其次，及時修訂《職業(yè)教育法》，盡快出臺《進一步促進職業(yè)教育發(fā)展的意見》，并從不同的主體、從其他相關法律視角出發(fā)逐步立法最終共同組成職業(yè)教育法律體系。

第三，全國范圍內(nèi)盡快出臺、實施《職業(yè)教育校企合作促進條例》，并將其內(nèi)容納入《職業(yè)教育法》修訂稿，從法律法規(guī)和政策支持、組織協(xié)調(diào)和信息服務、監(jiān)督管理等諸多方面給予職業(yè)教育校企合作扶持、引導和規(guī)范。

第四，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入“十二五”時期，職業(yè)教育體系的法制化建設也應圍繞新時期經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務展開，堅持與時俱進，繼續(xù)完善、保持職教法律體系的生命力。

概言之，加快職業(yè)教育的法制化進程，營造一個科學化的法律環(huán)境、構建一套具有可操作性的職業(yè)教育法律體系，可對我國職業(yè)教育的順利開展和實施起到引領先導、規(guī)范約束、保駕護航的重要作用，有利于現(xiàn)代職教體系的構建，有利于促進職業(yè)教育的科學可持續(xù)發(fā)展。

［1］方曉徽.聯(lián)邦德國職業(yè)教育的立法與政策研究［J］.科學決策，2008(12):51－52.

［2］蔡躍，王繼平.從《聯(lián)邦職業(yè)教育法》看德國行會在職業(yè)教育中的作用［J］.教育理論與實踐，2011(2):25－27.

［3］BIBB.Empfehlung des Hauptausschusses des Bundesinstituts fuer Berufsbildung［EB/OL］.［2012 －03 －01］.http://www.bibb.de/de/25856.htm.

［4］姜大源，劉立新.(德國)聯(lián)邦職業(yè)教育法(BBiG)［J］.中國職業(yè)技術教育，2005(35):56－62.

［5］德國歷史［EB/OL］.［2012－03 －21］.http://www.lsfyw.net/wiki/index.php?edition－view －1234－3.html.

［6］BIBB． Empfehlung fuer die Regelungvon pruefungsan for derungenin Ausbildungsordnungen［EB /OL］． ［2012－ 04 － 01］． www． bibb． de /de /28732．htm．

［7］姜大源，等.當代世界職業(yè)教育發(fā)展趨勢研究——現(xiàn)象與規(guī)律(之三)［J］.中國職業(yè)技術教育，2012(24):15－27.

［8］論我國職業(yè)教育法律體系的重構［EB/OL］.［2012－04 － 16］.http://www.chinalawedu.com/new/16900a178a2011/20111123caoxin114450.