李魁

以要素市場化配置撬動經濟結構調整

李魁

破解經濟的結構性扭曲，關鍵要找準行之有效的突破口。要素市場化配置改革疊加了正向激勵機制和反向倒逼機制，旨在改變行政配置方式，促使要素高效配置、充分流動和優(yōu)化重組，不光有利于要素集約節(jié)約利用，實現(xiàn)合法配、合理配、優(yōu)質配、高效配，更重要的是以“四兩撥千斤”撬動經濟結構加速調整。浙江作為市場化程度最高的地區(qū)之一，要率先為要素市場化配置改革趟路，在海寧試點經驗的基礎上，建構一套具備較強的操作性、公平性、績效性的配置制度，突破體制機制障礙，釋放市場在要素資源配置中的決定性力量，讓稀缺性要素資源盡可能最優(yōu)化配置，最大程度地激發(fā)企業(yè)內生活力和轉型動力，最大力度地撬動經濟結構調整。

結構性扭曲的突破口

浙江經濟提質增效的關鍵是破解結構性扭曲和技術性瓶頸。如何讓創(chuàng)新驅動輪子轉得更快，突破技術性瓶頸，提高全要素生產率，另當別論。單就結構性矛盾而言，如果結構調整優(yōu)化不快，經濟質量提升就會受影響。這個矛盾不同于周期性問題，熬一熬就會過去，不下狠心很可能積重難返。產業(yè)結構、城鄉(xiāng)結構、市場主體結構、需求結構、人口結構、要素結構、能源結構、區(qū)域結構、稅源結構等，或多或少存在一定扭曲。而且這些結構存在關聯(lián)性和協(xié)同性，一種結構變化勢必傳導引起一系列結構變化。比如，低端的產業(yè)結構匹配的必然是低端的人口結構、稅源結構、需求結構，城鄉(xiāng)結構、區(qū)域結構等也會受影響，最終還反作用于產業(yè)結構。因此，結構性扭曲問題容易使浙江經濟被低端鎖定，陷入低水平循環(huán)。人均GDP一萬美元左右是“中等收入陷阱”的重要考驗期，而結構性扭曲是“中等收入陷阱”的關鍵瓶頸。打破低端鎖定，越過“中等收入陷阱”，必須致力于跳出“低端產業(yè)鏈、低素質勞動力、低技術含金量、低附加值”的低水平循環(huán)。這既要多管齊下、多點發(fā)力、點面協(xié)同，讓這些結構朝著“出低入高”、“退劣進優(yōu)”的方向協(xié)同推進，更要抽絲剝繭，抓住要害關節(jié)，在支撐性、牽引力較強的結構上著力。

通常，我們把企業(yè)理解成一個由投入到產出追求利潤最大化的“黑匣子”，“輸入端”或者說“吃進的”主要是勞動力、資本、技術、土地、能源等要素，“輸出端”是產品或服務，“吐出來的”是廢水、廢氣、固廢。結構調整可以從“吐出來”的東西去倒逼，比如節(jié)能降耗減排、治水治氣治違等，也可以從“吃進去”的端口去調控。從后者來講，就是讓企業(yè)競爭性獲取要素，從事后懲罰性的倒逼轉向了事前主動性的調配，避免要素無效或低效錯配，防止低端產能反復出現(xiàn)。經濟結構扭曲很大程度上癥結在于要素結構扭曲，如果要素不設門檻供向低端低效產能，那么產業(yè)結構很可能事倍功半。要素市場化改革就是要改變要素配置結構，作用于產業(yè)結構，繼而左右需求結構、人口結構、能源結構等。所以，以糾正要素結構扭曲來促進經濟結構調整，撬動點比較精準，撬動效應比較有效。

要素最優(yōu)化配置的取向

充分競爭、自由流動配置的一般性要素，自然遵循市場規(guī)律，但對于公共部門實際擁有、控制的經營性、壟斷性或特許經營性要素，比如用地、用能、用水、環(huán)境容量、財政專項等，尚未市場化配置。這類具有稀缺性、公共性特質的要素要達到最優(yōu)化配置，必須著力解決價格性扭曲和效率性扭曲兩個問題。所謂價格性扭曲，就是要素價格沒有充分體現(xiàn)要素的稀缺性和要素利用的外部性，階梯式、累進式價格體現(xiàn)不夠充分，環(huán)境污染治理成本沒有內部化。目前要素價格包含了資源的生產流通性成本，但沒有充分納入資源補償、環(huán)境破壞的外部成本，要素價格低于甚至遠低于真實價值。所謂效率性扭曲，就是要素沒有完全流向效益最大化的目標，有可能配置到了低效企業(yè)或低效環(huán)節(jié)。如何優(yōu)化配置公共性要素，最大化發(fā)揮其價值和對結構調整的撬動作用，真諦要義還是公平競爭、優(yōu)勝劣汰。這靠行政機制難以充分有效實現(xiàn)，必須植入市場化邏輯，依據(jù)效益競爭性配置。

從長遠看，這是趨勢使然，而且一箭多雕。首先，要素約束越來越剛性，稀缺性越來越強，我們離要素供給的“天花板”越來越近。其次，要素配置應作為轉型調整的“牛鼻子”來牽。要素獲取能力強的企業(yè)應是畝產效益榜單上相對靠前的企業(yè)，拿不到要素的往往是低端企業(yè)或低端產能。這個“牛鼻子”牽好了，結構調整牽一發(fā)而動全身。再次，要素競爭性配置使各類要素朝著一致方向流動，這樣要素最優(yōu)化配置的疊加效應就更加明顯，以往條條線線分配致使要素稀釋化、低效化的現(xiàn)象就可以改變。最后，要素成本趨于合理。要素利用的部分成本外部化，企業(yè)不是最終的承擔者，往往轉嫁給了社會?；谑袌龌瘜虻呐渲脵C制和交易機制，把外部化的資源成本和環(huán)境治理成本內化為企業(yè)成本，讓要素價格更好地反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益，是要素配置改革的大勢所趨。

要素市場化改革的路徑

要素配置改革路徑應以市場化為導向、以畝產效益為核心、以差別化政策為手段、以精準化配置為目標，建立一把科學合理衡量企業(yè)效益的“標尺”，根據(jù)畝產效益引導要素流向，實現(xiàn)要素配置價值最大化。

（一）市場化導向。行政手段配置很難反映要素資源的真實稀缺程度，要素價值難以實現(xiàn)最大化，對結構調整的作用也難以充分發(fā)揮。讓市場在要素資源配置中起決定性作用，實質就是明確效益評判規(guī)則，企業(yè)按照規(guī)則公平競爭、優(yōu)勝劣汰，最終用效益規(guī)則替代行政規(guī)則。

一級要素配置市場重在評判規(guī)則的科學、合理。按照市場化配置的基本邏輯，要素應配給畝產效益好的企業(yè)，企業(yè)效益越好，要素傾斜力度越大。從海寧試點經驗看，分行業(yè)分檔次實行差別化要素配置，關鍵是評價規(guī)則要科學合理，能夠體現(xiàn)企業(yè)效益與要素保障的匹配性。規(guī)則一旦制定好，就要發(fā)揮畝產效益這個“指揮棒”的導向作用，讓要素按照規(guī)則向效益高的企業(yè)流動，杜絕政府有形之手對微觀要素配置的直接干預，避免要素的違規(guī)配、無序配、劣質配、低效配，實現(xiàn)要素的合法配、合理配、優(yōu)質配、高效配。

二級要素交易市場重在交易規(guī)則的公開、透明。通過要素二次配置，進一步提高要素利用效率。企業(yè)通過技術改造、工藝改進或管理優(yōu)化，集約節(jié)約利用騰出來的要素空間，通過二級市場獲得補償性收益，真正體現(xiàn)了“誰保護、誰節(jié)約、誰受益”。從實際層面來看，浙江土地使用權是開放的，二級市場也越來越活躍，但是用能、用水、排污權只有一級市場，二級市場還沒有形成，交易范圍也十分受限。做好要素配置二級市場，需要構建集標準制定、信息發(fā)布、掛牌交易、價格評估、咨詢服務為一體的要素交易平臺，制定科學規(guī)范的二級市場交易規(guī)則和流程，統(tǒng)一信息披露、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易確認、統(tǒng)一定價標準，鼓勵和引導企業(yè)進場集中交易。二級要素交易平臺，應鼓勵社會資本參與，支持引入第三方機構運營。

（二）差別化政策。要把市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用很好結合起來，把畝產效益作為市場的“無形之手”，把要素差別化配置作為政府的“有形之手”，將企業(yè)畝產效益和要素差別化配置掛鉤，實現(xiàn)要素利用最大化和企業(yè)效益最大化的雙重目標。

首先，差別化的要素配置政策。根據(jù)企業(yè)畝產效益情況，在用地、用電、用能、排污權、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產稅、信貸、引進人才、申報項目等方面實施有區(qū)別的政策，包括差別化的電價、差別化的供地、差別化的地價（城鎮(zhèn)土地使用稅、房產稅）、差別化的排污價等。政策導向不光是排出企業(yè)的效益榜，更重要的是通過企業(yè)畝產效益綜合評價，對效益好的企業(yè)形成激勵，觸痛效益比較差的企業(yè)的神經。要進一步加大差別化價格實施力度，海寧市在城鎮(zhèn)土地使用稅差別征收上，采用了每平米最低3、6、9元三檔，而根據(jù)國家有關規(guī)定，縣級最高可征收每平米12元，小城市最高可征收每平米18元。要素市場化配置的面要進一步拓寬，除了用地、用能、排污等要素已經市場化之外，條件成熟的情況下，還要逐步拓展到財政專項、技改資金、用水等要素。而且公共性要素投向會影響一般性要素流向，比如用地、用能、環(huán)境容量重點傾斜的企業(yè)往往也是信貸支持、創(chuàng)新扶持、人才引進等的支持重點，這樣就會聯(lián)動形成各類要素優(yōu)化配置的疊加效應。

第二，差別化的產業(yè)政策。行業(yè)屬性不同要實行不同的產業(yè)政策。國家和浙江省明令禁止的高能耗、高污染的落后產能，不進行差別化評價，堅決予以關停并轉；國家和浙江省大力鼓勵的高新技術產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、特色性主導產業(yè)等，在發(fā)展初期要給予特別性的扶持和培育，不能一味按照畝產效益來論英雄。與工業(yè)相比，服務業(yè)用能少、排污少，不適用工業(yè)評價指標體系，可探索建立畝產稅收、畝產營業(yè)額為主的評價指標體系，引導現(xiàn)代服務業(yè)和高端生產性服務業(yè)發(fā)展。評價工業(yè)企業(yè)畝產效益，應進一步細分行業(yè)，體現(xiàn)行業(yè)差異性，增強企業(yè)之間的可比性。

第三，差別化的企業(yè)政策。企業(yè)分類分檔要精細化，使政策的差別化與企業(yè)的差別化更好地匹配。企業(yè)有生命周期，處于不同發(fā)展階段，效益可能大相徑庭。對于處于投入期、成長期、還未進入成熟期的企業(yè)，以及新引進的企業(yè)，要區(qū)別對待，設置一定的過渡期。規(guī)模以下、占地較少，主要解決就業(yè)問題的民生企業(yè)，如果和規(guī)上企業(yè)同臺競技，可能難免淘汰命運，應該差別化對待，但是差別化政策尺度不宜過大，以免小微企業(yè)“逆向選擇”，喪失“小升規(guī)”積極性。從海寧情況看，企業(yè)對租賃企業(yè)產值統(tǒng)計口徑的問題反響較大，租賃企業(yè)的數(shù)量不在少數(shù)，可探索從出租企業(yè)中剝離，畝均產出按實際租用土地計算，實行單獨評價，以體現(xiàn)公平性。

第四，差別化的縣域政策。從實際情況看，要素市場化改革牽一發(fā)而動全身，難以一蹴而就，先應在適宜改革的市縣推開，根據(jù)實際分步實施。第一步是縣域范圍內的要素市場化，第二步是縣域間、市域內（設區(qū)市）的要素市場化，第三步是省域內的要素市場化。目前，各縣市可借鑒海寧市要素市場化配置的思路，但由于產業(yè)結構、企業(yè)結構等存在差異，所以在具體指標設置和權重賦值上需要結合自身實際。評價指標變化必然牽涉到權重變化，需要反復模擬測算，更好地反映企業(yè)的真實效益。目前，縣域層面的要素還是切塊下達，對市縣節(jié)能減排還有考核指標，如果要素市場化范圍一下子鋪得太大，要素流動可能會失去平衡。所以，需要在條件成熟的前提下，穩(wěn)步推進要素跨區(qū)域流動配置。

（三）精準化配置。要素適得其所，就不能“漫灌”，需要“滴灌”，以體現(xiàn)激勵或倒逼企業(yè)轉型升級的精準性。通過要素精準化配置，既激發(fā)“重點扶持類”企業(yè)爭先進位，增強轉型升級內生動力，進一步提高畝產效益；也促使“鼓勵提升類”企業(yè)你追我趕，加快機器換人、空間換地，向“重點扶持類”企業(yè)靠攏；還能限制“落后淘汰類”企業(yè)盲目擴張，倒逼企業(yè)加快整治提升或兼并重組。

首先，評價數(shù)據(jù)要精準。評價數(shù)據(jù)是否精準，直接影響企業(yè)效益評價，從而影響要素的精準配置。所以，要通過細致摸排，全面摸清企業(yè)數(shù)據(jù)，掌握準確的第一手數(shù)據(jù)，建立基礎數(shù)據(jù)庫。對企業(yè)的效益評價要細而又細、實而又實，對存在異議的數(shù)據(jù)要反復核實，摸清企業(yè)的用地、廠房面積和租賃情況，全面反映企業(yè)的經營業(yè)績，做到數(shù)據(jù)真實、客觀、可靠。一方面，體現(xiàn)激勵性。比如畝均稅收指標，促使企業(yè)通過分割出讓多余土地或低效土地來提升畝產效益，激勵企業(yè)如實報稅。另一方面，體現(xiàn)強制性。建立企業(yè)申報業(yè)績弄虛作假“黑名單”制度，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)虛報經營業(yè)績套取要素資源，納入評價體系“黑名單”并給予懲罰性的要素配給限制。

第二，評價體系要精準。企業(yè)畝產效益是要素配置的參照坐標，畝產效益評價模型是衡量企業(yè)績效的“標尺”。這根指揮棒直接指引企業(yè)轉型升級的方向，所以要精準、客觀，不能有偏、失準。指標設置、權重賦予要科學合理，真實反映市場主體績效，體現(xiàn)改革的公平公正。關于指標的篩選，可選取畝均稅收、畝均銷售、畝均工業(yè)增加值、單位能耗工業(yè)增加值、排放單位COD工業(yè)增加值、單位GDP用水量、全員勞動生產率等指標，同時要結合各地實際，特別是不同的主體功能區(qū)，評價導向不同，評價指標不能簡單復制。關于權重賦予，要依據(jù)評價的側重點和發(fā)展的貢獻度，實際操作中要反復模擬測算。如果是生態(tài)功能區(qū)，單位能耗工業(yè)增加值、排放單位COD工業(yè)增加值、單位GDP用水量等指標的權重可適當加大；如果是工業(yè)功能區(qū)，畝均稅收、畝均工業(yè)增加值等指標權重可適當加大，等等，總之要實事求是，因地制宜。

第三，要素配置要精準。要素配置應多采用累進制，要素利用越高效，獎勵力度越大；反之，懲罰力度越大。在土地配置上，通過提高用地持有成本倒逼企業(yè)退出低效用地，同時建立差別化、彈性供地模式，實行“帶設計方案”、“帶畝產效益方案”出讓土地，將投資強度、達產畝均稅收等指標納入土地出讓合同差別化管理，根據(jù)項目推進建設階段建立開工保證金、竣工保證金、畝產稅收達產保證金等制度。如果企業(yè)履行項目投資協(xié)議，全額退還各階段保證金；如未能履約，實施一定懲罰性措施，避免“干一輩子企業(yè)不如圈一塊地”的現(xiàn)象。

（四）高效化服務。效益評價面向千千萬萬家企業(yè)，核實數(shù)據(jù)、指標評價、分類分檔、要素配給等工作需要大量反復溝通，差別化政策要一一落實到位，還要做到動態(tài)評價和實時監(jiān)管，這需要公共服務無縫對接，落實工作責任、時效、標準、程序，全過程做到公開、公平、透明、高效。

一是審批精簡化。推進要素市場化配置改革，必須以深化審批制度改革來配套，以審批制度改革撬動要素改革，特別是要素市場化配置改革在縣域層面全面推開以后，需要賦予縣域層面更多更靈活的審批權限，加快推進審批精簡化、高效化，為企業(yè)松綁減負，激發(fā)企業(yè)主體活力。要創(chuàng)新土地要素審批方式，建立高效化的土地要素審批機制和流程，進一步提升土地要素的配置效率和水平。堅持企業(yè)投資需求導向，執(zhí)行涉企事項審批負面清單，對負面清單之外的項目實行“先建后驗”，推動從事前審批向事后監(jiān)管轉變，解決好“重審批、輕監(jiān)管”問題，便于企業(yè)投資輕裝上陣。

二是評價陽光化。市縣政府是要素市場化配置規(guī)則的制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者，一定要按規(guī)則陽光化辦事，不直接參與或干涉微觀事務。建立全過程、全方位的公開機制，不光是政策要公開、結果要公開，過程也要公開，從頭至尾做到陽光透明。企業(yè)的效益評價情況和要素配置情況要全面上網(wǎng)上報公示，接受行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督，讓企業(yè)感受到公平公開公正。要加強政策宣傳，特別是專題性的政策解讀、典型性案例的宣傳詮釋，釋放給企業(yè)強烈的改革信號，讓企業(yè)對改革有合理預期，讓企業(yè)有可學可隨的樣板，引導企業(yè)主動參與改革。

三是服務精細化。要素市場化配置改革，對存量企業(yè)是壓力，對增量企業(yè)是引力。“鳳凰滿天飛”，最終到哪里落腳棲息，關鍵看政務服務和投資環(huán)境。政務服務一定要精細化，讓好的“鳳凰”得到好處，感受到公平，形成引力，以凰引鳳。對存量企業(yè)而言，不能光向每家企業(yè)發(fā)出畝產效益“成績單”和要素配置的“通知單”，更重要的是，通過對企業(yè)的“集體體檢”，讓企業(yè)能夠主動橫向對比，搞清楚在所處行業(yè)的位置和轉型發(fā)力的方向。按照畝產效益高低和企業(yè)實際情況，開出針對性的“藥方”，引導企業(yè)自查問題、自行整治、自我轉型。要進一步創(chuàng)新評價工作機制，簡化企業(yè)畝產效益評價操作，不為企業(yè)和基層增加過重的負擔，尤其要探索類似按揭貸款、個人稅金的智能評價軟件，方便企業(yè)“預評價”，增強企業(yè)對改革的預期性和主動性。

作者為浙江省政府辦公廳一處副處長