收稿日期：2013-10-07

作者簡介：王義寧，肇慶科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，碩士。（廣東高要/526114）

*本文系2012年度廣東省教育研究院教育教學(xué)研究項目課題“民辦高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的研究”（ GDJY2012004）階段性成果之一 。

摘 要：完善法人治理結(jié)構(gòu)是加強中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。本文以我國目前的法律制度為基點，對比分析了我國民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的異同，并對我國民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善進行了反思。

關(guān)鍵詞：民辦高校；公辦高校；法人治理結(jié)構(gòu)；比較；反思 完善法人治理結(jié)構(gòu)是加強中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。眾所周知，在目前我國高等教育體系中，公辦高等教育居于主導(dǎo)地位，民辦高等教育是重要組成部分。由于相同的社會制度文化和不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，民辦高校與公辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)既有共性，亦有差異，對兩者進行對比分析，可以更有利于對我國民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善進行反思，有助于推進中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)。

一、高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的基本涵義

（一）法人治理結(jié)構(gòu)的涵義

法人治理結(jié)構(gòu)即“公司法人治理結(jié)構(gòu)”或“公司治理結(jié)構(gòu)”，我國學(xué)界也稱其為“組織機構(gòu)”、“機關(guān)構(gòu)造”或“管理體制”等。[1] 法人治理結(jié)構(gòu)的概念源于現(xiàn)代企業(yè)管理制度，是指一組聯(lián)結(jié)并規(guī)范公司的各個參與者相互之間權(quán)力和利益關(guān)系的制度安排。這種安排的目的在于通過一定的治理結(jié)構(gòu)，使得公司的股東、董事會、經(jīng)理層和其它利益相關(guān)者能夠保持有效的約束與監(jiān)督，使得各方面權(quán)利得到有效制衡，利益得到持續(xù)保障，從而使公司整體狀況不斷改善，最終實現(xiàn)效率與公平目標(biāo)在公司內(nèi)部較好的統(tǒng)一。[2]法人治理結(jié)構(gòu)存在的基礎(chǔ)是現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離并因此建立了所有者與經(jīng)營者之間的委托代理關(guān)系，其價值取向是維護股東、債權(quán)人以及社會公共利益，實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)最大化，其機制是公司組織機構(gòu)之間權(quán)力的分配與制衡。

（二）高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的涵義

我國高等學(xué)校作為法律規(guī)定的獨立法人，有其法人治理結(jié)構(gòu)存在的基礎(chǔ)。在我國高等學(xué)校中，公辦高校由國家舉辦，國家享有所有者權(quán)利，以校長為法人代表的學(xué)校高級管理人員受國家委托行使經(jīng)營者權(quán)利。民辦高校由國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人出資舉辦，出資人將自己的資產(chǎn)交由理事會（或董事會）托管經(jīng)營，并由理事會 （或董事會）聘請學(xué)校經(jīng)營者來經(jīng)營管理學(xué)校。可見，我國高等學(xué)校同樣存在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況，面臨著需要通過完善法人治理結(jié)構(gòu)來推進學(xué)校的發(fā)展的問題。

高校法人治理結(jié)構(gòu)是在借鑒公司法人治理結(jié)構(gòu)理論的基礎(chǔ)上提出的概念。歸納我國學(xué)界各種說法，其中比較有代表性的觀點是，“所謂高校法人治理結(jié)構(gòu)，是指在一定的財產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)高校的教育目標(biāo)，就高校內(nèi)部治理的組織機構(gòu)設(shè)置及其相互之間權(quán)力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排，以及對高校與外部利益相關(guān)者等關(guān)系進行處理的機制安排”[3]。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）提出要從完善治理結(jié)構(gòu)、加強大學(xué)章程建設(shè)、擴大社會合作、推進專業(yè)評價四個方面加強中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。因此，可以說，高校法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度重要的組成部分，也是現(xiàn)代大學(xué)制度形成和完善的動力與保障。

二、民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的比較 （一）共性方面

我國民辦高校和公辦高校都是高等教育法人，其法人治理結(jié)構(gòu)必然存在共性的一面。

1.高校法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)取向具有一致性

民辦高校與公辦高校法人設(shè)立的目標(biāo)可以從我國的法律中得到確認?！督逃ā返谖鍡l：“教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人?！薄陡叩冉逃ā罚ㄒ韵潞喎Q《高教法》）第四條：“高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。”《民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》）第四條：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，貫徹國家的教育方針，保證教育質(zhì)量，致力于培養(yǎng)社會主義建設(shè)事業(yè)的各類人才。”以上法律規(guī)定回答了 “為誰培養(yǎng)人”和“培養(yǎng)什么樣的人” 這兩個高等教育的基本問題。

在我國，無論是民辦高校還是公辦高校，都必須遵循國家的教育方針，致力于培養(yǎng)社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。由此可以看出，民辦高校與公辦高校法人設(shè)立的目的是相同的，在法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)取向上具有一致性。

2.高校法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范要受到教育規(guī)律的制約

民辦高校和公辦高校肩負著同樣的社會職能，其根本的區(qū)別在于舉辦者不同，因此，無論是民辦高校還是公辦高校，其法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范都要受到教育規(guī)律的制約。教育規(guī)律表現(xiàn)為外部規(guī)律和內(nèi)部規(guī)律。外部規(guī)律表現(xiàn)為教育與社會的經(jīng)濟、政治、文化之間相互制約與相互促進的關(guān)系；內(nèi)部規(guī)律表現(xiàn)為教育要求與教育對象的身心發(fā)展以及個性特征之間、人的全面發(fā)展教育各個組成部分之間、教育過程中諸要素（教師、學(xué)生、教育影響等）之間關(guān)系及其作用的總和。[4]

高校法人治理結(jié)構(gòu)作為處理高校內(nèi)部權(quán)力和外部關(guān)系的制度化安排，其構(gòu)建和規(guī)范必須受教育的內(nèi)部規(guī)律和外部規(guī)律的制約[5]，只有這樣，高校法人治理結(jié)構(gòu)才能體現(xiàn)高等教育的基本特點及其特殊要求，才能適應(yīng)高校辦學(xué)活動的需要。

3.在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計上，強調(diào)利益相關(guān)者的共同治理

就法人屬性而言，我國公辦高校和民辦高校都屬于非營利法人，有較強的公益屬性，是社會多方利益需求的綜合反映，具有多方面的利益相關(guān)主體。就學(xué)校內(nèi)部而言，存在出資人（或捐助人）、舉辦者、管理者、教師、學(xué)生等多個直接的利益相關(guān)者；而就其外部而言，家長、所在社區(qū)、用人單位和政府等個人或社會組織，也是其間接的利益相關(guān)者。

按照利益相關(guān)者理論，高校的發(fā)展離不開上述利益相關(guān)者的投入或參與，學(xué)校追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是舉辦者的利益?？梢?，我國民辦高校和公辦高校作為利益相關(guān)者組織，在其法人治理結(jié)構(gòu)的安排上須強調(diào)內(nèi)外各種利益主體的參與，形成利益相關(guān)者共同治理的機制，實現(xiàn)各方利益的平衡和制約，全面反映各方面的利益訴求，從而維護其服務(wù)于公共利益的宗旨。

（二）差異性方面

由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不同，民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)顯示出一定的差異性。《高教法》第三十九條規(guī)定“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”；根據(jù)對《促進法》第二十一條、二十四條董事會和校長職權(quán)規(guī)定的解讀以及相關(guān)文獻統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國民辦高校一般實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制?；谥贫纫?guī)定和現(xiàn)實的情況，民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的不同主要體現(xiàn)于法人治理結(jié)構(gòu)的頂層，即領(lǐng)導(dǎo)體制的不同。

1.領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)置及權(quán)力特點不同

（1）公辦高校黨委會與民辦高校董事會

第一，兩者的地位和權(quán)力范圍不一樣?！陡叩冉逃ā返谌艞l規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨立負責(zé)地行使職權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)主要是：執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機構(gòu)負責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項任務(wù)的完成。”這一規(guī)定確立了黨委在公辦高校中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨委領(lǐng)導(dǎo)不僅是思想政治上的領(lǐng)導(dǎo)，也包括組織上和改革發(fā)展全局上的領(lǐng)導(dǎo)。

《促進法》第十九、二十、二十一條規(guī)定，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的“決策機構(gòu)”，董事會的職權(quán)主要在于聘任和解聘校長，制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度，決定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)，籌措辦學(xué)經(jīng)費以及決定學(xué)校的分立、合并、終止等重大事項的決策?！洞龠M法》對董事會職權(quán)的規(guī)定中并沒有提及“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作”等有關(guān)政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的表述，對董事會地位的規(guī)定是“決策機構(gòu)”，并沒有象公辦高校黨委那樣界定為“領(lǐng)導(dǎo)核心”?？梢?，公辦高校黨委與民辦高校董事會的地位與權(quán)力范圍有所區(qū)別。

第二，兩者的領(lǐng)導(dǎo)或決策方式不一樣?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》（2010年修訂）規(guī)定，高等學(xué)校黨的委員會實行民主集中制，黨委對重大問題的決策是 “按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”。我國《民辦教育促進法實施條例》第二十條規(guī)定，民辦學(xué)校的理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)討論諸如聘任和解聘校長等重大事項，應(yīng)當(dāng)經(jīng)2/3以上組成人員同意方可通過。這樣的規(guī)定顯示民辦高校董事會原則上是以董事投票表決的方式來對有關(guān)重大事項形成決議。

（2）民辦高校校長與公辦高校校長

對于高等學(xué)校來說，校長不僅是一個頭銜，也是領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的重要組成部分。《高教法》第三十九條、四十一條規(guī)定，公辦高校校長在學(xué)校黨委會的領(lǐng)導(dǎo)下全面負責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作；《促進法》第二十四條規(guī)定民辦學(xué)校校長執(zhí)行董事會決定，負責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作。兩部法律都具體地明確了校長在學(xué)校發(fā)展、教學(xué)、科研、學(xué)生工作、人事、財務(wù)等方面應(yīng)該行使的六項職權(quán)。但民辦高校與公辦高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不同，校長的地位和職權(quán)也表現(xiàn)出不同的特點。

第一，校長法律地位不同?！陡呓谭ā返谌畻l規(guī)定，“高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人”，《促進法》第二十二條規(guī)定，民辦學(xué)校的法定代表人由理事長、董事長或者校長擔(dān)任?？梢?，公辦高校校長是當(dāng)然的法定代表人，民辦高校校長依據(jù)學(xué)校章程可能是法定代表人，也可能不是。法定代表人是民法上的一個基本概念，是指代表法人行使職權(quán)的自然人。法定代表人對外的職務(wù)行為即為法人行為，其后果由法人承擔(dān)。從這一點來說，民辦高校校長與公辦高校校長顯示出的法律地位是不一樣的。

第二，校長權(quán)力獲得的來源不同。公辦高校校長由政府任命，校長被任命后，即享有法定職權(quán)。民辦高校校長由董事會負責(zé)選聘，并經(jīng)教育行政部門核準(zhǔn)，民辦高校校長被聘任后，除擁有法定職權(quán)外，還可享有董事會的授權(quán)?？梢姡k高校校長的權(quán)力獲得來源于政府的任命；而民辦高校校長的權(quán)力獲得來源于董事會的聘任。

第三，校長權(quán)力的性質(zhì)不同。公辦高校校長由政府任命，是國家教育行政權(quán)力體系中的一個制度安排，行使著一定的行政權(quán)，屬于公權(quán)力范疇；而民辦高校校長由董事會根據(jù)教育行政部門擬定的條件面向社會選聘并經(jīng)教育行政部門核準(zhǔn)，其權(quán)力屬于私（非公）權(quán)力范疇。由于權(quán)力性質(zhì)不同，公辦高校校長在工作中可以運用帶有一定強制性的行政方式來進行管理，而民辦高校校長治校更多地依賴于校長本人的溝通能力、感召能力、管理水平、敬業(yè)精神和人格魅力等非權(quán)力因素來凝聚人心，推動工作的開展。

第四，校長的關(guān)注點不同。法人治理是一個開放的系統(tǒng)，它涉及到學(xué)校內(nèi)外利益相關(guān)者的參與。由于法律地位和權(quán)力的來源、性質(zhì)不同，公辦高校校長作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)核心的主要成員，關(guān)注的不僅是學(xué)校的內(nèi)部管理，更要關(guān)注學(xué)校外部利益相關(guān)者關(guān)系的建立、維持與改善；民辦高校的校長更多的是關(guān)注學(xué)校內(nèi)部的管理，關(guān)注如何執(zhí)行董事會的決策，關(guān)注以提高教學(xué)質(zhì)量為中心的學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的處理和運行。

（3）民辦高校黨委與公辦高校黨委

我國的政治體制和黨的執(zhí)政地位決定了民辦高校內(nèi)部的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬民辦高校黨組織。根據(jù)《關(guān)于加強民辦高校黨的建設(shè)工作的若干意見》（教黨[2006]31號）的文件精神，民辦高校黨組織發(fā)揮政治核心作用，具有政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理上的參與權(quán)和辦學(xué)行為上的監(jiān)督權(quán)。政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要體現(xiàn)在全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校黨建、思想政治工作和德育工作；管理上的參與權(quán)主要體現(xiàn)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員通過法定程序進入學(xué)校決策機構(gòu)和行政管理機構(gòu)，參與學(xué)校改革、建設(shè)和發(fā)展以及教學(xué)、科研、行政管理等工作中重大問題的討論與決策；辦學(xué)行為上的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在引導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校堅持教育公益性原則，依法治教，規(guī)范辦學(xué)。

從地位和職責(zé)的角度來看，公辦高校黨委會在擁有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時還具有干部管理權(quán)和重大事項決策權(quán)，是學(xué)校全面工作的領(lǐng)導(dǎo)核心；民辦高校黨委會在民辦高校主要體現(xiàn)于其政治核心地位?？梢姡瑑烧叩牡匚缓吐殭?quán)不同。

2.領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)之間的關(guān)系有所不同

（1）公辦高校黨委和校長是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。公辦高校黨委“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”決定了校長是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下全面負責(zé)學(xué)校的各項工作，黨委和校長是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。具體地說，黨委領(lǐng)導(dǎo)是校長負責(zé)的前提，校長負責(zé)是黨委領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)。黨委做出的決策是校長負責(zé)的方向、目標(biāo)，校長負責(zé)的具體實施是實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)意圖的途徑。黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負責(zé)是辯證的統(tǒng)一。

（2）民辦高校董事會與校長的關(guān)系是一種基于信任而建立的聘用關(guān)系。這種聘用關(guān)系的實質(zhì)是委托代理關(guān)系，這種委托代理基于以下假設(shè)：一是代理人（校長）比委托人（董事會）擁有更為專業(yè)的知識和技能，符合政府對民辦高校校長的基本要求；二是校長擁有更為豐富的高校管理經(jīng)驗且與學(xué)校核心價值觀一致、有能力且愿意處理好學(xué)校事務(wù)；三是校長能按政府和董事會的要求引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展。在這種假設(shè)下，董事會聘用校長經(jīng)營管理學(xué)校，校長作為職業(yè)管理者按照法律規(guī)定和學(xué)校章程行使職權(quán)，執(zhí)行董事會決定，對董事會負責(zé)，是當(dāng)然的學(xué)校教育教學(xué)和行政管理工作的責(zé)任承擔(dān)者。在學(xué)校實際運行的過程中，董事會與校長的職權(quán)各不相同，彼此制約，但更多地體現(xiàn)為兩者之間的合作。除了法律規(guī)定的校長職權(quán)外，董事會為支持校長獨立行使職權(quán)，會對校長賦予一定的權(quán)力，特別是人事管理權(quán)和財務(wù)管理權(quán)這兩項董事會和校長之間最重要的權(quán)力，授權(quán)的大小與多少最終取決于校長能否令董事會滿意。校長贏得董事會的信任，是民辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制機制良性運行的根本所在。

（3）民辦高校黨委與董事會、校長的關(guān)系。因為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限劃分不同，民辦高校黨委與董事會、校長并不存在縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，民辦高校黨委的權(quán)力主要體現(xiàn)為政治上的領(lǐng)導(dǎo)、決策上的參與、辦學(xué)行為上的監(jiān)督和事業(yè)健康發(fā)展上的支持。

三、比較后的反思

（一）形成民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)差異的基礎(chǔ)：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

相同的社會制度和文化背景，使民辦高校與公辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)有共性的一面，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不同，卻決定了兩者法人治理結(jié)構(gòu)方面的差異。

產(chǎn)權(quán)（Property right），從學(xué)理上解釋，一般是指與財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利[6]，因而產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)權(quán)利或利益的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)反映的是法人組織中各利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系。從本質(zhì)上講，法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計的目的就是為了對各種利益主體的利益進行協(xié)調(diào)與均衡，對其責(zé)、權(quán)、利進行分配與制衡，所以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，其法人治理結(jié)構(gòu)也不同。對于高等學(xué)校來說，其法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以從法人的舉辦者、法人財產(chǎn)的來源及最終歸屬幾個方面來加以明晰。

根據(jù)《高教法》的相關(guān)規(guī)定，我國公辦高校由國家舉辦，其法人財產(chǎn)主要來源于國家財政投入及捐贈的財產(chǎn)，學(xué)校停辦或終止后的最終財產(chǎn)屬于國家，由國家根據(jù)公共事業(yè)的發(fā)展需要來統(tǒng)籌安排。在我國社會主義制度下，公辦高校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使黨和政府的介入成為制衡其法人治理結(jié)構(gòu)的主要因素。公辦高校黨委會的職責(zé)規(guī)定、校長的任命及其職權(quán)的規(guī)定、教職工的管理、辦學(xué)經(jīng)費的使用等，都要受到黨和政府的嚴格管理和監(jiān)督。

而對照《促進法》的相關(guān)條款，我國民辦高校是由國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦，其法人財產(chǎn)來源于社會組織或個人投入、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)及辦學(xué)積累。相比公辦高校，民辦高校法人財產(chǎn)的來源多元化，是一個擁有多元投資主體的法人，因而其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對也要復(fù)雜些。目前我國對民辦高校存續(xù)期間資產(chǎn)增量部分及終止后剩余財產(chǎn)的歸屬法律規(guī)定仍然不甚明確，各類投資主體的權(quán)利（利益）訴求仍懸而未決，這在一定程度上妨礙了民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范和完善?；谂c公辦高校不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，民辦高校決策機構(gòu)的設(shè)立、校長的聘用、教職工的管理和辦學(xué)經(jīng)費的使用等，受政府規(guī)制的程度相比公辦高校要小得多，享有較大的自主權(quán)，市場機制的介入對其法人治理結(jié)構(gòu)的影響相對更大。

民辦高校與公辦高校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不同，決定了兩者在法人治理結(jié)構(gòu)、特別是內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制方面形成差異。

（二）民辦高校與公辦高校完善法人治理結(jié)構(gòu)的思路：既同亦異

高校法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分。為推進現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)，共存于我國高等教育體系中的民辦高校與公辦高校，需面臨法人治理結(jié)構(gòu)的不斷完善問題。據(jù)上文所述，民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)既有共性，亦也差異，因此在完善法人治理結(jié)構(gòu)方面，既都要遵循高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的一般原則，同時又因各自不同的法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和特點，所要解決問題的輕重緩急又各有分別。

一般來說，高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的完善是通過外部制度的建設(shè)和內(nèi)部權(quán)力的合理配置來實現(xiàn)的。

在外部制度建設(shè)方面，無論是民辦高校還是公辦高校都需要通過外部制度環(huán)境的改善來提高內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的效率和效益，但兩者所要解決的具體問題是不同的。例如民辦高校目前急需從法律規(guī)定上明確學(xué)校終止后剩余財產(chǎn)的最終歸屬問題，以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，合理解決各類投資主體的利益訴求，促進法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范和完善。而對于公辦高校來說，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在法律規(guī)定上是清晰的，而遵循法人人格獨立原則，重塑政府與高校的法律關(guān)系，淡化行政隸屬，確保高校依法自主辦學(xué)，實現(xiàn)公共利益的最大化，則成為目前在外部制度建設(shè)上需要解決的突出問題，民辦高校在這方面的問題則顯得相對不那么急迫。

在內(nèi)部權(quán)力的分配與制衡方面，法人內(nèi)部權(quán)力的科學(xué)配置與制衡，是構(gòu)建科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)的核心。民辦高校和公辦高校作為法律規(guī)定的法人，都需要建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架，同時輔之以利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制和權(quán)益保障機制等管理機制。在這一點上，民辦高校與公辦高校有許多共同之處。例如在決策機制方面，都需要增進利益相關(guān)者的參與度，以提高決策的民主化和科學(xué)化水平，實現(xiàn)利益相關(guān)者共同治理；在執(zhí)行機制上，都需要建立校長遴選制度，積極推進校長職業(yè)化；在監(jiān)督機制方面，都需解決如何吸收更多利益相關(guān)者進入監(jiān)督機構(gòu)，如何探索“教代會”民主管理和民主監(jiān)督的多種實現(xiàn)形式，以完善監(jiān)督制衡機制的問題。另一方面，在內(nèi)部權(quán)力的配置和制衡方面，民辦高校與公辦高校各自需要解決的突顯問題又各有所側(cè)重。例如對于民辦高校法人來說，在治理結(jié)構(gòu)中如何加強黨組織的作用，使辦學(xué)不偏離社會主義方向和教育的公益性原則；如何以法律制度的規(guī)定為前提，配置董事會、校長和黨組織的權(quán)力，清晰其權(quán)力邊界，實現(xiàn)權(quán)力的有效制衡，形成民辦高校強有力的領(lǐng)導(dǎo)體制等，這些問題都是民辦高校在配置內(nèi)部權(quán)力時引起重點關(guān)注的難點問題。而對于公辦高校，例如，面對學(xué)校已是一個多元利益主體聚合的法人，學(xué)校黨委作為學(xué)校最高的權(quán)力和決策機構(gòu)，如何在確保黨的核心地位的前提下，在人員組成上吸收利益相關(guān)者的參與，以滿足多方面利益主體的訴求，如何在職能定位上更進一步體現(xiàn)決策的全局性和戰(zhàn)略性，以最大限度地發(fā)揮高校服務(wù)于國家與社會的功能等[7]，這成為公辦高校在法人內(nèi)部權(quán)力配置時面臨的焦點問題之一。

綜上所述，共存于我國高等教育體系中的民辦高校與公辦高校，由于相同的社會制度文化和不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，其法人治理結(jié)構(gòu)既有共性的部分，又具各自的特點。在完善法人治理結(jié)構(gòu)方面，如何在遵循國家高等教育價值取向的前提下，兩類高校既彰顯各自的優(yōu)勢，又相互啟發(fā)借鑒，共同推進中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，這是需要進一步思考的問題。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）