趙 巍 黃 杰 李文君

中國生態(tài)移民風(fēng)險：關(guān)于類型、特征與治理的思考
*

趙 巍 黃 杰 李文君**

生態(tài)移民是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，內(nèi)部蘊含較多風(fēng)險因素，我國在生態(tài)移民的實踐過程中也暴露出了一系列問題。文章從社會風(fēng)險角度對我國生態(tài)移民問題進行理性審視，首先，將生態(tài)移民風(fēng)險從經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)五種類型進行分析，指出生態(tài)移民風(fēng)險的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和不確定性特征，闡明風(fēng)險應(yīng)對的難度和風(fēng)險治理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主張以綜合風(fēng)險治理的方式積極應(yīng)對生態(tài)移民風(fēng)險；其次，基于IRGC風(fēng)險治理框架，介紹了生態(tài)移民風(fēng)險管理的有效方法；最后提出具有針對性的生態(tài)移民風(fēng)險綜合治理策略。以期在生態(tài)移民過程中，防范風(fēng)險因素，提高政府決策質(zhì)量和有效維護生態(tài)移民的成效。

生態(tài)移民；移民風(fēng)險；風(fēng)險治理

一、引言：認真對待生態(tài)移民風(fēng)險問題

近年來，生態(tài)移民—— 作為政府應(yīng)對生態(tài)環(huán)境嚴(yán)峻形勢、解決生活貧困問題和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一項重要舉措—— 現(xiàn)象及其帶來的經(jīng)濟、社會和政治等問題備受社會各界關(guān)注。一般認為，“生態(tài)移民是因為生態(tài)環(huán)境惡化或為了改善和保護生態(tài)環(huán)境所發(fā)生的遷移活動, 以及由此活動而產(chǎn)生的人口遷移?！雹侔敲鳎骸蛾P(guān)于生態(tài)移民的定義、分類及若干問題》，載《中央民族大學(xué)學(xué)報》，2006年第1期。事實上，自我國寧夏從20世紀(jì)80年代初實行“異地扶貧”以來，生態(tài)移民逐漸進入了公眾視線，并在近年來開始出現(xiàn)于《退耕還林條例》等政府文件中。綜合以往學(xué)者對生態(tài)移民的定義等方面內(nèi)容的研究①參見李培林、王曉毅主編：《生態(tài)移民與發(fā)展轉(zhuǎn)型—— 寧夏移民與扶貧研究》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版；包智明、任國英主編：《內(nèi)蒙古生態(tài)移民研究》，中央民族大學(xué)出版社2011年版；謝元媛：《生態(tài)移民政策與地方政府實踐：以敖魯古雅鄂溫克生態(tài)移民為例》，北京大學(xué)出版社2010年版；李東：《中國生態(tài)移民的研究—— 一個文獻綜述》，載《西北人口》，2009年第1期；張小明：《西部地區(qū)生態(tài)移民研究》，西北農(nóng)林科技大學(xué)博士論文，2008年；荀麗麗、包智明：《政府動員型環(huán)境政策及其地方實踐—— 關(guān)于內(nèi)蒙古S旗生態(tài)移民的社會學(xué)分析》，載《中國社會科學(xué)》，2007年第5期；孟琳琳、包智明：《生態(tài)移民研究綜述》，載《中央民族大學(xué)學(xué)報》，2004年第6期，等等。，本文所論述的生態(tài)移民指的是在政府主導(dǎo)下有組織地把生態(tài)惡化地區(qū)或自然保護區(qū)等生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的人口遷移出來，以恢復(fù)和保護生態(tài)環(huán)境，兼顧扶貧和提高經(jīng)濟收入的遷移活動及遷移人口。

毋庸置疑，由環(huán)境原因引發(fā)的移民現(xiàn)象和移民問題并非中國獨有，國際上很早就有“環(huán)境難民”②Black R, Environmental Refugees: Myth or Reality, UNHCR, 2001,p.34.、“環(huán)境移民”③Hugo G,“Environmental Concerns and International Migration”, International Migration Review, vol.30,no.1 Spring,1996, pp.105-131.、“生態(tài)移民”④Aristide R. Zolberg and Peter M. Benda, Global Migrants, Global Refugees: Problems and Solutions, NewYork: Berghahn Books, 2001, pp.42-59.“環(huán)境誘發(fā)移民（聯(lián)合國人口司）”、“環(huán)境被迫移民（聯(lián)合國難民署）”⑤陳勇：《對西方環(huán)境移民研究中幾個基本問題的認識》，載《中國人口·資源與環(huán)境》，2009年第5期。等稱謂。這些稱謂從不同角度表明：移民是由于外在環(huán)境突然或緩慢變化對人們生活或生存條件產(chǎn)生不利影響，或是出于限制人類行為保護外在生態(tài)的目的，而被迫或主動、暫時或永久離開原居住地的人，這種遷移既可以是國內(nèi)遷移，也可以是國際遷移⑥UNHCR,IOM, RPG,“Statement of Principles, Environmentally-Induced Population Displacements and Environmental Impacts Resulting from Mass Migration”, Proceedings of International Symposium, April, 1996.。

生態(tài)移民問題的關(guān)鍵在于，它并非是簡單的人口流動，而是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程⑦施國慶、言登才、周建：《生態(tài)移民社會沖突的原因及對策》，載《寧夏社會科學(xué)》，2009年第6期。；它涉及到政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等多個方面，不僅關(guān)系到移民本身，而且對遷入地居民及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會和政治發(fā)展都會產(chǎn)生重要影響。我國過去50年產(chǎn)生了5000多萬生態(tài)移民，2050年前還將有1000多萬人口需要轉(zhuǎn)移安置，其中約1000萬在中西部地區(qū)，目前有700萬貧困農(nóng)民急需移民⑧梁福慶：《中國生態(tài)移民研究》，載《三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2011年第4期。?？傊?，當(dāng)前我國的生態(tài)移民往往牽涉人口眾多、涉及面廣，其中利益關(guān)系復(fù)雜、遷移安置難度與潛在風(fēng)險的可能性較大（參見表1）。

表1 近年來我國典型的生態(tài)移民項目

現(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn)，生態(tài)移民往往伴隨著次生貧困化、邊緣化、原社會資本流失、社會適應(yīng)度降低、新生生態(tài)環(huán)境破壞等的風(fēng)險。而風(fēng)險與危機之間存在著因果關(guān)系，是一個“連續(xù)統(tǒng)”，如果任風(fēng)險隨意發(fā)展，則演變成危機的概率大增①張海波：《社會風(fēng)險研究的范式》，載《南京大學(xué)學(xué)報》，2007年第2期。。2011年3月25—29日，云南綏江縣2000多名移民因不滿移民政策集體上訪，阻斷該縣交通達五天②楊之輝：《云南綏江2千余移民集體上訪引發(fā)交通堵斷4天》，http://news.163. com/11/0330/15/70DG15MS00011229.html（訪問時間：2013年10月7日）。。2013年3月下旬，廣西漓江移民不滿安置費縮水拒絕搬遷遭斷電，很多村民生活受到嚴(yán)重影響①白宇、肖淼：《廣西漓江上游建水庫 安置費縮水移民不滿拒搬遷》，http://china.cnr. cn/yaowen/201303/t20130327_512236229.shtml（訪問時間：2013年6月7日）。。

如此諸種事件，以及移民工作利益相關(guān)主體多元、利益關(guān)系錯綜復(fù)雜等背景，使得各級政府特別注重移民問題及其可能出現(xiàn)風(fēng)險事件，多地出臺移民群體性事件應(yīng)急預(yù)案等相關(guān)文件。對生態(tài)移民政策過程來說，正視其中多種風(fēng)險，并通過有效的制度建設(shè)和機制創(chuàng)新去進行主動預(yù)防和治理，對于減少由此帶來的公共危機和實現(xiàn)社會動態(tài)穩(wěn)定具有積極的意義。

二、生態(tài)移民（風(fēng)險）的研究現(xiàn)狀和反思

近年來，我國生態(tài)移民問題的研究呈現(xiàn)出如下特點：（1）研究特定區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)移民，一是西高山、巖溶等生態(tài)環(huán)境惡化區(qū)，二是草原牧區(qū)②張麗君：《中國牧區(qū)生態(tài)移民實踐、問題與政策導(dǎo)向》，載《開發(fā)研究》，2012年第5期。、沙漠化比較嚴(yán)重的地區(qū)，三是水庫淹沒地區(qū)（如小浪底庫區(qū)③施國慶、蘇青、袁松嶺：《小浪底水庫移民風(fēng)險及其規(guī)避》，第十屆世界農(nóng)村社會學(xué)大會會議論文，2000年。）等幾種比較典型的環(huán)境脆弱地區(qū)；（2）生態(tài)移民實施中特定過程，如移民安置模式④李錦：《四川橫斷山區(qū)生態(tài)移民安置模式》，載《貴州民族研究》，2007年第1期。問題的研究；（3）移民中具體的特定問題研究，如移民權(quán)益保護⑤羅海萍：《生態(tài)移民權(quán)益保護研究》，西南政法大學(xué)碩士論文，2010年。、移民法律政策⑥張云雁：《西部生態(tài)移民的相關(guān)政策法律研究》，載《前沿》，2011年第20期。和移民社會生計資本評價等。

可以看到，現(xiàn)有研究較多關(guān)注生態(tài)移民中呈現(xiàn)的具體問題及影響，或定性描述或統(tǒng)計分析，但從風(fēng)險角度進行研究的較少，且未有效把握生態(tài)移民的系統(tǒng)性和復(fù)雜性特征，對生態(tài)移民風(fēng)險可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定認識不足，從風(fēng)險治理角度解決移民中各種矛盾的研究較少。十八大明確提出要在2020年全面建成小康社會，而生態(tài)移民將作為改善全國14個集中連片貧困區(qū)居民生產(chǎn)生活條件，穩(wěn)步推動城鎮(zhèn)化的重大決策。

1986年，德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪颂岢隽恕帮L(fēng)險社會”的概念和理論，明確指出風(fēng)險社會呈現(xiàn)出有別于以往社會發(fā)展階段的重要特征和邏輯，即從財富分配的邏輯轉(zhuǎn)向風(fēng)險分配的邏輯⑦[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版。。當(dāng)前中國社會處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，這個過程中伴隨著明顯的社會發(fā)展不平衡、社會分化的加劇、社會越軌的普遍性和社會矛盾的突出化等多重因素的交織①朱正威、郭雪松：《跨域危機整體性治理中的組織協(xié)調(diào)問題研究—— 基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角》，載《公共管理學(xué)報》，2011年第10期。。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，我國社會將面臨更加復(fù)雜和多樣化的風(fēng)險，這些風(fēng)險在特定條件下會轉(zhuǎn)化為危機事件，引發(fā)一系列公共安全和社會穩(wěn)定的問題。

貧困和生態(tài)環(huán)境惡化是推動生態(tài)移民的核心要素，移民后新產(chǎn)生的貧困化、社會與文化的融合等問題又將產(chǎn)生新的風(fēng)險，這就增大了生態(tài)移民風(fēng)險的不確定性。我國生態(tài)移民規(guī)模浩大、持續(xù)時間長、涉及范圍廣，并暴露出一系列問題，風(fēng)險的系統(tǒng)性、復(fù)雜性特征突出，社會沖突可能性大，需要從風(fēng)險和風(fēng)險治理的視角予以研究。風(fēng)險治理提供了一種“關(guān)口再前移”、“防患于未然”的理念和方法②張成福、陳占鋒、謝一帆：《風(fēng)險社會與風(fēng)險治理》，載《教學(xué)與研究》，2009年第5期。，把風(fēng)險管理納入到了可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，實現(xiàn)對風(fēng)險的一體化治理。因此，本文將從社會風(fēng)險的視角去理性審視我國的生態(tài)移民風(fēng)險問題，并基于風(fēng)險治理綜合框架對該問題的治理途徑進行分析，以期對實踐和理論有所裨益。

三、生態(tài)移民風(fēng)險的基本類型分析

筆者采用內(nèi)容分析法梳理了生態(tài)移民研究的相關(guān)文獻，從風(fēng)險角度闡述我國生態(tài)移民面臨的問題，并將其分為經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)等五種類型的風(fēng)險。

綜上所述，伴隨著我國教育改革的不斷推進，新課程標(biāo)準(zhǔn)的不斷明確，初中語文教師必須改變自身局限的教學(xué)觀念，通過更為科學(xué)、合理、先進的教學(xué)方法來提高課堂教學(xué)質(zhì)量。作為一種新興的教學(xué)方法，多元化教學(xué)既符合了新課程標(biāo)準(zhǔn)的要求，又能夠切實培養(yǎng)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，促進學(xué)生自主學(xué)習(xí)，提高初中語文教學(xué)質(zhì)量，讓學(xué)生能夠從思維方式、情感表達、知識積累等多個方面得到較大的提升，為今后的進一步學(xué)習(xí)打下堅實的基礎(chǔ)。

（一）經(jīng)濟風(fēng)險

經(jīng)濟風(fēng)險與生態(tài)移民過程中的經(jīng)濟利益相聯(lián)系。已有文獻對生態(tài)移民過程中暴露的移民貧困化、收入減少、經(jīng)濟補償不足、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后等問題進行了研究。荀厚平認為移民遷移所獲補償并不足以彌補其損失的土地價值，并將使許多農(nóng)民被隔離在社會發(fā)展進程之外，同時還產(chǎn)生在遷移過程中失去的財產(chǎn)和牲畜得不到補償?shù)闹苯语L(fēng)險③荀厚平：《我國經(jīng)濟建設(shè)中非自愿移民社會風(fēng)險與控制》，載《學(xué)?！?，2001年第2期。。孟琳琳、包智明發(fā)現(xiàn)生態(tài)移民工程在移民安置資金、生產(chǎn)必需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、封禁過程方面存在資金投入不足④孟琳琳、包智明：《生態(tài)移民研究綜述》，載《中央民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2004年第6期。。葛根高娃、烏云巴圖指出經(jīng)濟收益下降是誘發(fā)牧民生態(tài)移民和貫穿移民建設(shè)全過程的首要問題⑤葛根高娃、烏云巴圖：《內(nèi)蒙古牧區(qū)生態(tài)移民的概念、問題與對策》，載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》，2003年第2期。。生態(tài)移民的實施，應(yīng)然產(chǎn)生移民失去土地的現(xiàn)象，而遷移補償不足、經(jīng)濟投入不夠、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲滯、經(jīng)濟效益下降，使移民整體收入普遍減少，最終使貧困化普遍發(fā)生。

正如前文施國慶所述“成本—效益分配失衡”是造成移民社會沖突的關(guān)鍵原因，這種成本—效益的不均衡分配使得相對弱勢的民眾在生態(tài)移民過程中承擔(dān)了更大的成本。經(jīng)濟風(fēng)險是生態(tài)移民風(fēng)險中的核心內(nèi)容，在三峽庫區(qū)移民調(diào)查中①伍黎芝：《三峽工程開發(fā)性移民與可持續(xù)發(fā)展研究》，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，2000年。，移民最關(guān)心的三件事依次為家庭收入、個人收入與勞動工作，均與經(jīng)濟水平直接相關(guān)。由于收入轉(zhuǎn)化為其他資本的靈活性最高，經(jīng)濟資本的增加，將給個體規(guī)避、應(yīng)對風(fēng)險以及困難恢復(fù)等提供信心與能力。雖然豐厚的經(jīng)濟補償能夠增強個體移民的動機，給予移民搬遷者以有效補償，但移民者的生計可持續(xù)性，則要更多地依靠其自身的生計資本或生計能力。一旦移民者尤其是移民農(nóng)戶失去土地后，其原有的農(nóng)業(yè)種植等傳統(tǒng)生計資本流失，個體經(jīng)濟風(fēng)險將大幅增加，從而缺乏生計的可持續(xù)性。

（二）政治風(fēng)險

政治天然與權(quán)利相聯(lián)系，我國生態(tài)移民的相關(guān)利益群體面臨著權(quán)利得不到有效保障的風(fēng)險，制度設(shè)計的不足是一個主要的原因。梁福慶認為人們對生態(tài)移民的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和艱巨性認識不足，生態(tài)移民工作缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，生態(tài)移民工程缺乏全面整體、統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)規(guī)劃。這引發(fā)了資金投入不足、扶持力度不夠、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、政府協(xié)調(diào)成本高、管理出現(xiàn)困難、移民發(fā)展不可持續(xù)等一系列問題。②梁福慶：《中國生態(tài)移民研究》，載《三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2011年第4期。其次，政策法規(guī)的不健全，法律介入不足，移民權(quán)益缺少根本性保障。因而移民平等享有公共財產(chǎn)和服務(wù)、參與政治生活、獲得權(quán)利保障的社會干預(yù)機制等都難以有效實現(xiàn)。

此外，生態(tài)移民權(quán)利申訴救濟困難，申訴救濟渠道不暢通?！盁o救濟則無權(quán)利”，移民生活困難、權(quán)利保障不夠，將加劇社會不滿情緒，激化社會矛盾。近年來，因為生態(tài)移民工程出現(xiàn)了不少上訪、集訪，乃至群體性事件，影響了地區(qū)社會穩(wěn)定。例如，甘肅民勤縣生態(tài)移民工程導(dǎo)致很多移民淪為“生態(tài)難民”，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會正常發(fā)展，溫家寶總理曾為此批示十余次?？傊?，生態(tài)移民在影響遷出地、遷入地居民及相應(yīng)經(jīng)濟環(huán)境的同時，還對遷入地政府管理能力提出了一系列新的要求和挑戰(zhàn)。

（三）社會風(fēng)險

這里的“社會風(fēng)險”是狹義的理解，它同經(jīng)濟、政治等風(fēng)險類型是并列的，主要指與社會建設(shè)相對應(yīng)的風(fēng)險，具體而言，與生態(tài)移民相關(guān)的社會風(fēng)險表現(xiàn)為：（1）移民失業(yè)：生態(tài)移民工程使農(nóng)村居民喪失了原有耕作土地，多數(shù)移民自身文化素質(zhì)和勞動就業(yè)能力較低，再就業(yè)面臨障礙，移民失業(yè)風(fēng)險非常嚴(yán)重。（2）原有社會資本解體：轉(zhuǎn)移安置可能對原有的血緣、地緣、業(yè)緣等社會關(guān)系造成不同程度的破壞，造成個體原有社會資本的流失甚至解體，從而降低了從個體社會網(wǎng)絡(luò)中受益的機會。（3）社會融合問題：遷移者需要在經(jīng)濟、心理與文化上適應(yīng)新的居住地，融入新的社會環(huán)境，與遷入地居民和諧相處。（4）社會保障薄弱。許多移民地方還存在著社區(qū)服務(wù)不健全、移民群眾社會保障不到位的問題，如有研究者指出在移民安置過程中存在企業(yè)與人民群眾關(guān)系不對等以及由此而產(chǎn)生的矛盾①劉學(xué)敏、陳靜：《生態(tài)移民、城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展—— 對西北地區(qū)城鎮(zhèn)化的調(diào)查與思考》，載《中國特色社會主義研究》，2002年第2期。。

（四）文化風(fēng)險

我國生態(tài)移民主要集中在中西部地區(qū)，有的是多民族聚居區(qū)，不同民族具有不同的語言、文字、文化、風(fēng)俗和宗教信仰。有研究者在研究三峽移民安置風(fēng)險時指出，生態(tài)移民工程會打亂移民群眾原有的生產(chǎn)生活方式，打破傳統(tǒng)的地緣關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)，改變長期相對穩(wěn)定、封閉的狀態(tài)。移民搬遷涉及社會經(jīng)濟生活結(jié)構(gòu)秩序的重新調(diào)整，受經(jīng)濟利益、價值觀念、文化習(xí)俗、生活習(xí)慣以及移民心態(tài)變化等因素的影響，社區(qū)融合將面臨各種尖銳矛盾②游濱、劉敢新、彭建國：《三峽庫區(qū)移民風(fēng)險研究》，載《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2001年第7期。。一般認為，民族、文化與宗教傳統(tǒng)、觀念習(xí)慣等問題反映認同感的差異。Douglas和Wildavsky的文化理論認為，社會成員的“文化偏差”(cultural bias)和“社會關(guān)系”(social relations)將會影響對風(fēng)險的感知，產(chǎn)生利益相關(guān)者不同的風(fēng)險認識。③Douglas M. and Wildavsky A., Risk and Culture: An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers, Berkeley:University of California Press, 1982.顯然，文化因素帶來的風(fēng)險感知差異會直接影響到移民的行為選擇，加大生態(tài)移民中的風(fēng)險，因而生態(tài)移民中的文化風(fēng)險因素是不容忽視的。

（五）生態(tài)風(fēng)險

生態(tài)風(fēng)險主要表現(xiàn)在資源競爭和環(huán)境破壞方面。有研究者認為大批移民遷入將產(chǎn)生與遷入地居民的資源爭奪，影響資源環(huán)境容量，加劇人地關(guān)系緊張程度④鐘水?。骸段鞑看箝_發(fā)中工程性移民的風(fēng)險與對策》，載《中國軟科學(xué)》，2001年第1期。。由于來自生態(tài)脆弱地區(qū)的移民不熟悉城鎮(zhèn)環(huán)境，自身文化素質(zhì)和勞動技能偏低，不能適應(yīng)非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的就業(yè)需求，移民初期仍應(yīng)以農(nóng)業(yè)安置為主，這將引發(fā)土地供給不足，形成土地資源的競爭；大批移民的到來，超出了遷入地環(huán)境承載量，遷入地水電基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)等，一時難以滿足需求，帶來資源和能源短缺風(fēng)險，可能導(dǎo)致自然資源的過度開發(fā)，使森林植被遭到毀壞。此外，由于搬遷后個體可能在經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面面臨風(fēng)險與壓力，選擇放棄遷入地生活，出現(xiàn)大量返遷或回遷現(xiàn)象，不僅造成搬遷過程資源的浪費，也并未有效減輕原居住地生態(tài)負擔(dān)。

四、生態(tài)移民風(fēng)險的特征及其治理策略

（一）生態(tài)移民風(fēng)險的主要特征

系統(tǒng)性。風(fēng)險社會背景下，風(fēng)險往往經(jīng)由社會結(jié)構(gòu)環(huán)境與個體心理環(huán)境放大，風(fēng)險事件產(chǎn)生“漣漪效應(yīng)”，往往對某地區(qū)、行業(yè)或部門等產(chǎn)生多重影響。生態(tài)移民過程，從地域上說，涉及眾多的遷出地區(qū)與遷入地區(qū)。從生態(tài)移民政策本身來說，是一個從政策制定到執(zhí)行的系統(tǒng)過程，其中又涉及政策系統(tǒng)內(nèi)部與政策環(huán)境的風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制與管理。

復(fù)雜性。它取決于生態(tài)移民的系統(tǒng)規(guī)模和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。生態(tài)移民過程使移民、遷入地居民、移民管理機關(guān)、遷入地政府皆成為利益相關(guān)者。更加龐大的人口規(guī)模，各群體間、群體內(nèi)部的異質(zhì)性，將使利益格局紛繁復(fù)雜，沖突方面的可能性與風(fēng)險識別和評估的復(fù)雜性增加。

不確定性。移民社會風(fēng)險是嚴(yán)重社會問題的潛在形式，是嚴(yán)重社會問題發(fā)生的前兆①鐘開斌：《風(fēng)險管理：從被動反應(yīng)到主動保障》，載《中國行政管理》，2007年第11期。。就轉(zhuǎn)型期中國社會而言，風(fēng)險核心來源為制度轉(zhuǎn)型，缺乏新制度、新方法應(yīng)對新風(fēng)險或者現(xiàn)有制度能力不足以解決風(fēng)險，都使得移民工作的推進與移民的生計可持續(xù)性存在不確定性。

（二）生態(tài)移民風(fēng)險治理：基于風(fēng)險治理綜合框架

為實現(xiàn)生態(tài)移民風(fēng)險的有效控制，必須進行風(fēng)險的識別、估測、評價和管理，通過事前防范和處置，達到以最小的成本獲得最大安全保障。在風(fēng)險社會背景下，風(fēng)險治理被認為是遏制危機態(tài)勢、緩解風(fēng)險局面、保障社會運行、維護長治久安的有力武器，它在思想觀念、體制機制、方式方法和保障條件方面提供了一種綜合治理模式。

圖1 IRGC風(fēng)險治理綜合框架

目前最具代表性的是國際風(fēng)險治理委員會（IRGC）提出的風(fēng)險治理綜合框架（如圖1）①IRGC，“Risk Governance—Towards an integrative Approach”, IRGC White Paper, No.1, 2005.，該框架包括五個主要步驟：（1）預(yù)評估；（2）風(fēng)險評價；（3）風(fēng)險特征描述和評估；（4）風(fēng)險管理；（5）風(fēng)險溝通?？蚣苤械母鞑襟E共同組成了一個循環(huán)往復(fù)的連續(xù)過程，風(fēng)險溝通在整個過程中發(fā)揮著核心作用。IRGC風(fēng)險治理綜合框架已得到許多國家所重視和采用，對于降低生態(tài)移民風(fēng)險同樣有著很好的應(yīng)用前景。

具體說來，預(yù)評估是生態(tài)移民風(fēng)險治理的起點，這一步著重風(fēng)險的早期預(yù)警和問題的確定，會考慮到不同利益相關(guān)者面對風(fēng)險的差異性及其相互作用，進而對風(fēng)險與收益、如何衡量風(fēng)險、外部環(huán)境作用等進行分析，幫助認識生態(tài)移民風(fēng)險態(tài)勢和可能演變后果。第二步，風(fēng)險評價，是在完成信息和知識的集成后，對風(fēng)險進行測度，測量風(fēng)險值的大小，確定風(fēng)險能否被承受以及有何應(yīng)對策略。第三步，風(fēng)險特征描述與評估，是在科學(xué)事實和社會價值綜合評估的基礎(chǔ)上，對風(fēng)險進行評估。對“可接受”風(fēng)險，則無需化解措施；對“可容忍”風(fēng)險，可以繼續(xù)進行但需要考慮風(fēng)險化解措施；對“不可容忍”風(fēng)險，則應(yīng)進行重新修正或放棄。第四步，風(fēng)險管理，要求對所有可容忍的風(fēng)險都進行風(fēng)險管理，設(shè)計和應(yīng)用相關(guān)措施以避免或降低風(fēng)險。而風(fēng)險溝通，則是貫穿于風(fēng)險治理全過程的，它是在風(fēng)險管理中建立各主體相互信任的關(guān)鍵。

基于IRGC風(fēng)險治理綜合框架，生態(tài)移民工程的風(fēng)險源和脆弱性態(tài)勢將被掌握，找到現(xiàn)實運行中的薄弱環(huán)節(jié)；通過科學(xué)的治理途徑實現(xiàn)對風(fēng)險的有效管理，從源頭上消減風(fēng)險以及由風(fēng)險引發(fā)社會沖突和不穩(wěn)定的可能性；這將為生態(tài)移民的有效推進奠定更加堅實的基礎(chǔ)，也有助于從根本上推動科學(xué)發(fā)展和切實維護社會穩(wěn)定（具體思路，參見圖2）。

圖2 移民風(fēng)險及風(fēng)險治理示意圖

（三）生態(tài)移民風(fēng)險綜合治理的具體策略

一是強化風(fēng)險意識與風(fēng)險治理觀念。決策者和社會成員都應(yīng)進一步改變在風(fēng)險認識上的偏差，接受風(fēng)險的普遍存在性和社會常態(tài)性。而這種風(fēng)險特性與態(tài)勢，要求政府工作人員，尤其是基層工作人員，能夠強化風(fēng)險意識、危機意識和憂患意識。能直面風(fēng)險、接納和包容風(fēng)險，具有迅速有效防范風(fēng)險、合理規(guī)避與應(yīng)對風(fēng)險的能力，同時也應(yīng)爭取利用風(fēng)險在社會沖突中的“社會安全閥”的功能，形成正確的風(fēng)險治理觀念。

二是建立健全生態(tài)移民風(fēng)險評估機制。根據(jù)IRGC風(fēng)險治理框架的觀點，風(fēng)險評估過程是實現(xiàn)風(fēng)險治理的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，它包含著風(fēng)險識別、風(fēng)險分析與風(fēng)險評價。顯然，生態(tài)移民會給不同的利益相關(guān)者帶來利益與風(fēng)險的不均衡分配，將產(chǎn)生不同的利益、機會與危害結(jié)果。風(fēng)險評估的主要目的就是要弄清楚生態(tài)移民的潛在危害和負面影響是什么，損害發(fā)生的普遍性和持續(xù)時間，以及是否引起社會矛盾或群體性沖突等問題。在我國淮安、上海等部分地區(qū)已發(fā)展起具有各自特點的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方式與方法，并將其應(yīng)用、嵌套至項目決策過程中，沒有通過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的項目，至風(fēng)險排解前，暫緩或不再開展，從而在一定程度上消解了風(fēng)險向危機轉(zhuǎn)化的機會，積極處理已有問題。因此，風(fēng)險評估機制的建立是實現(xiàn)生態(tài)移民風(fēng)險評估與應(yīng)對的重要前提，更重要的是在風(fēng)險評估機制的制度實踐中去有效評估和應(yīng)對風(fēng)險。

三是完善生態(tài)移民風(fēng)險治理體制機制。風(fēng)險治理是一個連續(xù)不斷的動態(tài)過程，需要一整套有效的運行機制，形成制度保障。（1）決策機制：生態(tài)移民工程在不確定性和壓力面前，應(yīng)將風(fēng)險納入到日常決策和行動中來，逐步適應(yīng)和優(yōu)化風(fēng)險決策，這對于生態(tài)移民風(fēng)險治理意義重大。（2）溝通機制：在生態(tài)移民中做好風(fēng)險溝通工作，對于群眾了解政策、增強政府威信、疏導(dǎo)公眾情緒、減少破壞性社會沖突等將起到很大的作用。（3）公眾參與機制：在生態(tài)移民工程中建立公眾參與機制，用心傾聽公眾的聲音，不斷修正政策決策和具體實行過程中的偏誤，有效反映群眾意見，對于降低生態(tài)移民風(fēng)險具有重要意義。（4）問責(zé)機制：生態(tài)移民過程中，明確相關(guān)各方責(zé)任，建立責(zé)任落實和責(zé)任追究機制，能夠避免可能導(dǎo)致的混沌局面。

五、結(jié) 語

生態(tài)移民是調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境容量與人口經(jīng)濟發(fā)展的重要杠桿，也是一項長期而艱巨的事業(yè)。在生態(tài)移民過程暴露出的各種問題也是社會矛盾和風(fēng)險因素不斷累積的過程。進行生態(tài)移民風(fēng)險的綜合治理無疑有利于提高政府決策質(zhì)量，有利于實現(xiàn)生態(tài)移民的效益；同時防止風(fēng)險向危機的轉(zhuǎn)化，減少社會沖突的產(chǎn)生，推動科學(xué)發(fā)展和創(chuàng)造社會穩(wěn)定。當(dāng)前，在轉(zhuǎn)型社會和風(fēng)險社會的雙重背景下，我國生態(tài)移民問題的產(chǎn)生和長期存在將是一種客觀現(xiàn)實，由此而導(dǎo)致的各種風(fēng)險也將長期存在。因此，當(dāng)前從綜合風(fēng)險治理的視角與國家治理的戰(zhàn)略高度去審視并研究生態(tài)移民風(fēng)險問題就具有十分重要的現(xiàn)實意義，而其應(yīng)用前景同樣值得去作進一步探索。

2013年國家社會科學(xué)基金青年項目（13CZZ032）、中國博士后科學(xué)基金第54批面上資助項目（2013M542332）和2012年西安交通大學(xué)“新教師科研支持計劃”資助項目。

** 趙巍，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院碩士研究生，主要研究領(lǐng)域：風(fēng)險感知與社會穩(wěn)定。黃杰，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院講師，博士后，主要研究領(lǐng)域：社會穩(wěn)定與國家治理。李文君，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院碩士研究生，主要研究領(lǐng)域：公共安全與風(fēng)險治理。