（天津商業(yè)大學(xué)商學(xué)院，天津300134）

由國家發(fā)改委牽頭制定的“京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃”正在做最后一輪修改，此舉標(biāo)志著京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略將正式躍升到國家層面。京津冀地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)不僅資源類型齊全，基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，客源地覆蓋廣，而且對服務(wù)貿(mào)易貢獻(xiàn)明顯，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的拉動力強，完全有條件成為區(qū)域一體化進(jìn)程中的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點領(lǐng)域，旅游產(chǎn)業(yè)一體化也因此有望成為推動京津冀一體化的引擎和突破口。

1 京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化具備一定的先天優(yōu)勢

1.1 地緣緊密相接，旅游資源互補性強

京津冀雖為三地，實際上都是在河北省這一省級行政區(qū)的“懷抱”之內(nèi)。北京的傳統(tǒng)人文旅游資源在國內(nèi)首屈一指，天津曾經(jīng)是近代中國北方最大的通商口岸，中西合璧的建筑與設(shè)施是其旅游資源中的亮點。對照《旅游資源分類、調(diào)查與評價標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T18972-2003）所劃分的地文景觀、生物景觀、天象與氣候景觀、遺跡遺址、建筑與設(shè)施、旅游商品和人文活動8個旅游資源主類，可以發(fā)現(xiàn)河北省都有具體的旅游資源分布其中。

1.2 文化血脈相連，具有清晰的延續(xù)性

京津冀的歷史文化可以上溯到春秋戰(zhàn)國時期的燕趙文化。1153年金王朝建中都于北京地區(qū)，使之成為中國北方的政治文化中心，1260年元朝將北京地區(qū)建成元大都，此后600多年除明朝建立初期的50多年以外，北京一直是中國的政治文化中心。在明朝遷都北京的第二年即1404年，明成祖朱棣傳諭旨“筑城浚池，賜名天津”，1860年天津成為通商口岸后，西方多國在此設(shè)立租界，很快成為中國北方開放的前沿和近代中國洋務(wù)運動的基地。由天津開始的軍事近代化，以及鐵路、電報、電話、郵政、采礦、近代教育、司法等方面的建設(shè)，均開中國之先河。河北、北京、天津歷史和文化同根同源，在發(fā)展過程中各自形成了自己獨特的風(fēng)格和側(cè)重點。而這些差異正是京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化的文化基礎(chǔ)和前提條件。

1.3 政治淵源相融，歷史上行政隸屬關(guān)系復(fù)雜

在歷史上，北京和天津均曾做過河北省的首府。1659年清政府在河北設(shè)立直隸省，后設(shè)直隸總督署于保定。天津開埠后，新政漸起，從1870年起直隸總督兼領(lǐng)北洋通商大臣，一年之中，除海河封凍季節(jié)回保定處理公務(wù)外，其余時間分駐天津，直到1902年直隸總督衙門正式遷入天津。進(jìn)入民國，1913年北洋政府將直隸省省會設(shè)于天津，1928年國民黨政府決定，設(shè)立天津特別市，改直隸省為河北省，省會遷往北平（即北京），兩年后河北省政府又由北平遷回天津；1935年河北省省會遷往保定，天津改為行政院轄市。1949年中華人民共和國成立后，北京定為首都，天津定為直轄市；1958年中央政府將天津由直轄市改為河北省省轄市，同年河北省省會由保定遷到天津，直到1967年中共中央決定天津市恢復(fù)為直轄市，河北省省會再次遷往保定，后又遷至石家莊。

2 制約京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化的因素分析

2.1 行政區(qū)劃體制下的利益博弈

在我國，區(qū)域利益和區(qū)域調(diào)控的主體是地方政府，其職能和地位決定了地方政府要以“利己”作為一項重要的行動指南。為了突出政績、提升經(jīng)濟(jì)實力或強化區(qū)域競爭優(yōu)勢，地方政府通常會采取地方性保護(hù)，對成長型或高景氣產(chǎn)業(yè)在規(guī)劃布局和招商引資等方面提供優(yōu)惠條件，從而造成產(chǎn)業(yè)特色雷同、資源配置的有效性降低。在這種行政區(qū)劃體制下的利益博弈中，京津冀三地政府都存在封閉式發(fā)展旅游的思維，致使利用、整合相鄰行政區(qū)的旅游資源非常困難，區(qū)域旅游聯(lián)動發(fā)展機制更是難以建立。

2.2 相關(guān)法律和制度不健全

2013年頒布實施的《旅游法》中明確規(guī)定“禁止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷”，并且要求“采取措施推動區(qū)域旅游合作，鼓勵跨區(qū)域旅游線路和產(chǎn)品開發(fā)”。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》表明，政府主導(dǎo)是國內(nèi)旅游發(fā)展最成功的經(jīng)驗之一。因此，京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化離不開區(qū)域內(nèi)政府間的合作，只有建立一個依法有效的制度框架，才能打破自家“一畝三分地”的思維定式，實現(xiàn)區(qū)域旅游公共管理相互協(xié)作，旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃優(yōu)勢互補，旅游資源開發(fā)因地制宜，旅游收入利益均沾。

但是在實踐中可以發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)方面可以依據(jù)的法律法規(guī)還不夠健全，現(xiàn)行的憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖然對地方政府在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用做出了規(guī)定，但是在約束地方保護(hù)主義和破除區(qū)域市場分割，以及地方政府之間如何發(fā)展對等關(guān)系等方面沒有相關(guān)的法律條文，至于各級地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中所建立的跨區(qū)域管理機構(gòu)更是沒有明確的法律地位。

2.3 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的非均衡障礙

旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個系統(tǒng)、綜合性工程，不僅旅游資源的自身特點影響著外部對其開發(fā)利用的程度，而且旅游資源分布地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境和交通運輸條件等也在很大程度上影響著區(qū)域旅游資源的開發(fā)動力。京津冀三地的旅游資源雖然各具特色，但是旅游資源稟賦存在著比較大的差異，北京屬于旅游資源富集、區(qū)位優(yōu)勢明顯且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，天津則屬于旅游資源相對有限、區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)活力快速提升的地區(qū)，而河北省已開發(fā)的旅游資源主要分布在距北京約300公里的環(huán)首都經(jīng)濟(jì)帶，省內(nèi)其他地區(qū)的旅游資源開發(fā)比較緩慢，且區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力比較大。這種局面導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不愿意自身的游客資源外輸，旅游發(fā)達(dá)地區(qū)不愿做“扶貧式”的旅游合作。

2.4 整體旅游形象定位缺失，個性化旅游產(chǎn)品稀缺

京津冀三地對各自旅游形象的塑造均非常重視，北京各個區(qū)都在設(shè)計自己的旅游宣傳口號，天津圍繞“天天樂道，津津有味”，積極打造“近代中國看天津”、“都市博覽游”、“濱海休閑游”、“山野名勝游”和“海河風(fēng)光游”等五大旅游品牌，河北省的主要城市也通過各自的旅游宣傳語突出亮點。但是，與京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化相適應(yīng)的區(qū)域整體形象的建構(gòu)，還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識和協(xié)調(diào)一致的措施，從而導(dǎo)致京津冀缺少一個能夠反映該區(qū)域旅游資源整體特色和魅力的旅游形象。

此外，目前跨京津冀三地的旅游產(chǎn)品主要針對的是團(tuán)隊觀光型游客，各旅行社自行設(shè)計、開發(fā)的旅游線路大多以周游型線路為主，只是把幾個鄰近的景區(qū)或景點簡單地串聯(lián)起來，內(nèi)容構(gòu)成比較單一，互補性不強，京津冀三地未能主動聯(lián)合打造出成系列的、個性化的旅游精品，統(tǒng)一規(guī)劃的旅游市場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)尚未啟動。

3 京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)程中制度創(chuàng)新與機制創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

3.1 制度創(chuàng)新的主體

所謂制度創(chuàng)新，是指創(chuàng)新者通過對現(xiàn)存制度的變革為自身或利益關(guān)聯(lián)方獲取最大利益。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者道格拉斯·諾斯（Douglass C.North）等認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)社會之所以會產(chǎn)生制度創(chuàng)新，是因為在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)人們失去獲利的能力和獲利的機會，而制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響，“有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵；一個有效率的經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展正是西方興起的原因所在”。[1]

戴維斯等人指出，制度創(chuàng)新的主體可以是單個人、自愿合作的個人組成的集團(tuán)或政府，[2]其中政府的強制性安排能產(chǎn)生更大的收益，因為政府可以使它的強制權(quán)力產(chǎn)生效用，并將它的決定強加給參與者，這一切是自主性的安排所無法實現(xiàn)的。制度創(chuàng)新的主體采用的形式可以是暫時的，也可以是永久的，可以是正式的，也可以是非正式的，但它必須至少實現(xiàn)以下目標(biāo)中的一個：實現(xiàn)一種制度結(jié)構(gòu)，在這個結(jié)構(gòu)中它的成員可以得到收入，這些收入在這個結(jié)構(gòu)之外是不可能獲得的；實現(xiàn)一種機制，這種機制不僅能影響法律和所有權(quán)的改變，而且能影響個人或集團(tuán)合作或競爭方式的改變。[3]由此可見，雖然“政府主導(dǎo)型”旅游發(fā)展戰(zhàn)略在我國取得了成功，但是要解決“行政區(qū)劃體制下的利益博弈”，依靠傳統(tǒng)的某一行政區(qū)劃政府是難以奏效的，京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)程中制度創(chuàng)新的主體也應(yīng)該是創(chuàng)新的，它的權(quán)威性要保證京津冀三地在一種制度框架和機制調(diào)控中，各自的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展都能夠獲得可接受的收益。

3.2 制度創(chuàng)新的條件分析

戴維斯和諾思認(rèn)為，以政府為主體的制度創(chuàng)新活動一般需要具備以下三種條件之一：首先是政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和職能比較完善，政府組織可以間接地創(chuàng)造利潤，而在現(xiàn)有的市場機制下企業(yè)或公民卻不能直接地產(chǎn)生或獲取這些利潤；其次是大量的外部收益在現(xiàn)存的所有制下很難實現(xiàn)；第三是現(xiàn)有的利益分配模式可能會對某些組織或個人不公平，從而使利益分配變得困難。[2]聯(lián)系京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化的制約因素，上述三個條件中，第一種條件可以通過體制改革與創(chuàng)新來滿足；第二種條件的具備，需要進(jìn)行所有制的頂層設(shè)計，以京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化的影響力現(xiàn)階段還不足以推動；第三種條件目前已經(jīng)顯現(xiàn)，即京津冀旅游產(chǎn)業(yè)的非均衡發(fā)展使得利益的產(chǎn)生與分配過程中存在矛盾。

由此可見，構(gòu)建京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化格局不僅需要制度創(chuàng)新，而且還應(yīng)該通過機制創(chuàng)新為制度創(chuàng)新創(chuàng)造條件。具體而言就是京津冀三地的旅游行政主管部門要破除行政區(qū)劃的框界，以政府名義進(jìn)行合作，通過談判協(xié)商形成組織對口、信息共享、政策聯(lián)動的區(qū)域合作機制，在這種從“屏蔽效應(yīng)”向“中介效應(yīng)”的轉(zhuǎn)化過程中，間接利潤就比較容易產(chǎn)生了。

3.3 制度創(chuàng)新的切入點

構(gòu)建京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化格局的實質(zhì)是開展旅游領(lǐng)域的區(qū)域深度合作。隨之而行的一系列制度創(chuàng)新，首先應(yīng)該是建立在一定的法律框架內(nèi)的，這也是“依法治國”理念的要求，因此，必須通過制定區(qū)域合作的法律法規(guī)來保證相關(guān)政策的一致性和連續(xù)性，同時也使地方政府在處理區(qū)域關(guān)系時有法可依。這是國外市場經(jīng)濟(jì)國家通行的做法。以德國為例，在《聯(lián)邦基本法》第72條中明確規(guī)定：“國家必須保持各地區(qū)人民生活條件的一致性?！贝送?，德國還分別頒布實施了《區(qū)域整治規(guī)劃法》、《改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》、《聯(lián)邦空間布局法》等，為本國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展提供法律保障。[4]

4 以制度和機制創(chuàng)新構(gòu)建京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化格局的建議

以“共贏思維”確立“大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大區(qū)域、大市場”的發(fā)展理念是構(gòu)建京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化格局的關(guān)鍵。京津冀三地要遵循旅游市場發(fā)展規(guī)律，倡導(dǎo)區(qū)域協(xié)作精神，通過協(xié)調(diào)管理，優(yōu)勢互補，建設(shè)內(nèi)涵豐富的旅游產(chǎn)品群，使京津冀旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)合作、聯(lián)動、互惠。

4.1 以“行政法規(guī)”形式為區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)合作提供法律依據(jù)

適用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展協(xié)調(diào)的法律應(yīng)該屬于國家層面的立法。按照《立法法》的規(guī)定，當(dāng)中所涉及的財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)等基本經(jīng)濟(jì)制度問題必須由全國人大及其常委會進(jìn)行立法。但是，目前我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作仍處于探索階段，許多問題還需要實踐的檢驗，其立法程序比較復(fù)雜，立法周期比較長，現(xiàn)階段又不適宜由全國人大及其常委會進(jìn)行立法。

目前，積極推動旅游產(chǎn)業(yè)一體化的區(qū)域，除了京津冀以外，跨省域的還有長三角地區(qū)，省域內(nèi)倡導(dǎo)區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)一體化的有廣東珠三角地區(qū)、廣西北部灣地區(qū)以及武漢城市圈等多個地區(qū)，可見相關(guān)立法是具有普遍意義的。因此，可根據(jù)《憲法》第90條“國務(wù)院的各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章”和《立法法》第56條“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)”的規(guī)定，由全國人大授權(quán)國務(wù)院直屬的國家旅游局先行制定有關(guān)區(qū)域旅游合作的行政法規(guī)。這是因為國家立法機關(guān)制定法律的條件不成熟，而實踐中又迫切需要對一些新的改革措施加以統(tǒng)一規(guī)范，且旅游產(chǎn)業(yè)涉及的領(lǐng)域比較廣，通過國家旅游局出臺低位階的法律規(guī)范（行政法規(guī)）并試行，可以積累立法經(jīng)驗，并有效解決了立法權(quán)限問題。

4.2 加強政府導(dǎo)向，引導(dǎo)市場流向

當(dāng)前，京津冀旅游產(chǎn)業(yè)合作在政策層面動作還比較遲緩，廣義的旅游產(chǎn)業(yè)主要是從消費需求角度定義的，在現(xiàn)實的旅游經(jīng)濟(jì)活動中不存在單一的產(chǎn)品供給者，在政府行政管理層面工商、交通、衛(wèi)生、環(huán)保等部門與旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)，在國民經(jīng)濟(jì)核算體系中交通運輸、住宿餐飲消費等行業(yè)是旅游經(jīng)濟(jì)活動不可或缺的組成部分，因此僅靠地方旅游局（委）之間的合作與協(xié)調(diào)是不夠的，應(yīng)加強多個政府部門之間的溝通與合作，打破行政區(qū)劃體制的禁錮，建立由京津冀三地旅游局（委）聯(lián)合牽頭的跨部門、跨行業(yè)“旅游聯(lián)席會議”機制，形成政府關(guān)聯(lián)部門、關(guān)聯(lián)行業(yè)協(xié)會共同參與的旅游經(jīng)濟(jì)協(xié)商制度，實現(xiàn)政府對區(qū)域旅游合作的政策引領(lǐng)和宏觀指導(dǎo)。

4.3 建立具有規(guī)劃權(quán)和仲裁權(quán)的旅游合作組織

要構(gòu)建京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化格局，需要在政府層面建立具有一定權(quán)威性和影響力的旅游合作組織。合作組織要有完整的合作章程，依法簽訂各種合作協(xié)議來保證政府行為，[5]對一體化進(jìn)程中所出現(xiàn)的利益沖突行使仲裁權(quán)。同時，將旅游資源視為區(qū)域的共有財富，合理規(guī)劃，機會均等，利益均沾，共享發(fā)展。由合作組織牽頭，聘請專家對區(qū)域內(nèi)旅游資源進(jìn)行考察論證，本著“大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大區(qū)域、大市場”的理念編制京津冀區(qū)域旅游規(guī)劃。對于區(qū)域內(nèi)旅游資源的開發(fā)要實行“一個統(tǒng)一規(guī)劃，多個實施主體”，這樣既節(jié)省了制作規(guī)劃的成本，又保證了區(qū)域內(nèi)旅游資源開發(fā)的完整性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。

4.4 建立信息共享機制

為了優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的旅游資源配置，各地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)政策、相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、旅游規(guī)劃調(diào)整信息和行業(yè)管理措施等要盡可能公開，以此增加旅游合作中的透明度和可預(yù)測性，最大限度地降低由于信息不對稱而導(dǎo)致的合作風(fēng)險。因此，必須盡快建立京津冀區(qū)域內(nèi)旅游關(guān)聯(lián)信息的共享機制，并通過多種傳媒渠道定期規(guī)范詳盡地發(fā)布出來，接受區(qū)域范圍內(nèi)公眾的監(jiān)督、質(zhì)詢和評價。這樣既可以防止地方保護(hù)主義，又可以分享行業(yè)管理經(jīng)驗，進(jìn)而促進(jìn)京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化的政策創(chuàng)新。

4.5 建立利益補償機制

旅游產(chǎn)業(yè)一體化的本質(zhì)不是以消除旅游經(jīng)濟(jì)差異為目的，而是以尋求區(qū)域旅游利益最大化為目標(biāo)。[6]在京津冀旅游產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)程中，合作各方都希望利益最大化和沖擊最小化，其表現(xiàn)就是在利己主義的驅(qū)使下于己有利就積極參與，于己不利就消極對待，甚至設(shè)障拖延。以京津冀區(qū)域旅游交通為例，由于公路規(guī)劃和建設(shè)安排未協(xié)調(diào)一致，京津冀三地之間僅“斷頭路”就有18條，長達(dá)2 300公里，此外還有24條“瓶頸路”。[7]造成這一局面的一個重要的原因，就是在區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)規(guī)劃中存在短視而狹隘的地方保護(hù)主義，以及只想獨占不愿共贏的“零和思維”慣性。要解決這類矛盾，可以通過建立利益平衡機制，將區(qū)域旅游合作建立在互利互惠的基礎(chǔ)之上，一方面通過聯(lián)合發(fā)行“京津冀旅游惠民卡”，把區(qū)域內(nèi)那些旅游吸引力明顯但知名度不高的旅游景區(qū)（點）納入其中，幫助其推廣市場；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且旅游消費力強的城市可以對代理這些旅游景區(qū)（點）的旅行社，在質(zhì)量保證金繳納額度方面給予優(yōu)惠政策，降低其代理成本。此外，還可以通過技術(shù)轉(zhuǎn)移、項目投資或人才培養(yǎng)等多種形式平衡區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)的收益。[8]

4.6 加強旅游形象整合

區(qū)域整體旅游形象是對外營銷、打造世界級旅游產(chǎn)品的基礎(chǔ)，特色鮮明的旅游形象宣傳口號有利于區(qū)域?qū)ν庑麄鳌Ｄ壳?，京津冀區(qū)域內(nèi)的各城市大都有旅游形象宣傳口號，但作為整體對外的旅游形象宣傳口號暫時沒有，因此，應(yīng)結(jié)合京津冀區(qū)域內(nèi)的旅游資源特色，創(chuàng)造出寓意豐富的旅游形象宣傳口號，塑造獨特的旅游形象，給旅游者留下深刻的第一印象，進(jìn)而實現(xiàn)游客資源共享、區(qū)域內(nèi)營銷成本降低。

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