林延斌，王瑩

（1.中共汕尾市委黨校，廣東汕尾 516600；2.賀州機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，廣西賀州 542800）

協(xié)商民主視閾下我國鄰避沖突的成因與治理

林延斌1，王瑩2

（1.中共汕尾市委黨校，廣東汕尾 516600；2.賀州機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，廣西賀州 542800）

當(dāng)前我國鄰避沖突呈現(xiàn)突發(fā)易發(fā)多發(fā)特點(diǎn)，一些鄰避問題雖然獲得了短暫性解決，但張力猶存，需要我們從制度源頭上加以治理。協(xié)商民主蘊(yùn)涵著參與、對話、溝通、合作的公共精神，在協(xié)商民主視閾下完善公民參與、風(fēng)險(xiǎn)溝通、利益兼顧以及理性互動等機(jī)制，是解決當(dāng)前鄰避沖突難題的一種新思維。

協(xié)商民主；鄰避；公共利益

有些公共設(shè)施，如核能、化工廠、加油站、垃圾焚燒場等，它們的“公共性”是無可置疑的，也是社會邁向現(xiàn)代化過程中所必須配套建設(shè)的項(xiàng)目，然而卻由于自身的負(fù)外部性效應(yīng)以及人們對風(fēng)險(xiǎn)的恐懼而遭受嫌棄、排斥和沖突，學(xué)界稱之為“鄰避”，即“不要建在我家后院”。隨著我國改革的全面深化，鄰避行為日益頻繁，不斷考驗(yàn)政府的行政合法性，如靜坐請?jiān)浮⒓w上訪、阻塞交通、圍堵打砸黨政機(jī)關(guān)等。僵局如何打破？十八大提出發(fā)展社會主義協(xié)商民主無疑為此指明了新方向和新路徑。

一、協(xié)商民主的含義及價(jià)值

協(xié)商民主，20世紀(jì)80年代畢塞特最早運(yùn)用該詞主張公民參與、反對精英主義，之后一批學(xué)者對此加以拓展完善，如羅爾斯以“正義”、“秩序”為重心，認(rèn)為“秩序良好的憲政民主”應(yīng)該“被理解成協(xié)商民主”；哈貝馬斯則通過“對話”加以詮釋，“我們努力尋求一種公平的解決辦法，而這樣的解決辦法必須得到所有參與者（以及相關(guān)者）深思熟慮的贊同。只有在互相承認(rèn)的對等條件下，通過非強(qiáng)調(diào)性的對話，我們才能獲得這樣的贊成”［1］；梅維·庫克強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主是“為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”［2］。筆者認(rèn)為，協(xié)商民主是指在多元的社會結(jié)構(gòu)里，社會成員通過規(guī)范程序進(jìn)行平等協(xié)商、對話、審議尋求共識，推動政治話語中的理解包容，以此實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的治理方法和決策方式。協(xié)商民主對社會發(fā)展具有強(qiáng)大的維穩(wěn)功能，對消除不和諧因素，促使社會有序協(xié)調(diào)具有極其重要的作用。

1.協(xié)商民主有利于緩解參與危機(jī)

公民參與是社會穩(wěn)定的前提條件，當(dāng)一個(gè)國家現(xiàn)有的政治體制無法容納社會發(fā)展和利益分化所帶來的“爆炸式”參與問題時(shí)，動蕩就可能會產(chǎn)生。亨廷頓說過，“在一個(gè)制度化政治參與路徑尚未健全的國家，由于民眾要求難以通過合法渠道得到表達(dá)，并在政治體系內(nèi)部得到緩解和集中，幾乎可以肯定，政治參與劇增的確定結(jié)果就是政治動亂”［3］。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人或群體加強(qiáng)與公共部門互動，這種充分參與，使民主真正回歸到了“人民統(tǒng)治”、“由民做主”的本源上，在這種情況下，許多棘手的互不妥協(xié)的社會問題都有望得到解決。

2.協(xié)商民主有利于培養(yǎng)出維護(hù)健康民主所必需的公民美德

當(dāng)人們將公共協(xié)商置于首要地位時(shí)，自私自利將會在“眾目睽睽”下受到一定的節(jié)制，因?yàn)闆]有人會愿意背負(fù)“破壞共識”的罪名，也沒有人愿意生活在帕特南所說的“永不合作的均衡”當(dāng)中。在這種情況下，個(gè)人偏好是可以而且也應(yīng)該基于公共理性上公開的討論中被改變和同化的，人們更愿意做出妥協(xié)、互惠、合作的行為以保持其道德完整性，形成諸如政治共同體成員之間相互節(jié)制、相互體諒的民主公民性格特征。在哈貝馬斯看來，協(xié)商民主是一種對話式民主，一種本著公益討論而非私利競爭原則的話語性民主。對話是協(xié)商民主中的核心，它具有以下幾種屬性：對話具有開放性；對話是理性的相互交換的；每個(gè)人必須對自己言論負(fù)責(zé)；對話目的是促成新的理解，形成共識。

3.協(xié)商民主有利于良好政策的制定與執(zhí)行

現(xiàn)代公共政策實(shí)質(zhì)是一種由多方利益相關(guān)者共同參與的政治博弈，這些參與者來自不同的功能領(lǐng)域和各個(gè)階層，由此形成一定的網(wǎng)絡(luò)以影響政策運(yùn)作過程。協(xié)商民主所強(qiáng)調(diào)的討論與對話，讓社會各群體成員都有了相對均等的話語權(quán)，從而排除了當(dāng)局單一理性和隱蔽議程以及職權(quán)、專家或其他形式的權(quán)勢“劫持”的可能，“當(dāng)政策通過公共商討和辯論的途徑制定出來，且參與其中的公民和公民代表超越了單純的自利和有局限的觀點(diǎn)，反映的是公共利益或者共同利益的時(shí)候，政治決策才是合法的”［4］。這種“合法的”政策更容易得到大眾的接受，政策執(zhí)行的阻力和成本也因此得到有效控制。

二、鄰避沖突產(chǎn)生的原因——基于協(xié)商民主視角

轉(zhuǎn)型期社會鄰避沖突的大量發(fā)生，固然與鄰避設(shè)施的負(fù)外部性密切相關(guān)，但更應(yīng)關(guān)注沖突背后傳統(tǒng)精英治理模式對公民個(gè)人權(quán)益的漠視，即隨著社會發(fā)展，人們的環(huán)境意識和維權(quán)意識不斷提高，傳統(tǒng)的政府決策模式遭遇了公共性危機(jī)挑戰(zhàn)。

1.精英決策導(dǎo)致社會懷疑、猜忌和對抗情緒爆發(fā)

精英決策是一種政府指導(dǎo)與專家技術(shù)顧問為主要特征的決策，這種決策較民主決策效率高、成本低，因而備受集權(quán)政府青睞。但是“政府+專家”的決策存在著失靈問題，假設(shè)政府是大公無私的，政府推行鄰避設(shè)施完全是因?yàn)楣怖妫湟矔捎谛畔⒄莆詹蝗蜎Q策環(huán)境變化出現(xiàn)差錯(cuò)，導(dǎo)致群眾不滿。況且在現(xiàn)實(shí)生活中，政府并非完全大公無私的，其也會有自身利益，諸如政績、GDP增長、財(cái)政甚至個(gè)人灰色收入等，精英決策作為一種不透明的決策方式和過程無疑為假公濟(jì)私、權(quán)力尋租、徇私枉法的滋生提供了土壤。出于以上考慮，政府顯然不希望也覺得沒必要讓民眾直接參與決策，他們壟斷各種信息，打壓對其有負(fù)面影響的報(bào)道，并且制造所謂“民意”，對于公眾的質(zhì)疑，要么回應(yīng)不足，要么集體失語，企圖以這種偷偷摸摸的方式蒙哄過關(guān)?！班彵軟_突的一大特點(diǎn)是被迫居住在鄰避設(shè)施附近的少數(shù)人群事前并不知曉這一設(shè)址行為，更沒有機(jī)會參與到政府關(guān)于選址問題的決策中。這一沖突揭露了政府現(xiàn)行決策模式的弊端，即政府相關(guān)部門對鄰避設(shè)施選址的決策僅參照專家的意見，而沒有讓廣大的民眾參與進(jìn)來”［5］。這種決策模式削弱了公眾知情權(quán)，導(dǎo)致他們猜忌和對抗情緒產(chǎn)生，為談判埋下互不信任的種子。

2.民意表達(dá)渠道梗塞和缺失導(dǎo)致利益博弈場失衡

鄰避項(xiàng)目牽涉到政府、商人（建設(shè)單位）、社會及當(dāng)?shù)鼐用竦榷嘣后w，各方利益不盡相同，通常政府與商人的利益具有較多共同性，政府往往會在項(xiàng)目審批程序、項(xiàng)目建設(shè)阻礙清除與控制、輿論宣傳等方面為商人“保駕護(hù)航”，以便在最短時(shí)間完成工程建設(shè)并投入使用；而社會群體則分化較為嚴(yán)重，支持、反對、“搭便車”皆有之。在利益博弈場中，利益最為攸關(guān)的主體當(dāng)屬當(dāng)?shù)鼐用?，即那些受鄰避設(shè)施影響的群眾，雖然鄰避設(shè)施是整個(gè)社會發(fā)展所需要的設(shè)施，但其負(fù)外部性卻落在當(dāng)?shù)鼐用裆砩希o他們帶來了經(jīng)濟(jì)、聲譽(yù)、健康、心理、生活習(xí)慣等影響，因而反抗性最為強(qiáng)烈。但是在利益表達(dá)方面，無論是面對擁有公權(quán)力的政府，還是財(cái)大氣粗的商人以及影響輿論導(dǎo)向的社會大眾，當(dāng)?shù)鼐用裨谠捳Z權(quán)、社會資本、媒體公關(guān)、談判技能等方面均處于弱勢地位，通過正式的利益表達(dá)渠道政府末必聽到或聽順其利益訴求，居民只好通過非正常渠道加以抵制甚至反抗。譬如2012年四川什邡鉬銅群體性事件，鉬銅項(xiàng)目正式動工建設(shè)之前，陸續(xù)有居民通過網(wǎng)絡(luò)咨詢、市長信箱、到市委上訪等方式提交異議，但未得到官方滿意答復(fù)。隨后越來越多人開始采取體制外的民意表達(dá)渠道，人們通過網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ群、手機(jī)短息、給媒體寫信等工具或途徑，對項(xiàng)目環(huán)保問題進(jìn)行議論，采用印發(fā)宣傳單、手持條幅集體街上“散步”的方式表達(dá)自身的不滿，最終導(dǎo)致街頭暴力的發(fā)生。

3．風(fēng)險(xiǎn)溝通不足導(dǎo)致社會恐慌心理蔓延

公眾之所以反感鄰避設(shè)施，源于人們對不確定性風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的焦慮、擔(dān)憂情緒。專家和政府的相關(guān)決策者往往是從技術(shù)角度定義風(fēng)險(xiǎn)，但公眾由于缺乏相關(guān)專業(yè)知識，只是基于直覺對鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)作出自己的判斷，他們認(rèn)為政府官員出于政績考慮，會與專家和企業(yè)合謀，故意淡化甚至掩蓋項(xiàng)目的潛在危害，從而拒絕官方關(guān)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)很低或風(fēng)險(xiǎn)可控的說法，這是鄰避沖突產(chǎn)生的深刻社會心理根源，政府必須加以消除和安撫，因而“風(fēng)險(xiǎn)溝通”無疑是貫穿整個(gè)鄰避建設(shè)的重要事務(wù)。正如哈貝馬斯所強(qiáng)調(diào)的，在理想情景對話中，參與者沒有對正確解釋的壟斷權(quán)，當(dāng)日常慣例和直接的、策略性的暴力不能解決意見分歧時(shí)，只有通過對話理論，溝通理性概念才能得到恰當(dāng)說明。但問題在于，我國一些地方政府對于風(fēng)險(xiǎn)溝通認(rèn)識不充分，或者說沒有真正換位思考公眾的感受，很多時(shí)候政府在項(xiàng)目規(guī)劃籌備階段不愿意公開信息，主動與公眾進(jìn)行溝通，而是拖延推諉，直到公眾獲知工程項(xiàng)目開工建設(shè)并表達(dá)抗議時(shí)才同公眾進(jìn)行溝通。這種溝通不足的行為在風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生和公民維權(quán)意識不斷增強(qiáng)的時(shí)代，只會加深人們對鄰避設(shè)施的憂慮和恐慌。

4.糾紛解決機(jī)制不健全導(dǎo)致矛盾沖突不斷升級

鄰避沖突引發(fā)后，需要通過司法或其他糾紛解決機(jī)制來化解沖突，或者重新將矛盾主體拉回談判桌上，避免沖突進(jìn)一步升級對社會造成更大的混亂，這是西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)對此類沖突較為成功的經(jīng)驗(yàn)。然而在我國，這樣的機(jī)制并沒有得到健全和完善，致使沖突基本都是在失控情況下政府被迫暫停（撤消）工程、息事寧人。主要體現(xiàn)在兩方面：一是鄰避設(shè)施在選址立法上缺乏專門的法律規(guī)范。在選址上通常是政府依據(jù)行政規(guī)劃、行政許可以及環(huán)境影響評估認(rèn)定等相關(guān)的法律法規(guī)做出決策，而沒有專門的關(guān)于鄰避設(shè)施選址的法律流程，這些行政規(guī)劃和行政許可行為并不在法院受案范圍內(nèi)，司法難以進(jìn)行有效約束；二是鄰避沖突在實(shí)踐上缺乏溝通、協(xié)商平臺。鄰避沖突發(fā)生后政府往往通過“胡蘿卜加大棒”以及輿情控制方式迫使民眾妥協(xié)，這樣的話，民眾要么屈服，要么繼續(xù)組織更大規(guī)模的街頭運(yùn)動，無論選擇哪種方式，最后都很難出現(xiàn)“雙贏”格局。

三、引入?yún)f(xié)商民主，化解鄰避沖突的路徑探析

引入?yún)f(xié)商民主是化解鄰避風(fēng)險(xiǎn)的必然路徑，黨的十八大報(bào)告指出，“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力”。鄰避設(shè)施關(guān)系到多元主體切身利益，只有通過各方平等溝通、對話、協(xié)商，推動治理現(xiàn)代化，才能有效化解鄰避沖突。

1.公開行政程序，提高公民參與

從我國眾多鄰避沖突事例看，沖突發(fā)生的一個(gè)最直接的原因是鄰避設(shè)施給周邊居民帶來危害并且是在他們不知情的情況下興建的。因而政府應(yīng)將鄰避設(shè)施的規(guī)劃、選址、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施等一一公開，以獲取公眾信任和理解。具體來說：一是在設(shè)施論證和決策階段，通過網(wǎng)絡(luò)交流、民意調(diào)查、群眾訪談、聽證會等形式廣泛征詢居民意見，發(fā)揮業(yè)主委員會和街道辦事處的調(diào)研與動員作用，促使政府不斷修正和完善方案，并且及時(shí)回應(yīng)民眾，盡量保證每個(gè)利益相關(guān)主體的聲音都被聽見和尊重；二是由于理性思維的導(dǎo)向性，政府并不能完全排除鄰避風(fēng)險(xiǎn)，因此在設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)階段，公民參與還應(yīng)直接與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避演習(xí)等相掛鉤，讓群眾切實(shí)感受到政府對人權(quán)和環(huán)境權(quán)的重視，以此提高政府公信力，避免鄰避突發(fā)事故所造成的不信任恐慌；三是當(dāng)鄰避設(shè)施產(chǎn)生負(fù)面影響引發(fā)政府和公民情緒對立時(shí)，有必要設(shè)立獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)并促其調(diào)解政府與社會矛盾，以此形成新的共識。

2.疏通利益表達(dá)渠道，兼顧各方利益

當(dāng)?shù)鼐用裨卩彵芙ㄔO(shè)中處于弱勢地位，需要政府通過完善司法救濟(jì)制度、暢通信訪渠道、增強(qiáng)弱勢群體在人大和政協(xié)的比重、拓寬和規(guī)范社會輿論表達(dá)機(jī)制方面向他們傾斜，保證他們的想法被表達(dá)、訴求被尊重。在具體的利益兼顧中，政府不能以鄰避的“公共性”而抹殺居民的合法權(quán)益，應(yīng)在金錢上、實(shí)物上給予等價(jià)或高價(jià)的補(bǔ)償，如在鄰避項(xiàng)目附近建設(shè)公園、圖書館、草地、廣場，使居民從“失之東隅，收之桑榆”中得到某種心理平衡；或者通過招標(biāo)的形式，把鄰避項(xiàng)目的詳細(xì)情況及補(bǔ)償措施公布于社會，讓各社區(qū)成員內(nèi)部協(xié)商、討論，決定是否在自己社區(qū)內(nèi)建設(shè)鄰避設(shè)施，等等?？傊?，只有在政治話語權(quán)以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中給予民眾足夠尊重，才能贏取他們對鄰避設(shè)施的讓步，形成共治共贏的格局。

3.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通，減少抵觸情緒

我國已進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會，政府單打獨(dú)斗已經(jīng)無法應(yīng)對頻繁的危機(jī)，強(qiáng)化與社會多元主體的協(xié)同治理，及時(shí)從他們當(dāng)中獲取危機(jī)信息以及治理之道無疑是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要路徑。邁克爾·里杰斯特認(rèn)為：“當(dāng)組織面臨危機(jī)時(shí)，與相關(guān)公眾的溝通和傳播比以往任何時(shí)候都重要。若一個(gè)組織不能就其發(fā)生的危機(jī)與公眾進(jìn)行合適而恰當(dāng)?shù)臏贤?，不能告訴社會它面臨災(zāi)難局面正在采取什么補(bǔ)救措施，不能很好地表現(xiàn)它對所發(fā)生事故的態(tài)度，這無疑將會給組織的信譽(yù)帶來致命的傷害，并有可能導(dǎo)致組織的消亡”［6］。政府在推行鄰避項(xiàng)目時(shí)，事實(shí)上未必能完全看清項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)以及制定規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的萬全之策，這時(shí)站在公眾角度并且與公眾進(jìn)行及時(shí)的溝通顯得尤為重要。而且最有效的方式應(yīng)該是在危機(jī)暴發(fā)前，在日常工作中就建立與公眾間的風(fēng)險(xiǎn)信息互動交流機(jī)制，以此積累信任資本和危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)，確保官方權(quán)威不被謠言以及別有用心的陰謀組織所動搖。

4.促進(jìn)理性互動，形成集體共識

理性互動要有序進(jìn)行，必須保證各參與主體合法的要求能夠自由合理地做出解釋。羅爾斯認(rèn)為，公共理性所要求的是，公民能夠根據(jù)公共政治價(jià)值的理性平衡相互解釋他們的投票行為，每個(gè)公民所主張的政治價(jià)值的平衡都必須是合理的，而且個(gè)人也可以被他人看作是理性的［7］。在鄰避沖突民主協(xié)商解決過程中，政府可以立足“公共利益”的高度闡述鄰避設(shè)施選址與建設(shè)的合理性，商人也可以站在“商業(yè)利益”的角度推動鄰避項(xiàng)目施行，而當(dāng)?shù)鼐用裢瑯涌梢哉驹凇皞€(gè)人利益”的角度自由發(fā)表自己的反對立場，這是“作為公平的正義”的理性呼喚。關(guān)鍵在于政府作為社會價(jià)值權(quán)威性分配者與協(xié)調(diào)者，應(yīng)建構(gòu)一個(gè)對等的“利益話語能量場”作為互相博弈、理性互動的平臺，讓各方能夠?qū)Ω髯缘男袨榛A(chǔ)作出合理詮釋，這樣才能緩和各方的緊張關(guān)系，在鄰避問題上最終形成集體行動。

5．指向“制度緩解”，完善糾紛解決機(jī)制

在現(xiàn)代社會中，鄰避沖突呈現(xiàn)出易發(fā)頻發(fā)的趨勢，我國亟需制定和完善包括鄰避規(guī)劃、選址、許可、沖突解決等方面的立法，避免社會出現(xiàn)大混亂。國外在這方面有許多法律規(guī)定值得我們學(xué)習(xí)借鑒，如德國的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物處理法》、美國的《危害廢物設(shè)施選址法》均對鄰避設(shè)施的選址流程與注意事項(xiàng)作了詳細(xì)規(guī)定，又如美國的《環(huán)境政策與沖突解決法》、日本的《公害糾紛處理法》、德國的《環(huán)境責(zé)任法》等對所有環(huán)境沖突（含鄰避沖突）的應(yīng)對與處置也作了嚴(yán)格規(guī)范。這些法律法規(guī)為鄰避問題的根本解決發(fā)揮了重要作用。此外，鑒于鄰避問題所牽涉到的人群多、范圍廣，具有易發(fā)多發(fā)突發(fā)的特征，為避免過度依賴和消耗司法資源，以及能夠第一時(shí)間對鄰避糾紛作出回應(yīng)，政府應(yīng)在內(nèi)部建立專門解決環(huán)境糾紛的行政機(jī)構(gòu)和機(jī)制，并且扶持建立其他具有調(diào)解與協(xié)商功能的社會組織，通過這樣的機(jī)構(gòu)與組織參與協(xié)作，使得鄰避沖突的化解能夠及時(shí)化、有效化和制度化。

［1］楊瑞升．新型農(nóng)村社區(qū)基層民主建設(shè)研究［D］．天津理工大學(xué)，2011.

［2］（美）梅維·庫克．協(xié)商民主的五個(gè)觀點(diǎn)［A］．陳家剛．協(xié)商民主［C］．上海：三聯(lián)書店，2004.43.

［3］（美）塞繆爾·P·亨廷頓．變化社會中的政治秩序［M］．北京：三聯(lián)書店，1989.38.

［4］李翠萍．污染區(qū)居民如何扭轉(zhuǎn)環(huán)境不正義——美國北卡羅來納州華倫郡多氯聯(lián)苯掩埋場個(gè)案分析［J］．美中公共管理，2009，（6）.

［5］王彩波,張磊.試析鄰避沖突對政府的挑戰(zhàn)——以環(huán)境正義為視角的分析［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2012，（8）：160-168.

［6］吳小冰．近年來危機(jī)傳播之研究綜述［J］．廣告大觀理論版，2011，（3）.

［7］（美）約翰·羅爾斯．公共理性的觀念［A］.協(xié)商民主:論理性與政治［C］．北京：中央編譯出版社，2006.89.

D63-3

A

1009-6566（2014）06-0025-04

廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)2013—2014年度哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“國家治理視角下協(xié)商民主的社會穩(wěn)定功能研究（編號：13GL03）”的階段性成果。

2014-11-17

林延斌（1987—），男，廣西貴港人，中共汕尾市委黨校教師，行政管理碩士研究生。