肖群鷹

群體性事件與官民矛盾：死結(jié)還是活結(jié)
——基于百度文庫32個講座課件的分析*

肖群鷹**

利用收集自百度文庫的32份有關(guān)群體性事件的講座課件，采用內(nèi)容分析與扎根理論編碼方法，歸納分析群體性事件背后的官民矛盾的特征、成因與后果。分析結(jié)果表明官民矛盾緊張，根源在于社會轉(zhuǎn)型利益調(diào)整、政府應(yīng)對能力不足，以及官員貪腐爭利。官民矛盾的危害在于削弱政府及其工作人員的權(quán)威性、合法性和公信力，影響社會焦點問題（或歷史問題）的形成，直至催化群體性事件?；夤倜衩埽ㄗh關(guān)注解決焦點問題（或歷史問題），推動行政體制改革和社會管理創(chuàng)新，重塑政府形象，檢討政府公信體系，改變部分基層政府監(jiān)督機(jī)制不靈、社會制衡力量缺失、社會矛盾化解失效的狀況。

群體性事件；官民矛盾；社會轉(zhuǎn)型；社會風(fēng)險

群體性事件作為社會矛盾的綜合反映，是世界各界普遍存在的一種社會沖突現(xiàn)象①西方學(xué)術(shù)界對群體性事件采取不同稱謂，一般稱“抗議事件(Protest Events)”“群體騷亂(Civil/Crowd Disorders)”、“群眾聚會（Mass Gatherings）”、“集群行動（Collective Action）”或“社會運動(Social Movements)”。。在中國，指“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件，及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”②參見：《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議＜關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見＞的通知》(中辦發(fā)[2004]33號)。，如由征地拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛等引起的，圍堵和沖擊黨政機(jī)關(guān)、阻塞交通、武裝械斗、砸毀財物等事件。群體性事件對社會秩序的破壞力較大，是當(dāng)前影響中國社會安全穩(wěn)定的主要問題。

多數(shù)研究者認(rèn)同防范和化解官民矛盾①這里官民矛盾（或稱干群矛盾），指國家干部與普通群眾的矛盾，它在性質(zhì)上屬于人民內(nèi)部矛盾，不是敵我矛盾，可以通過風(fēng)險溝通和協(xié)調(diào)予以解決?！案刹俊狈褐竾倚姓C(jī)關(guān)工作人員、村與街道組織的基層干部，包括政務(wù)官、文官（或公務(wù)員），以及各級公共財政列支對象。是應(yīng)對群體性事件的關(guān)鍵，如趙靈敏和范正偉的研究②③趙靈敏：《官民矛盾何以激化》，載《新加坡聯(lián)合早報》，2013年6月3日。。于建嶸（2010）甚至提出“群體性事件的癥結(jié)在于官民矛盾”④于建嶸：《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，載《中國報道》，2010年第1期。。由于官民矛盾牽涉諸多敏感因素，相關(guān)的研究與公共話語大都避重就輕，盡力避免涉及深層問題,因此對官民矛盾的存在形態(tài)、作用機(jī)理和影響后果的研究還不夠深入，基本上還停留在現(xiàn)象認(rèn)識階段。⑤唐亞林：《官民矛盾的化解之道》，載《社會科學(xué)報》，2011年12月22日。于建嶸（2009）尖銳地批評，“這種研究的不足表明了我們的學(xué)術(shù)研究缺乏起碼的理性精神”。⑥于建嶸：《當(dāng)前我國群體性事件的類型與特征》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》，2009年第6期。不過，于建嶸雖然從類型學(xué)角度分析了群體性事件，并指出官民矛盾是群體性事件的病根，⑦于建嶸：《當(dāng)前我國群體性事件的類型與特征》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》，2009年第6期。提出從改寫不合理的社會規(guī)則和重建普遍的社會信任兩方面緩解官民矛盾，⑧于建嶸：《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，載《中國報道》，2010年第1期。但同樣未對官民矛盾作專題研究和剖析。據(jù)此，本研究將探討官民矛盾的形態(tài)結(jié)構(gòu)特征，并思考應(yīng)對策略。

一、數(shù)據(jù)與方法

1.數(shù)據(jù)?？紤]到國內(nèi)學(xué)者更愿意在非框架式交流場合，深入探討官民矛盾相關(guān)議題，本研究將在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，搜索講座課件分析官民矛盾。具體以“群體性事件”為關(guān)鍵詞，搜索百度文庫⑨該文庫系開放式文庫，可無障礙下載或閱讀，共有9700多萬份文檔。的PPT講座課件，獲得32份群體性事件講座課件。課件目錄見表1：

表1 百度文庫群體性事件課件

（續(xù)表）

2．方法。首先分析群體性事件的現(xiàn)狀與特征，探討官民矛盾與群體性事件的關(guān)聯(lián)，說明官民矛盾對群體性事件頻發(fā)的內(nèi)在影響。具體從群體性事件規(guī)模、參與人群，以及事件類型三方面進(jìn)行分析。其次通過講座者在官民矛盾方面的相關(guān)論述，探討官民矛盾的成因、形態(tài)及后果。具體采用扎根理論編碼分析方法，對群體性事件相關(guān)講座課件中有關(guān)官民矛盾的論點和論據(jù)進(jìn)行歸納梳理。

二、群體性事件的現(xiàn)狀與特征

在社會矛盾轉(zhuǎn)化為群體性事件的過程中，干群關(guān)系扮演著控制閥的角色——干群關(guān)系越好，社會容納和化解社會矛盾的內(nèi)部機(jī)制功能就好，群體性事件爆發(fā)的概率就??；反之，官民矛盾越尖銳，各類矛盾累積的速度就越快、得到化解的可能性就越小，群體性事件暴發(fā)的概率就越大。近年來大量群體性事件在暴發(fā)時，抗議的矛頭指向了某些干部，反映出緊張的官民矛盾。下面將從群體性事件發(fā)起的數(shù)量和結(jié)構(gòu)視角，分析中國社會官民矛盾的緊張程度。

（一）群體性事件數(shù)量分布

圖1 中國歷年群體性事件數(shù)量分布曲線

由圖1可見，總體上中國群體性事件的發(fā)生規(guī)模處于上升通道，并未如文獻(xiàn)①胡聯(lián)合、胡鞍鋼、王磊：《影響社會穩(wěn)定的社會矛盾變化態(tài)勢的實證分析》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2006年第4期。所提及的那樣——“1995—1996年增長率10%，1997至2004年年均增長率高達(dá)25.5%”，呈現(xiàn)加速度增長態(tài)勢；而是持續(xù)保持著較高的平均年增長率（約為19.75%）。從圖1看，從1993年的0.87萬起至2002年的4萬起，經(jīng)歷了第一個十年期；從2003年的6萬起至2011年的18.25萬起，又經(jīng)歷了一個十年期。后一個十年期群體性事件數(shù)量的增長，之所以看起來觸目驚心，一是因為基數(shù)變大，但是增長速度不減；二是因為互聯(lián)網(wǎng)作為第一媒體的信息傳播作用，使得公眾的信息溝通和獲取能力極大增強(qiáng)，對社會沖突的影響力擴(kuò)大。

從圖1看，中國群體性事件數(shù)量呈逐年攀升態(tài)勢，這與中國行政管理學(xué)會課題組提出的近年來中國群體性突發(fā)事件具有“發(fā)起起數(shù)、參與人數(shù)、事件規(guī)模呈上升、擴(kuò)大態(tài)勢”的特點②中國行政管理學(xué)會課題組：《轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件研究》, 載《中國行政管理》, 2002年第5期。相符合?；蛟S“群體性事件的癥結(jié)在于官民矛盾”③于建嶸：《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，載《中國報道》，2010年第1期。的論斷有些言過其實，但是官民矛盾切實成為了當(dāng)前群體性事件多發(fā)的推動力。群體性事件數(shù)量增加、增長態(tài)勢不變，說明當(dāng)前國內(nèi)干群關(guān)系趨于緊張、干群矛盾尖銳的態(tài)勢未變。

（二）群體性事件參與人群

分析我國群體性事件的參與人群，直接利益關(guān)系人一般都有經(jīng)濟(jì)利益方面的主張，從身份看主要有原國有企業(yè)的下崗職工、私企和外企權(quán)益受損職工、城市農(nóng)民工、失地農(nóng)民、房屋被拆居民、庫區(qū)移民、下崗軍轉(zhuǎn)干部、出租車司機(jī)、環(huán)境污染受害者等。作為各類群體性事件的主要參與人群，因利益問題，同某些干部或特殊利益集團(tuán)產(chǎn)生糾葛，對政府或社會產(chǎn)生怨氣，一些直接利益關(guān)系人集體選擇通過不合法的方式來維權(quán)。

出現(xiàn)上述現(xiàn)象，根本原因在于利益表達(dá)渠道不通暢，某些干部不關(guān)心群眾疾苦、方法簡單粗暴、不注意化解矛盾。還有些情況是當(dāng)?shù)卣蚰承┕賳T確實嚴(yán)重違法違紀(jì)，某些干部私售公產(chǎn)、占用耕地、強(qiáng)拆房屋，企業(yè)改制罔顧國家與職工利益、非法集資或拖欠，以及官員的貪污腐敗，侵害了人民群眾的利益。2008年云南孟連“7·19”事件、2011年云南綏江拆遷沖突事件、2011年廣東汕尾烏坎事件，2013年湖南臨武事件等，事件發(fā)生時當(dāng)?shù)卣蚰承└刹慷际桩?dāng)其沖成為鬧事群眾指責(zé)對象，反映出不和諧的干群關(guān)系。

從近年的群體性事件發(fā)展態(tài)勢看，一些地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，累積的不少矛盾和問題得不到及時解決，造成的民怨太深。①《群體事件多發(fā)源于“民怨太深”—— 社科院發(fā)布2010年社會藍(lán)皮書，指社會不穩(wěn)定因素來自歷史積累》，載《揚子晚報》，2009年12月22日。在這種情況下，一些沖突事件變成了誘因，周邊的非利益關(guān)系人根據(jù)自身經(jīng)歷，認(rèn)定事件本身不公，因而參入其中推波助瀾，甚至采取參與挑戰(zhàn)和騷亂的極端行為。如2005年池州“6·26”事件，2006年浙江瑞安“8·18”事件，2007年廣東河源“6·20”事件、四川大竹“1·17”事件，2008年貴州甕安“6·28”事件、陜西府谷 “7·03”事件，2009年湖北石首“6·17”事件，2010年馬鞍山“6·11”事件，2013年京溫事件等影響較大的群體性事件，絕大多數(shù)參加者都是非直接利益關(guān)系人。這些人參與群體性事件時，群體性抗?fàn)幮袨闆]有經(jīng)濟(jì)利益要求，行動邏輯也比較特殊，往往帶有泄憤的性質(zhì)。

（三）群體性事件主要類型

資源庫是以服務(wù)學(xué)校教學(xué)為主，資源庫服務(wù)的主要對象是學(xué)生和老師。老師怎么用方便、學(xué)生需要什么是資源庫建設(shè)過程中需要考慮的主要內(nèi)容，資源的合理規(guī)劃和建設(shè)質(zhì)量決定著老師和學(xué)生使用是否方便有效，進(jìn)而影響資源庫的推廣與應(yīng)用，因此資源的規(guī)劃與建設(shè)至關(guān)重要。常州工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院為職業(yè)教育焊接技術(shù)及自動化專業(yè)教學(xué)資源庫牽頭單位，承擔(dān)了4門核心課程和2個培訓(xùn)包的建設(shè)，本文就以作者承擔(dān)的《非熔化極氣體保護(hù)焊》課程為例，探討資源庫整體規(guī)劃和建設(shè)。

2009年，單光鼐就提出“違法征地拆遷、勞資糾紛和環(huán)境污染是造成群體性事件的三駕馬車”②馮潔、汪韜：《“開窗”求解環(huán)境群體性事件》，載《南方周末》，2012年11月29日。，即這三類事件是當(dāng)時發(fā)展最快的群體性事件。其中勞資糾紛涉及的干群矛盾相對小一些，近年來最為嚴(yán)重的是各類土地開發(fā)過程由于征地拆遷引發(fā)的群體性事件、各地實施環(huán)境污染項目或污染項目治理不善引發(fā)的環(huán)境生態(tài)群體性事件。

征地拆遷事件占群體性事件發(fā)生總量的一半左右，是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最為集中的矛盾。1992年我國城鎮(zhèn)化率為28%，2012年提高至52.57%。1992年以來，在中國城鎮(zhèn)化運動過程中，出現(xiàn)大量的征地拆遷活動，也爆發(fā)了大量相關(guān)群體性事件?；鶎诱?fù)責(zé)具體的征地拆遷執(zhí)行，經(jīng)手補(bǔ)償事宜，深陷土地財政泥淖，某些官員把持不住利益誘惑、出現(xiàn)侵權(quán)行為，導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張；某些項目征地拆遷手續(xù)不健全，未批復(fù)先拆、協(xié)議未簽字先拆、未建好安置房先拆；某些干部因為利益關(guān)系，采用黑社會手段威脅或傷害，或者不當(dāng)使用國家政法干警力量；一些干部扮演市場代理人的角色，無法公正履行裁判員角色，占有公共資源與民爭利，也造成了干群關(guān)系的緊張。如2008年云南孟連“7·19”群體性事件、2011年廣東汕尾烏坎事件，背后都存在嚴(yán)重的地方干部腐敗問題。③李自良、王研、楊躍萍：《云南孟連事件縱深：群體事件背后常藏匿腐敗》，載《半月談》, 2010年3月。

環(huán)境污染群體性事件在近些年集中爆發(fā)，根據(jù)中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會的統(tǒng)計，“十一五”期間環(huán)境信訪件數(shù)三十多萬起，1996年至2012年環(huán)境群體性事件年均增速29%，①馮潔、汪韜：《“開窗”求解環(huán)境群體性事件》，載《南方周末》，2012年11月29日。但是通過司法途徑解決的環(huán)境糾紛不足1%。這說明了群眾在此類事件上對司法救濟(jì)的認(rèn)可度不高，也說明了當(dāng)前此類糾紛中官民矛盾較著，缺少有效社會減壓閥用于化解相關(guān)風(fēng)險。其中，各地群眾反映強(qiáng)烈、群體性事件多發(fā)的有化工、火電、核能、礦石冶煉、垃圾處理，以及排污項目等，許多事件造成了較大的負(fù)面影響，如2009年福建泉港峰尾工業(yè)污水排放事件、2011年大連PX項目事件、2012年什邡鉬銅項目事件、2013年江門鶴山反核事件等。環(huán)境方面群體性事件多發(fā)，說明社會高度聚焦環(huán)境與健康問題，民眾、政府和企業(yè)的相關(guān)利益博弈正在激化；同樣說明一些涉污企業(yè)粗放的管理與運作模式、某些地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的不作為，與環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會建設(shè)背道而馳，已招致社會群眾的抵觸。

二、官民矛盾的基本形態(tài)與社會后果

采用內(nèi)容分析與扎根理論編碼方法分析“百度文庫”講座課件，歸納與群體性事件相關(guān)官民矛盾的結(jié)構(gòu)、形態(tài)與特征。扎根理論的編碼操作程序，包括開放式登錄、關(guān)聯(lián)式登錄，以及核心式登錄三個步驟。一是在對“百度文庫”群體性事件講座課件閱讀和整理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行開放式登錄，從中抽取關(guān)于官民矛盾的論述，進(jìn)行概念化和類屬化，共抽象得到官民矛盾的38個類屬；二是進(jìn)行關(guān)聯(lián)式登錄，把各類屬進(jìn)一步抽象為3個范疇；最后進(jìn)行核心式登錄，總結(jié)轉(zhuǎn)型社會背景下官民矛盾的共有特征和規(guī)律。具體結(jié)果：

（一）官民矛盾的結(jié)構(gòu)形態(tài)

由編碼結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)官民矛盾包括三個范疇，形式表現(xiàn)多樣：

第一類官民矛盾，由社會轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌引發(fā)，根源在于體制改革還不完善，社會利益調(diào)整與心理沖擊大。表現(xiàn)為：A1、行政體制的不完善與失效問題；B1、法制不健全，權(quán)力過于集中；C1、粗放型發(fā)展模式，造成環(huán)境惡化與資源浪費；D1、社會兩極分化，社會收入分配差異大；E1、農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷；F1、企業(yè)改組改制，造成國有資產(chǎn)流失，造成勞資糾紛，職工情緒對立；G1、機(jī)構(gòu)改革人員分流；H1、醫(yī)患矛盾緊張、看病難；I1、勞資矛盾；J1、教育與社會保障等的效率與公平問題；K1、民眾對司法不公不滿，司法審判權(quán)地方化；L1、機(jī)會與財富的不公平分配，地域發(fā)展失衡，個人產(chǎn)生不公平感。

第二類官民矛盾，由政府能力不足引發(fā)，根源在于各級干部認(rèn)識錯誤、能力不足、工作失誤。表現(xiàn)為：A2、片面追求經(jīng)濟(jì)績效的經(jīng)濟(jì)增長方式；B2、決策失誤激化了矛盾；C2、基層組織威信減弱，依法辦事不得力；D2、少數(shù)黨員干部服務(wù)意識淡薄、執(zhí)政能力低下，加劇了干群矛盾；E2、一些縣鄉(xiāng)基層干部的工作簡單粗暴、城鎮(zhèn)執(zhí)法失當(dāng)；F2、環(huán)境污染；G2、群眾利益訴求困難，表達(dá)渠道不夠通暢；H2、政府隱瞞實情，信息不透明，閃爍其詞，公議無力；I2、干部官僚作風(fēng)和形式主義傷害群眾感情；J2、領(lǐng)導(dǎo)干部不傾聽群眾呼聲，不關(guān)心群眾疾苦； K2、預(yù)警不及時，坐失化解良機(jī)；L2治安惡化；M2、市政建設(shè)拆遷，補(bǔ)償爭議大；N2、村務(wù)不公開、財務(wù)管理混亂；O2、征地政策不透明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、被補(bǔ)償費用兌現(xiàn)不及時，被征地農(nóng)民利益受到損害；P2一些地方環(huán)境污染嚴(yán)重影響群眾的身體健康；Q2、出臺政策不慎重，執(zhí)行政策有偏差，行業(yè)管理不規(guī)范。

第三類官民矛盾，由干部貪腐爭利引發(fā)，根源在于某些干部濫用權(quán)力與民爭利，官僚腐敗損害群眾利益。表現(xiàn)為：A3、官員腐敗，部分官員及其家庭收入異常；B3、群眾難以容忍干部隊伍中的腐敗現(xiàn)象； C3、地方政府或某些干部與民奪利、壟斷公共資源謀利，濫用公權(quán)力； D3、社會誠信缺失、管治能力低下，支持強(qiáng)烈集團(tuán)的掠奪行為；E3、摻雜黑社會因素，利用地方黑惡勢力，為虎作倀；F3、某些領(lǐng)導(dǎo)干部專制獨裁；G3、群眾的經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利受到侵犯；H3、基層干部違法亂紀(jì)，拖欠集資款或非法吸納股金不能按期兌付；I3、基層選舉出現(xiàn)賄選罷選，存在其他社會管理方面的問題。

綜上，官民矛盾明顯具有社會轉(zhuǎn)型特征、反映了群眾的社會心理與主觀感受，往往與特定焦點問題聯(lián)系在一起。

（二）官民矛盾與群體性事件的內(nèi)在聯(lián)系

研究者普遍認(rèn)為官民矛盾會影響政府的合法性與社會信任度，會刺激或放大其他群體性事件發(fā)生的概率及其損害性后果，但是對官民矛盾與群體性事件之間的關(guān)系，認(rèn)識依然模糊。要認(rèn)清二者之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)引入焦點問題作為橋梁和中介。如圖2所示，在社會矛盾與官民矛盾之下，社會風(fēng)險不斷累積變成焦點問題；焦點問題又隨時間沉積變成歷史問題；焦點問題和歷史問題受特定社會事項觸發(fā)會帶來社會沖突，并可能爆發(fā)群體性事件。

圖2 群體性事件爆發(fā)機(jī)理

官民矛盾最大的危害就在于會形成焦點問題。當(dāng)前我國處于矛盾多發(fā)期，許多嚴(yán)重的社會焦點問題已經(jīng)形成，并轉(zhuǎn)化成為輿論信息在許多城市和農(nóng)村傳播和擴(kuò)散，如PX項目選址問題、出租車經(jīng)營與份子錢問題、城管暴力執(zhí)法問題、征地拆遷補(bǔ)償問題、垃圾處理選址問題、排污口設(shè)置問題、教育機(jī)會不公平問題、房價物價高企問題、食品安全問題、收入差距問題、蟻族聚居問題等等。這些焦點問題接二連三形成，變成群眾對政府或社會的負(fù)面認(rèn)知和突發(fā)事件的燃燒物質(zhì)。有些焦點問題是因地方政府或某些領(lǐng)導(dǎo)干部錯誤決策造成的；有些是官民之間風(fēng)險溝通不善造成的；有些則是地方利益和特殊集團(tuán)利益的附產(chǎn)品。

當(dāng)社會矛盾與官民矛盾長時間累積并摻雜在一起，焦點問題就變成了歷史問題。由于矛盾的癥結(jié)依然沒有解開，在新的條件下歷史問題同樣屬于燃燒材料，會引致社會沖突和群體性事件。

無論是焦點問題還是歷史問題，都來自具有共性的官民矛盾，容易讓群眾產(chǎn)生共鳴，因而同一般社會問題相比較，它們具有更為嚴(yán)重的風(fēng)險感知與風(fēng)險擴(kuò)散后果。二者一旦引致社會沖突事件，容易卷入大量非直接利益相關(guān)者，釀成較大規(guī)模的群體性事件。

三、思考與建議

無論是社會矛盾還是官民矛盾，都屬于“不穩(wěn)定的能量”，當(dāng)它們因為社會風(fēng)險的積蓄被固化為焦點問題或歷史問題時，就成為了群體性事件的燃燒材料或助燃劑。官民矛盾越是尖銳，群眾的容忍度便越低，社會沖突便越容易達(dá)到著火點。故而應(yīng)當(dāng)將化解官民矛盾，作為控制群體性事件爆發(fā)的前位環(huán)節(jié)。在化解官民矛盾時，破解社會焦點問題和歷史問題應(yīng)當(dāng)被置為工作重心。在實踐中，建議區(qū)分官民矛盾的根源與形態(tài)，對不同種類問題采取有差異的應(yīng)對策略：

第一類官民矛盾的發(fā)生是必然的，體制的轉(zhuǎn)軌、利益的調(diào)整，以及社會心理的沖擊，被認(rèn)為是社會轉(zhuǎn)型的附產(chǎn)品—— 這是當(dāng)前學(xué)術(shù)界的主流邏輯。事實上，第一類官民矛盾主要是由制度設(shè)計失當(dāng)造成的。在政策制定中，存在為滿足一時之需，損害長遠(yuǎn)社會利益的狀況；決策層的利益格局與分配制度調(diào)整，也會顯化潛在的焦點問題（或歷史問題）；此外，社會矛盾解決體制與機(jī)制存在瑕疵，利益訴求渠道不暢，同樣會滋生官民矛盾。于建嶸（2010）認(rèn)為在轉(zhuǎn)型期中國社會，存在不少不公平不合理的現(xiàn)象，要平復(fù)民眾心中隱藏的“抽象憤怒”，最根本的辦法就是要改寫不合理的社會規(guī)則。①于建嶸：《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，載《中國報道》，2010年第1期。他所探討的也是第一類官民矛盾。

2013年中組部調(diào)整干部政績考核指標(biāo)、十八屆三中全會調(diào)整城鎮(zhèn)化思路、PM2.5被列入空氣質(zhì)量指標(biāo)、衛(wèi)生計生委調(diào)整生育政策等，這些政策的出臺從社會輿論場的反映看，得到了社會的衷心擁護(hù)，對于平復(fù)政策“抽象憤怒”效果非常明顯?？梢?，提高政策科學(xué)化水平，有助于防范新政策創(chuàng)設(shè)矛盾，有助于化解舊政策累積的矛盾。應(yīng)對第一類官民矛盾，建議政策革弊與政策創(chuàng)新并舉，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、生產(chǎn)部門之間的發(fā)展不平衡問題，實施更加公平的財富、機(jī)會和風(fēng)險分配機(jī)制。要加大社會保障的力度，解決好就醫(yī)難、養(yǎng)老難、人居難的問題；要提高建設(shè)小康社會的質(zhì)量，改進(jìn)公民社會的健康、教育、就業(yè)環(huán)境。此外，還要通過行政體制改革，從機(jī)制上約束和減少基層政府和干部的行政違法行為。

第二類矛盾的發(fā)生是可以防控的，癥結(jié)在于某些干部官僚主義、形式主義、能力低下。當(dāng)前“群眾性路線”教育抓住了應(yīng)對官民矛盾這一根本，但群眾路線的貫徹要產(chǎn)生效益，關(guān)鍵還在于改變某些基層干部作風(fēng)粗暴、信息不公開、亂作非為的狀況；改變某些領(lǐng)導(dǎo)干部不關(guān)心百姓疾苦、對上逢迎巴結(jié)、對下麻木不仁的現(xiàn)象；改變某些政府機(jī)構(gòu)行政效能不高、服務(wù)態(tài)度差、利用管理權(quán)力提升單位福利的問題。在環(huán)保、計生、城建、市容等工作領(lǐng)域，因地方政府官僚主義、形式主義和能力低下造成的問題相對突出，必須在政策調(diào)整和發(fā)展的同時，加強(qiáng)干部作風(fēng)建設(shè)。要繼續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，提高政府工作人員的服務(wù)意識和責(zé)任意識，提升行政效能；要改變公務(wù)員只進(jìn)不出的現(xiàn)狀，將領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)員的鐵飯碗變成瓷飯碗，將不具備公職素養(yǎng)的人淘汰出政府機(jī)關(guān)。要給群眾反映差的部門和機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)行人員敲響警鐘，特別是在城管、環(huán)保、拆遷、立項、司法等敏感問題上。要加強(qiáng)群眾監(jiān)督和行政監(jiān)督力量、要規(guī)范操作實施辦法，不能在關(guān)系社會民生，在大家都看得見盯得緊的地方辦不成事、辦不好事、失了民心。

第三類矛盾的發(fā)生是必須杜絕的，上世紀(jì)70年代新公共管理運動提出“重塑政府”的要求，認(rèn)為政府不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，某些政府機(jī)構(gòu)為自身的“生存”和“福利”鉆營，某些基層政府采用非法手段“執(zhí)法”，結(jié)果導(dǎo)致在群眾眼中公信力喪失、合法性降低?，F(xiàn)實情況表明，當(dāng)前社會第三類官民矛盾最為突出，許多矛盾是群體性事件爆發(fā)的燃燒材料和助燃劑，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)控和化解。應(yīng)對這類矛盾，首先要發(fā)展制衡和監(jiān)督的力量，如要改變個別地方人大代表富翁化與官員化的狀況、一些地方司法與行政監(jiān)督在權(quán)力面前失語的現(xiàn)象、一些地方民間監(jiān)督力量失勢的問題。當(dāng)前基層權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)揮作用不明顯是一大問題。于建嶸（2010）建議縣級人民代表專職化是一條可以嘗試的道路，必須讓縣區(qū)級政府及其主官的權(quán)力受到有效制衡與監(jiān)督①。2013年中央首提推進(jìn)“國家治理體系”建設(shè)，便是希望協(xié)調(diào)社會關(guān)系，理順政府機(jī)關(guān)之間、央地政府之間、政府與公民之間的權(quán)力配置與權(quán)力使用關(guān)系。要推動這項工作，首當(dāng)其沖必須創(chuàng)新社會管理模式，實現(xiàn)社會治理的多元化，對于官民矛盾突出的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)大膽引入社會力量參與監(jiān)督和管理。

建議以發(fā)展地方政府公信體系為核心重塑政府行為。我們一直提倡建設(shè)社會信用體系，卻忽視了政府誠信的巨大作用。著手重建社會信任，應(yīng)當(dāng)推動政府主動建成公信體系，內(nèi)容要包括公權(quán)力使用、公共資源使用、公務(wù)員履職、政府信息公開，以及領(lǐng)導(dǎo)干部個人及其主要親屬財產(chǎn)公開等各方面。建議抓好依法執(zhí)政理念的貫徹，落實“小政府、大社會”，以及政府作為掌舵人、守夜人的思想，讓政府切實退出一些涉嫌利用支配公共資源的地位，越位用權(quán)、與民爭利、利用親屬謀利的活動。

所有的官民矛盾都不是死結(jié)，有句話叫做“魔鬼藏在細(xì)節(jié)里”，無論是政府還是學(xué)術(shù)界，都應(yīng)當(dāng)敞開心胸，嚴(yán)肅地對待各類群體性事件中隱藏的官民矛盾，深入探索并實踐有效化解官民矛盾的舉措。要認(rèn)識到中國公民社會正在壯大，群眾會主動抗?fàn)幒途S護(hù)自身權(quán)利，形成各類焦點問題在所難免。必須加大官民矛盾化解力度，重點處置可能引致群體性事件的焦點問題和歷史問題，消除群體性事件發(fā)生的燃料材料或助燃劑。無論是應(yīng)對哪一類官民矛盾，關(guān)鍵都在于促進(jìn)干部和群眾之間的風(fēng)險溝通，重建信任機(jī)制消除官民之間的隔閡，破除個別特殊利益集團(tuán)對公共資源的不當(dāng)消耗和損害，推進(jìn)社會共同富裕。

中國博士后科學(xué)基金項目《重大工程項目群體性事件風(fēng)險防范與化解機(jī)制研究》（批準(zhǔn)號：2013M530429）。

** 肖群鷹，管理學(xué)博士，武警工程大學(xué)軍事基礎(chǔ)教育學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士后（在站）。主要研究領(lǐng)域：危機(jī)管理、風(fēng)險分析。