■ 許 堅(jiān)/潘文燦

(1．中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；2．國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沿革

■ 許 堅(jiān)1/潘文燦2

(1．中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；2．國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

新中國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沿革分為六個時期：一是1949-1952年的土地改革時期，貫徹落實(shí)了《土地改革法》，建立了農(nóng)民土地所有制；二是1953-1957年的農(nóng)業(yè)合作化時期，限制并消滅了富農(nóng)經(jīng)濟(jì)，建立了集體土地所有制；三是1958-1978年的人民公社時期，實(shí)行人民公社所有制；四是1979-1985年的雙層經(jīng)營體制建立時期，建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；五是1986-1997年的市場經(jīng)濟(jì)體制建立時期，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革朝著大力發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)、運(yùn)用市場機(jī)制來配置資源的方向發(fā)展，農(nóng)民也逐步獲得了土地的部分處分權(quán)；六是1998-2012年的最嚴(yán)格的土地管理制度建立時期，主要以新《土地管理法》為核心確定產(chǎn)權(quán)制度，《物權(quán)法》確定土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)。

新中國；農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)；制度沿革

新中國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沿革可分為六個時期：一是1949-1952年的土地改革時期；二是1953-1957年的農(nóng)業(yè)合作化時期；三是1958-1978年的人民公社時期；四是1979-1985年的雙層經(jīng)營體制建立時期；五是1986-1997年的市場經(jīng)濟(jì)體制建立時期；六是1998-2012年的最嚴(yán)格的土地管理制度建立時期。其中1949-1985年間的四個時期與目前一般歷史學(xué)的分期是一致的，而1986年至今的后兩個時期，是根據(jù)國土資源管理的需要劃分的，與一般歷史學(xué)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的分期不完全一致。

1 土地改革時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1949-1952年，這一時期黨在農(nóng)村的主要工作是進(jìn)行土地改革。該時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是貫徹落實(shí)《中華人民共和國土地改革法》的成果，建立了農(nóng)民土地所有制。

《土地改革法》的基本精神和1947年公布的《中國土地法大綱》是一致的。但由于人民革命戰(zhàn)爭的勝利、人民共和國的成立和對過去土地革命經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在政策上也有若干不同，其中最重要的不同之處就是改變了對富農(nóng)的政策?！锻恋胤ù缶V》允許農(nóng)民征收富農(nóng)多余的土地和財產(chǎn)?！锻恋馗母锓ā穭t規(guī)定：“保護(hù)富農(nóng)所有自耕和雇人耕種的土地及其他財產(chǎn)，不得侵犯。富農(nóng)所有之出租的小量土地，亦予保留不動；但在某些特殊地區(qū)，經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，得征收其出租土地的一部或全部。半地主式的富農(nóng)出租大量土地，超過其自耕和雇人耕種的土地數(shù)量者，應(yīng)征收其出租的土地。富農(nóng)租入土地應(yīng)與其出租的土地相抵計(jì)算?！?/p>

通過土地改革，全國3億多無地和少地的農(nóng)民獲得土地，建立了“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制，并免除了每年3000多萬噸的地租，刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)民收入都有很大提高，恢復(fù)或超過了歷史最高水平。通過按人口分配土地、對富農(nóng)的孤立以及對地主等封建剝削階級的打擊，使經(jīng)濟(jì)平等、剝削有罪的觀念深入農(nóng)民心中，為后來的政治、經(jīng)濟(jì)制度變革做了觀念上的準(zhǔn)備。

2 合作化時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1953年6月15日，毛澤東在中共中央政治局會議上提出了過渡時期的總路線。根據(jù)過渡時期的總路線，我國于1953-1957年在農(nóng)村完成了土地所有制的第二次改革：通過合作化，將農(nóng)民土地所有制改造為集體土地所有制。

1952年8-9月間，第二次全國互助合作會議召開，強(qiáng)調(diào)要同自發(fā)的資本主義傾向作斗爭。1955年10月在中共七屆六中擴(kuò)大會議上，毛澤東做了《農(nóng)業(yè)合作化問題的一場辯論和當(dāng)前的階級斗爭》的總結(jié)發(fā)言，并通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》。11月全國人大常委會通過了《農(nóng)業(yè)合作社示范章程草案》，年底又重新編輯了《中國農(nóng)村的社會主義高潮》一書。到1956年4月，全國基本上實(shí)現(xiàn)了初級合作化，入社農(nóng)戶占全國總農(nóng)戶的90%。初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的特點(diǎn)是土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營，按勞力和土地分配，所以起初又稱為“土地合作社”。

中共七屆六中擴(kuò)大會議和《中國農(nóng)村的社會主義高潮》一書公開出版之后，高級社由個別試點(diǎn)轉(zhuǎn)向各省、市、自治區(qū)都要重點(diǎn)試辦，并在1956年初進(jìn)入了大發(fā)展階段。到1956年底高級社已達(dá)到54萬個，入社農(nóng)戶比重達(dá)到87.8% 。在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，除墳地、宅基地不入社外，社員個人私有的土地連同土地上附屬的塘、井等水利設(shè)施等，無償轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，取消土地報酬，實(shí)行集體統(tǒng)一勞動和完全的按勞分配。

農(nóng)業(yè)合作化限制并消滅了富農(nóng)經(jīng)濟(jì)，建立了土地集體所有制。同時，隨著土地改革的完成，農(nóng)民協(xié)會所承擔(dān)的分配土地的職責(zé)已經(jīng)完成，農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)職能由鄉(xiāng)和合作社代理，農(nóng)民協(xié)會隨之自動解散，農(nóng)民在政治活動中的話語權(quán)也隨之弱化。國家通過農(nóng)業(yè)合作社的計(jì)劃控制，使農(nóng)民成為完成國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的產(chǎn)業(yè)工人，只能在合作社內(nèi)行使有限的權(quán)利。

3 人民公社時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

(1)人民公社制度的建立。1958年3月，政治局?jǐn)U大會議（成都會議）通過了《中共中央關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟贰Ｖ?，各地迅速展開了小社并大社工作。河南遂平縣一個由27個高級社、9369戶農(nóng)民合并成的碴岈山集體農(nóng)莊首先改稱“碴岈山衛(wèi)星人民公社”，得到了毛主席的肯定。到11月統(tǒng)計(jì)，全國99.1%的農(nóng)戶都參加了人民公社，全國除西藏外共組成人民公社26572個，平均每個公社4777戶農(nóng)戶。

人民公社初期的制度基本上是按碴岈山衛(wèi)星人民公社的模式建立的。將原屬各農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地和社員的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同牲畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料以及一切公共財產(chǎn)、公積金、公益金，無償?shù)厥諝w公社所有。公社制定全面的、長期的生產(chǎn)計(jì)劃和年度、季節(jié)、小段的生產(chǎn)計(jì)劃，對生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行計(jì)劃管理，對社員實(shí)行勞動定額管理。國家則通過行政命令和指令性計(jì)劃，對人民公社的生產(chǎn)和收益分配實(shí)行全面控制。土地和其它生產(chǎn)資料名義上是公社集體所有，實(shí)際是只有占有權(quán)，沒有處分權(quán)和完全的使用權(quán)、收益權(quán)。

(2)人民公社制度的規(guī)范。人民公社所有制不是通過等價交換原則建立的，而是通過“共產(chǎn)風(fēng)”無償平調(diào)合作社的財產(chǎn)建立起來的。平調(diào)的范圍，不僅涉及合作社的土地等生產(chǎn)資料和集體資產(chǎn)，還包括一部分憲法予以保護(hù)的農(nóng)民的生活資料。毛澤東首先察覺公社化運(yùn)動中的問題，并著手開始糾正。1961年3月，中共中央討論和制定了《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》（簡稱《六十條》）?！读畻l》下發(fā)后，各地調(diào)整了社隊(duì)規(guī)模。全國人民公社總數(shù)由1960年的2.43萬個增加為1961年的5.79萬個；公社的規(guī)模由平均每個社5707戶減為2281戶；公社管理的平均大隊(duì)數(shù)由19個減為12.7個。1962年9月中共八屆十中全會上，又明確規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出賣”，“至少三十年不變”。把所有權(quán)、生產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、分配權(quán)都統(tǒng)一給了生產(chǎn)隊(duì)。

(3)建設(shè)用地管理制度。1958年1月，國務(wù)院公布施行了新的《國家建設(shè)征用土地辦法》（簡稱《五八年征地辦法》）。《五八年征地辦法》與《五三年征地辦法》的異同之點(diǎn)主要在于：①能援用《征地辦法》的用地單位范圍，不但包括各式各樣的國家建設(shè)，還包括了非國家建設(shè)。②關(guān)于審批權(quán)限，《五八年征地辦法》以中央集權(quán)過多，以劃分不合理等為由進(jìn)行了很大修改?！拔母铩逼陂g又下放和擴(kuò)大地方管理權(quán)限，加上一些其它因素，建設(shè)用地基本失控。③關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)，《五八年征地辦法》把原《五三年征地辦法》規(guī)定的“三年至五年的產(chǎn)量總值”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，降為“二年至四年的定產(chǎn)量總值”，理由是社員生活有了提高和節(jié)省國家開支。還規(guī)定“征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社土地，如果社員大會或社員代表大會認(rèn)為對社員生活沒有影響，不需要補(bǔ)償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人民委員會同意，可以不發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)”。這些規(guī)定是在“大躍進(jìn)”氣氛中對農(nóng)民集體的剝奪。④關(guān)于被征地農(nóng)民的安置（即勞動權(quán)的補(bǔ)償）問題，《五八年征地辦法》采取了一種把農(nóng)民的土地征走、把勞動力留在農(nóng)村的做法，助長了中國“二元經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。

(4)人民公社制度評價。在人民公社制度下，農(nóng)民生產(chǎn)積極性普遍不高，根本原因是平均主義的分配模式缺乏激勵和懲罰機(jī)制。由于人民公社期間勞均糧食產(chǎn)量和人均糧食擁有量的年均增長率都極其低下，使得解決人民溫飽問題成了人民公社時期的主要問題。在人民公社制度下，1958-1982年，全國耕地面積基本呈持續(xù)下降趨勢，25年間凈減少耕地8294.4千公頃，年平均凈減耕地331776公頃（4976640畝），使我國人均耕地面積由1958年的2.43畝下降到1982年的1.46畝，降幅達(dá)40%。

4 雙層經(jīng)營體制建立時期

1978年12月中共十一屆三中全會召開，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在1979-1985年發(fā)生了巨大變化，建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即集體和農(nóng)戶的雙層經(jīng)營體制。

(1)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立。中共十一屆三中全會后，廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部解放思想、大膽探索，強(qiáng)烈要求改革人民公社體制下出現(xiàn)的生產(chǎn)“大呼隆”、分配“大鍋飯”的弊病，在一些欠發(fā)達(dá)的省區(qū)實(shí)行了包產(chǎn)到組的試驗(yàn)。安徽鳳陽縣小崗生產(chǎn)隊(duì)還秘密實(shí)行了“包產(chǎn)到戶”，包產(chǎn)到戶的出現(xiàn)在全國引起了廣泛的爭議。1982年元旦，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》對“雙包”作了完全的肯定，由此“大包干”席卷全國，到11月全國實(shí)行雙包的生產(chǎn)隊(duì)上升到78.8% 。1983年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，至1985年這項(xiàng)工作全部結(jié)束，人民公社制度就此終結(jié)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制沒有改變土地的集體所有制，而是集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。土地仍為原基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)所有，但按照“承包合同”約定的條件，按人口、勞力或人勞結(jié)合，平均分包給農(nóng)戶獨(dú)立經(jīng)營。農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，具有經(jīng)營自主權(quán)，同時實(shí)行包干分配：“交夠國家的(農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)派購或合同定購任務(wù))，留足集體的(提留)，剩下全是自己的”，真正實(shí)現(xiàn)了多勞多得。另一方面，原來的基本核算單位（即生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)，后更名為農(nóng)業(yè)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社等）作為土地所有者，仍是經(jīng)濟(jì)主體。它的管理機(jī)構(gòu)還必須：①按國家的計(jì)劃指導(dǎo)，安排某些生產(chǎn)項(xiàng)目，規(guī)劃生產(chǎn)布局，保證完成交售任務(wù)；②管理集體所有的土地等基本生產(chǎn)資料和公共財產(chǎn)，做好發(fā)包、承包管理工作；③為社員提供各種產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)；④利用集體積累進(jìn)行各種生產(chǎn)建設(shè)和公益建設(shè)；⑤確定集體提留（或承包費(fèi)）的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)建設(shè)用地管理制度。1982年，國務(wù)院對延用多年的《五八年征地辦法》再次進(jìn)行修改，并升格為《國家建設(shè)征用土地條例》，其中明文規(guī)定“禁止任何單位向農(nóng)村社隊(duì)購地、租地或變相購地、租地”，以及農(nóng)村社隊(duì)“以土地入股”，把征地作為集體土地所有權(quán)或國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的唯一形式，排除了一切市場交易形式；同時大幅度提高了征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

十一屆三中全會以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民收入增加，農(nóng)民建房掀起熱潮，社隊(duì)企業(yè)蓬勃發(fā)展，使農(nóng)村宅基地和社隊(duì)企業(yè)建設(shè)用地的增長連續(xù)五年超過國家建設(shè)，成為占用耕地的大頭。針對這些問題，1981年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，1982年發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，同年10月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又批轉(zhuǎn)《關(guān)于切實(shí)解決濫占耕地建房問題的報告》。雖然加大了管理力度，但農(nóng)村建房占用耕地的勢頭有增無減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1982年全國農(nóng)村集體與個人建房占用耕地7.7萬公頃（115.5萬畝），1983年為8.6萬公頃（129.5萬畝），1984年為13.6萬公頃（203.6萬畝），1985年更增至18.9萬公頃（284萬畝）。

(3)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制評價。1978-1985年，農(nóng)業(yè)用地發(fā)生了很大變化。三等九級耕地，好壞搭配，按人口或勞力平均分配到戶，造成耕地被分割得極為零碎。耕地承包后，農(nóng)民有了經(jīng)營自主權(quán)，生產(chǎn)積極性高漲，在承包地上增加投入、精耕細(xì)作，使單產(chǎn)一般增加二、三成，此外還擴(kuò)大耕地面積，開了不少小片荒。然而在相當(dāng)多的地方，由于片面強(qiáng)調(diào)分散經(jīng)營，加上耕地碎分，發(fā)生澆水困難、糾紛增多等問題，在一定程度上又限制了單產(chǎn)的提高。

5 市場經(jīng)濟(jì)體制建立時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1986-1997年期間，中共召開了十三大（1987年）和十四大（1992年），強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，要運(yùn)用市場機(jī)制來配置資源。這一時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革體現(xiàn)了這一方向，農(nóng)民也由此逐步獲得了土地的部分處分權(quán)。

(1)穩(wěn)定家庭承包制。這一時期的所有中央文件，包括出臺的法律、法規(guī)、部門規(guī)章等，都強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

(2)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革。家庭承包制暴露出的局限性，呼喚實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。過去中央政策是不允許土地流轉(zhuǎn)的，1987年1月，《中共中央關(guān)于把農(nóng)村改革引向深入的通知》首次認(rèn)可了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。隨后，允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定在修改后的1988年憲法中得到確認(rèn)。1988年修訂的《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，也按照《憲法》修正案做出了相應(yīng)規(guī)定：土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。至此，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)得到了法律承認(rèn)。1991年后，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的步伐明顯加快，引進(jìn)了市場機(jī)制，其形式有租賃制、“四荒”地使用權(quán)拍賣、土地入股等。

(3)集體建設(shè)用地使用制度改革。國家法律是禁止集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的，但隨著改革的深入，農(nóng)村自發(fā)地出現(xiàn)了一些按市場規(guī)則進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)流動的形式，如：買賣、租賃、批租、入股等。雖然這對搞活集體土地資產(chǎn)、提高士地利用效率、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有重大作用，但由于缺乏法律規(guī)范、不接受政府的宏觀調(diào)控，因此也存在一些問題，如：不利于城市規(guī)劃的實(shí)施和耕地保護(hù)，沖擊國家對國有土地一級市場的壟斷，造成土地收益分配的不合理、國家征地困難和集體土地資產(chǎn)的流失等。針對集體建設(shè)用地自發(fā)入市的弊病，1994年的《房地產(chǎn)管理法》再次規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地須征為國有后，方可有償出讓其使用權(quán)。

在人民公社時期，農(nóng)村宅基地是按集體福利進(jìn)行管理的。1988年，在山東省德州地區(qū)、臨沂地區(qū)的一些縣對宅基地使用制度進(jìn)行了改革，變無償使用為有償使用，并逐漸推廣到全地區(qū)、全省。在1990年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》發(fā)出后，又在全國迅速推開。農(nóng)村宅基地有償使用的試點(diǎn)取得了明顯成效，剎住了早占、多占、亂占宅基地的歪風(fēng)，但在1993年，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國務(wù)院取消了農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和農(nóng)村宅基地超占費(fèi)，這一改革措施于是停頓下來。

(4)加大保護(hù)耕地力度。1997年4月15日，中共中央國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（11號文件），明確要求各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加、不能減少，并努力提高耕地質(zhì)量。1997年3月14日，第八屆全國人民代表大會第五次會議通過了新的《中華人民共和國刑法》。新《刑法》明確對“非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)”、“非法占用耕地（農(nóng)用地）”、“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”等三類嚴(yán)重的土地違法行為，要追究刑事責(zé)任。國家加大保護(hù)耕地的力度，在客觀上對農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)起到了保護(hù)作用。

6 最嚴(yán)格的土地管理制度建立時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1996年，中央首次提出我國必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。1997年中共中央出臺的11號文件，構(gòu)建了世界上最嚴(yán)格的土地管理制度的政策框架。1998年，全國人大對土地管理法進(jìn)行了全面修訂，建立了世界上最嚴(yán)格的土地管理制度的法律框架。因此，1997年以來，是最嚴(yán)格的土地管理制度建立時期。這個時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，主要是以新《土地管理法》為核心確定的產(chǎn)權(quán)制度。

(1)新《土地管理法》的出臺。1998年4月8日，國土資源部正式成立。4月26日，新任國土資源部部長向九屆人大常委會匯報土地管理法修訂草案的說明。8月29日，新修訂的《土地管理法》獲得九屆人大常委會第四次會議表決通過。新《土地管理法》是對土地管理機(jī)制和體制的全面調(diào)整，其中確定的許多制度都與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有關(guān)。如土地管理體制，即國家的土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)的制度，實(shí)際也是農(nóng)民土地權(quán)益的行政保護(hù)制度。另外，新《土地管理法》確立的土地所有權(quán)和使用權(quán)制度、土地用途管制制度、土地利用總體規(guī)劃制度、耕地保護(hù)制度、建設(shè)用地管理制度、監(jiān)督檢查制度等，客觀上也都是農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)制度。

(2)進(jìn)一步完善家庭承包制。新《土地管理法》把“土地承包經(jīng)營期限為30年”這一土地政策上升為了法律。1999年的《憲法》修正案確定家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。2010年1月1日，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》施行，全面完善了現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁制度：調(diào)解可以向村民委員會或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申請，也可在仲裁程序中進(jìn)行。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛申請仲裁的時效期間為二年，自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利被侵害之日起計(jì)算。

(3)建設(shè)用地管理制度。新《土地管理法》繼續(xù)禁止集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場，但卻大幅度地提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且規(guī)定使用農(nóng)村集體建設(shè)用地必須具備以下條件：第一，必須是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)；第二，必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃；第三，必須依法辦理審批手續(xù)；第四，如果涉及占用農(nóng)用地的，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。新《土地管理法》還規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建。

2010年3月2日，國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，要求加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃控制引導(dǎo)，合理確定村莊宅基地用地布局規(guī)模；嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，完善宅基地管理制度。《通知》允許村集體組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點(diǎn)。在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，村莊內(nèi)其他土地可依法用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但不得用于商品住宅開發(fā)。

(4)確定土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)及土地登記。2007年3月，十屆人大會五次會議通過了《中華人民共和國物權(quán)法》，明確了對國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)進(jìn)行平等的保護(hù)，并確定土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，承包地可依法流轉(zhuǎn)，但沒有規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，宅基地使用權(quán)也沒有規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓。《物權(quán)法》貫徹不動產(chǎn)物權(quán)公示原則，在不動產(chǎn)登記方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定，并明確了土地承包經(jīng)營權(quán)人獨(dú)立的補(bǔ)償請求權(quán)，更有力地保障了土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益。

為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》關(guān)于不動產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定，提高土地登記法律效力層級，《土地登記辦法》從2008年2月1日起施行，其中明確了土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，土地權(quán)利證書是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明；土地登記必需的相關(guān)資料要由申請者自我提供，即自我舉證。

(5)征地制度改革和土地股份制改革。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，大量征用農(nóng)民土地，補(bǔ)償很低、安置不合理，征地程序又不透明不規(guī)范，引發(fā)了大量群體性沖突事件。為此，中央發(fā)布了一系列文件，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行征地制度改革。2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)布之后，國家開展提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行征地區(qū)片價及統(tǒng)一年產(chǎn)值的改革。十七屆三中全會后，國土資源部則開始部署了新一輪縮小征地范圍、讓集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的試點(diǎn)。雖然征地制度改革取得了一定成果，但總的說來，還任重道遠(yuǎn)。

農(nóng)村土地股份制的探索早在20世紀(jì)90年代的廣東、江蘇等地就已出現(xiàn)，但并未得到中央的明確肯定。2001年6月農(nóng)業(yè)部制定的《全國工業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十個五年計(jì)劃》首次提到鼓勵入股。2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出允許以股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。土地股份制由此成為建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場的一種有效形式。2013年中央一號文件進(jìn)一步提出，“鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，“鼓勵具備條件的地方推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革”。為此，農(nóng)村土地股份制改革在國家政策層面和地方實(shí)踐層面形成了共識，將會在更大范圍、更深程度上得到發(fā)展。

[1]羅紅云．中國農(nóng)村土地制度研究(1949-2008)[M]．上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2012．

[2]《當(dāng)代中國》編輯部．當(dāng)代中國土地管理(上)[M]．北京：當(dāng)代中國出版社,1998．

[3]《當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì)管理》編輯部．中華人民共和國經(jīng)濟(jì)管理大事記[M]．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社,1986．

[4]當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)大辭庫編著委員會．當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)大辭庫(經(jīng)濟(jì)史卷)[M]．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社,1993．

[5]羅平漢．農(nóng)村人民公社史[M]．福州：福建人民出版社,2006．

[6]李元．中華人民共和國國土資源政策法規(guī)全書[M]．北京：地質(zhì)出版社,2000．

[7]王先進(jìn)．土地法全書[M]．長春：吉林教育出版社,1990．

[8]中國土地學(xué)會,中國土地勘測規(guī)劃院,國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．土地科學(xué)學(xué)科發(fā)展藍(lán)皮書(2006-2012)[M]．北京：中國大地出版社,2007．

[9]鄭凌志．中國土地政策藍(lán)皮書(2010-2012)[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社,2012．

[10]國土資源部法律評價工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．國土資源法律評價報告(2010)[R]．北京：中國法制出版社,2011．

[11]國土資源部法律評價工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．國土資源法律評價報告(2011)[R]．北京：中國法制出版社,2012．

[12]國土資源部法律評價工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．國土資源法律評價報告(2012)[R]．北京：中國法制出版社,2013．

[13]國土資源部法律評價工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．國土資源法律評價報告(2013)[R]．北京：中國法制出版社,2014．

[14]王艷敏．十六大以來我國征地制度改革的突破[J]．紅旗文稿,2012(16)：21-22．

[15]孫英輝,等．統(tǒng)籌制度創(chuàng)新 發(fā)力法治保障——全面發(fā)展中的2012國土資源法治[M]．北京：中國法制出版社,2013．

第24個全國“土地日”宣傳口號（之二）

9.落實(shí)資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略 推進(jìn)土地節(jié)約集約利用

10.土地關(guān)系你我他，節(jié)約集約靠大家

11.人多地少是國情，節(jié)約集約要先行

12.珍惜土地，永續(xù)發(fā)展

The Evolution of China’s Rural Land Property System

XU Jian1, PAN Wencan2
(1.China Institute of Land Surveying and Planning, Beijing 100035; 2. Consulting & Research Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

There are six stages that China’s rural land property system has developed. First, the land reform period of 1949-1952, during this period, we implemented Land Reform Law, and established land ownership by farmers. Second, from 1953 to 1957, the period of agricultural cooperation movement, when we restrained economy of enriching farmers and even eliminated it; and the collective ownership of land was set up. Third, the period of the People's Commune from 1958 to 1978, during which we carried out the ownership of people’s communes. Fourth, the period of dual operation system from 1979 to 1985, in which we established the family-contract responsibility system. Fifth, the period of market economic system from 1986 to 1997, during this period, the transformation of the countryside land property right system moved in the direction of energetically developing commodity economy and using the market mechanism to confgure the resources; and the farmers have gained part of disposition right of land. Sixth, from 1998 to 2012, this period was the most strict land management system, when the property right was determined with the Land Management Law as its core; and land contracted management right, the land use right for construction, and rural homestead-land-useright were determined as the usufructuary right in Property Law.

The People's Republic of China; The countryside; land property rights; the evolution of the system

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0018-06

2014-05-19；

2014-05-23

許堅(jiān)（1955-），男，江蘇省淮安市人，中國土地勘測規(guī)劃院研究員、中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)工作委員會秘書長，管理學(xué)博士，主要從事土地管理政策研究。