張書玉

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005）

一、關(guān)于政府職能探討

“政府應(yīng)該做什么？”這個(gè)在政治哲學(xué)中被反復(fù)討論的話題，或許是政府職能研究的切入點(diǎn)。亞當(dāng)·斯密在1776年寫成的《國(guó)富論》中提出了“統(tǒng)治者”的責(zé)任，即就是政府的職能。他認(rèn)為政府職能包括：首先，保護(hù)社會(huì)免受其他獨(dú)立社會(huì)的暴力與侵犯的職責(zé)。其次，盡可能地保護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員免受其他成員的不公正對(duì)待和壓迫的職責(zé)，或者建立一套嚴(yán)密的司法制度。最后，建立并維護(hù)某種公共事務(wù)和公共機(jī)構(gòu)的職責(zé)，此種建立和維護(hù)從來不是為了任何個(gè)人和少數(shù)人的利益。這是亞當(dāng)·斯密理想中的政府職能，他在書中指出，除了促進(jìn)國(guó)家間的自由貿(mào)易，政府職能應(yīng)該大幅度地削減。可以看出，亞當(dāng)·斯密所認(rèn)為的政府應(yīng)當(dāng)有防衛(wèi)職能、提供法律制度職能、公共服務(wù)職能。二百多年后，世界銀行在其1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》中指出，“每一個(gè)政府的核心使命”包含了五種基本職能：（1）確立法律制度；（2）提供健康的公共政策環(huán)境，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)；（3）供給社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和基本社會(huì)服務(wù)；（4）保護(hù)弱勢(shì)群體；（5）保護(hù)環(huán)境。世界銀行提出的政府職能范圍，超過了亞當(dāng)·斯密所提出的三種職能。西方有學(xué)者研究，有一組相當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的，適用于大多數(shù)國(guó)家的政府職能［1］。這些職能具體如下：（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（2）提供各種公共物品和服務(wù)；（3）解決與協(xié)調(diào)團(tuán)體沖突；（4）維持競(jìng)爭(zhēng)；（5）保護(hù)自然資源；（6）確定個(gè)人獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。這里提出了更廣泛的政府職能，具有一定的普遍性。

政府職能在不同的國(guó)家、不同時(shí)期，由于政治背景、經(jīng)濟(jì)體制的不同，表現(xiàn)形式也許多種多樣。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是一種全能政府的模式，政府職能深入到社會(huì)生活的方方面面。全能型政府的職能模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，政府通過指令性計(jì)劃和行政手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理，政府承擔(dān)了供應(yīng)、生產(chǎn)、補(bǔ)貼、管制等職能，而忽略了政府諸項(xiàng)職能的合理性與有效性。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，要求政府把微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)。政府由原來對(duì)微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場(chǎng)主體服務(wù)及為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的主要制約因素

自1988年我國(guó)提出轉(zhuǎn)變政府職能以來，經(jīng)過二十多年的改革探索，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉蔑@著成效。我國(guó)政府正在由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變，由管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，政府職能進(jìn)一步和國(guó)際社會(huì)接軌。但由于體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜性和改革的漸進(jìn)性，政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍然繁重。一方面，政府仍涉足了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。另一方面，有些該由政府管的事卻沒有管到位，特別是公共治理和公共服務(wù)方面還比較薄弱。政府職能轉(zhuǎn)變的緩慢，制約著行政管理體制改革的繼續(xù)深化。

但是就中國(guó)目前政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀來看，政府傳統(tǒng)行政觀念成為制約地方政府轉(zhuǎn)變職能的主要因素。傳統(tǒng)的行政觀念其實(shí)就是將發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，將社會(huì)的發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。傳統(tǒng)行政觀念下，政府績(jī)效衡量主要依據(jù)GDP及GDP增長(zhǎng)率，層層的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制逐漸成為各級(jí)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段。政府在追求GDP增長(zhǎng)的過程中，突出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，忽視了政府承擔(dān)的公共服務(wù)及維護(hù)社會(huì)公平、公正的職能，降低了政府的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量。例如，常有報(bào)道地方政府在拆遷中侵犯私權(quán)，“誠(chéng)信政府”受到質(zhì)疑，某些地方政府官員為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，過度追求短期利益、局部利益和謀求個(gè)人利益，使得自然資源的浪費(fèi)嚴(yán)重，環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞加劇。傳統(tǒng)管理模式被認(rèn)為是影響政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素。要改變傳統(tǒng)管理模式，首先要進(jìn)行觀念轉(zhuǎn)變。觀念不變，政府職能轉(zhuǎn)變徒有其表。綜觀傳統(tǒng)管理模式下的行政觀念，表現(xiàn)在政府與公民、自然的關(guān)系中是以“行政權(quán)力至上”及“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本位”的思想及思維模式。傳統(tǒng)行政觀念是一種以“行政權(quán)力”為核心觀念的政府主導(dǎo)型管理模式，“命令——服從”是“權(quán)力觀”下的管制表現(xiàn)形式，如果觀念不變，政府職能轉(zhuǎn)變中的服務(wù)政府、有限政府、法治政府、透明政府很難完全實(shí)現(xiàn)。所以，只有改變傳統(tǒng)行政中的權(quán)力觀念，才能突破政府職能轉(zhuǎn)變的困境。

三、政府職能轉(zhuǎn)變需要行政觀念的重構(gòu)

1.建立“公民權(quán)利至上”的行政觀念

綜觀世界各個(gè)國(guó)家，政府職能的履行離不開法治的背景。法治的核心是依法行政，行政權(quán)力必須在法律范圍內(nèi)運(yùn)行，公民權(quán)利受到憲法、法律的保障，公權(quán)力不能任意干涉、侵犯公民權(quán)利。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開法律的保障，離不開法律對(duì)權(quán)力的制約。然而，法律具有一定的局限性（法律的滯后性、立法瑕疵、法律的最低道德保障等）。公民的權(quán)利和尊嚴(yán)的彰顯，不但需要法制的完善，還需要行政中“公民權(quán)利至上”觀念的建立。在公共行政中應(yīng)尊重公民的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，政府和公民之間應(yīng)建立起更加公平合理的溝通、協(xié)商、參與的程序，培育健康、發(fā)達(dá)的市民社會(huì)，彰顯公民精神。

“公民權(quán)利至上”為核心的行政觀念包含了優(yōu)先考慮社會(huì)中弱勢(shì)群體權(quán)利。我國(guó)弱勢(shì)群體問題表現(xiàn)得十分突出，并且弱勢(shì)群體在進(jìn)一步弱勢(shì)化［2］。所以，優(yōu)先保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)利更具有緊迫性與現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)哲學(xué)家羅爾斯說過，看一個(gè)社會(huì)的正義程度，就看對(duì)這個(gè)社會(huì)中境況最差的人的態(tài)度。弱勢(shì)群體是公共政策領(lǐng)域的一個(gè)重要概念，它與自由、公正、權(quán)利等范疇一起，形成了公共政策—福利國(guó)家—社會(huì)服務(wù)的理論和實(shí)踐場(chǎng)所。弱勢(shì)群體英文為social vulnerable group，在國(guó)外指由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)機(jī)會(huì)而在社會(huì)上處于不利地位的人群。我國(guó)認(rèn)同了弱勢(shì)群體的概念，但學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為弱勢(shì)群體是由于各種原因造成的在經(jīng)濟(jì)資源和政治資源的占有方面、社會(huì)地位獲得方面、競(jìng)爭(zhēng)能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力方面處于弱勢(shì)地位的人群。我們可以看出，弱勢(shì)不僅限于經(jīng)濟(jì)上的貧困，還弱在政治、社會(huì)及文化和心理上。該類人群如兒童、老年人、殘疾人等生理性弱勢(shì)群體；如貧困農(nóng)民、失業(yè)者、遭遇重大天災(zāi)人禍的困難者、部分社會(huì)底層的性工作者等都屬于社會(huì)性弱勢(shì)群體。社會(huì)政策是以改善弱勢(shì)群體的不利地位為目標(biāo)的，在這里，如何看待弱勢(shì)群體就是一個(gè)根本性的問題。在我國(guó)的社會(huì)生活中，對(duì)弱者的救助一般發(fā)生于有較親密關(guān)系的人員之間，它屬于私德的組成部分，而在公共領(lǐng)域?qū)θ跽叩木戎菬o力的［3］。

行政中“公民權(quán)利至上”觀念要求在公共政策中重視弱者的權(quán)利與尊嚴(yán)。該觀念不僅體現(xiàn)在每一次和弱勢(shì)者相關(guān)的公共治理行為中，還體現(xiàn)在完善社會(huì)保險(xiǎn)、物質(zhì)幫助、社會(huì)救助制度、收入分配調(diào)節(jié)制度中。而且，“公民權(quán)利至上”的觀念應(yīng)滲透到弱勢(shì)群體扶持政策，特別是在住房補(bǔ)貼政策、促進(jìn)就業(yè)政策、教育均等政策中。更重要的是，公共政策的制定不僅僅應(yīng)該是為公民及弱勢(shì)群體而制定，而且要在制定公共政策的過程中讓公民及弱勢(shì)群體真正參與到政策的制定中去，實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的政治表達(dá)與政治參與。

2.建立“生態(tài)本位”的行政觀念

目前，因環(huán)境污染引起的群體性事件的年增長(zhǎng)率為29.8%。自20世紀(jì)90年代以來，公民因維護(hù)環(huán)境權(quán)益，采取“過激”行為解決環(huán)境污染糾紛的案件不斷發(fā)生［4］。環(huán)境群體性事件是環(huán)境權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害的公眾在訴求無門的情況下采取的一種不得已的行為。這種民眾在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上對(duì)政府與企業(yè)采取較之以往更為主動(dòng)與激烈的對(duì)抗方式的大量出現(xiàn)，充分暴露了政府處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系時(shí)存在的問題。

面對(duì)這些問題，我們不得不在行政觀念上重新檢討一下。從我們的發(fā)展觀而言，無論是個(gè)人本位，還是社會(huì)本位，皆以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”。在環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生矛盾時(shí)，必然經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先。這種以環(huán)境的代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)一時(shí)發(fā)展的做法和可持續(xù)發(fā)展是相違背的。最終，面對(duì)自然資源的有限性與稀缺性，日益惡化的生態(tài)環(huán)境將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。生態(tài)本位的行政觀念要求政府在履行職能過程中，通過法律及政策將經(jīng)濟(jì)發(fā)展限定在生態(tài)允許的范圍內(nèi)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)本位觀念是政府在行使職能過程中處理人與自然關(guān)系的新觀念，這種觀念是以生態(tài)利益為中心，并將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展限定在生態(tài)允許的范圍內(nèi)的思想。生態(tài)利益和社會(huì)的近期利益也許存在一定的沖突，但與社會(huì)的長(zhǎng)久利益一致。生態(tài)本位觀念是政府在履行職能過程中，處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的矛盾的價(jià)值取向。生態(tài)本位觀念符合“滿足當(dāng)代人需求，又不對(duì)后代人的需求造成威脅”的可持續(xù)發(fā)展理念，是人與自然和諧相處必然選擇，也是政府環(huán)境保護(hù)職能的實(shí)現(xiàn)的有力保證。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著政府改革的進(jìn)一步深入，政府職能轉(zhuǎn)變的浪潮波及中央、地方政府及公共組織，對(duì)政府職能探討的中心從權(quán)力政府向權(quán)利政府轉(zhuǎn)變，從管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，同時(shí)伴隨著政府信息公開、政府服務(wù)外包、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)等，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?。然而，政府職能的轉(zhuǎn)變是涉及很多管理方面的綜合性問題，如體制問題、機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題、運(yùn)行機(jī)制的問題。任何問題追溯到源頭，根本上則是觀念問題。公民權(quán)利至上、生態(tài)本位的行政觀念是政府職能轉(zhuǎn)變中應(yīng)該具有的不同于傳統(tǒng)思想的新觀念，也是突破政府職能轉(zhuǎn)變制約的關(guān)鍵所在。

［1］（澳）歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.105.

［2］［3］王思斌.改革中弱勢(shì)群體的政策支持［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），2003，（6）.

［4］王彬輝.環(huán)境污染糾紛的法外私力救濟(jì)及其解決之道［J］.河北法學(xué)，2004，（1）：18.