呂 萍，楊 雪

（鐵道警察學(xué)院，河南 鄭州450053）

2009年7月8日，中共中央編制辦公室下發(fā)《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機(jī)關(guān)編制的通知》（中央編辦發(fā)〔2009〕15號(hào)）（即15號(hào)文件），表述了鐵路公安機(jī)關(guān)和檢法兩院轉(zhuǎn)制的概括性思路。按照15號(hào)文件要求，鐵路公檢法三家的移交工作應(yīng)該在2009年底完成。改革被分成了兩步，即鐵路公安機(jī)關(guān)先行，鐵路運(yùn)輸檢法兩院隨后跟進(jìn)。2009年7月16日，人力資源和社會(huì)保障部、鐵道部、國(guó)家公務(wù)員局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員過(guò)渡有關(guān)工作的通知》（人社部發(fā)〔2009〕64號(hào)），拉開(kāi)了鐵路公安司法體制改革的大幕。同年9月，全國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)轉(zhuǎn)制考核考試工作，至當(dāng)年年底，鐵路公安機(jī)關(guān)在體制上基本完成了從“企業(yè)警察”到“納入國(guó)家司法體系”的“國(guó)家公務(wù)員”序列的轉(zhuǎn)變。但鐵路公安機(jī)關(guān)的管理機(jī)制、工作機(jī)制、福利待遇等，并沒(méi)有隨著鐵路警察身份的迅速改變而發(fā)生變化[1]。

一、改制前鐵路公安機(jī)關(guān)的設(shè)置及屬性分析

鐵路公安機(jī)關(guān)自1949年成立至今，一直延續(xù)著對(duì)應(yīng)鐵路各級(jí)部門(mén)設(shè)立的機(jī)構(gòu)層級(jí)：在中央政府一級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)，地方鐵路局一級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)，地方鐵路分局（分局已經(jīng)撤銷(xiāo)，但與分局對(duì)應(yīng)的鐵路公安處仍然存在）一級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)，鐵路站段對(duì)應(yīng)設(shè)立基層派出所、隊(duì)等，共四層三級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置體制。其間在名稱(chēng)和行政級(jí)別上有調(diào)整，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有增加和擴(kuò)充，但在機(jī)構(gòu)層級(jí)上沒(méi)有大的改變。

鐵路公安機(jī)關(guān)究竟是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，是一個(gè)事關(guān)其權(quán)力來(lái)源以及執(zhí)法合法性的根本問(wèn)題。關(guān)于鐵路公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，學(xué)界一向關(guān)注不夠，而且實(shí)踐中的爭(zhēng)議多起于鐵路運(yùn)輸糾紛案件中鐵路公安機(jī)關(guān)的“企業(yè)保安”身份。這一爭(zhēng)議一直持續(xù)到2009年底鐵路公安機(jī)關(guān)改制完畢，整體轉(zhuǎn)為國(guó)家公務(wù)員序列，被納入國(guó)家司法體系才算塵埃落定。

因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家法律法規(guī)、政策文件均沒(méi)有對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)作出明確界定，所以鐵路公安機(jī)關(guān)在性質(zhì)上是傾向于鐵路企業(yè)的組成部分，還是傾向于國(guó)家警察機(jī)關(guān)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這個(gè)問(wèn)題并不為外界所關(guān)注。因?yàn)樯鲜兰o(jì)70年代之前的中國(guó)，企業(yè)并沒(méi)有市場(chǎng)化，尤其是像鐵路這樣決定著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的國(guó)有企業(yè)，不僅被當(dāng)作行政主體行使對(duì)鐵路建設(shè)和運(yùn)輸?shù)墓芾頇?quán)，而且還被施以準(zhǔn)軍事化的管理模式。鐵路公安機(jī)關(guān)無(wú)論是鐵路系統(tǒng)的組成部分還是公安系統(tǒng)的組成部分，都不影響其國(guó)家行政主體的性質(zhì)和職能。但這種身份在國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場(chǎng)化以后，各地鐵路管理部門(mén)的企業(yè)特征開(kāi)始顯現(xiàn)時(shí)出現(xiàn)了危機(jī)。因?yàn)?，在具有市?chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)特征的企業(yè)下面，再存在公安機(jī)關(guān)甚至司法機(jī)關(guān)，就成為十分荒謬的現(xiàn)象了。

對(duì)于法院、檢察院企業(yè)屬性的否定，在法理上以及國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)律上，都是沒(méi)有什么可置疑的，但鐵路公安機(jī)關(guān)的屬性，究竟是企業(yè)保安力量，還是國(guó)家警察力量，很長(zhǎng)一段時(shí)間里都是各界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

鐵路公安機(jī)關(guān)是我國(guó)最早設(shè)立的專(zhuān)門(mén)警察機(jī)關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于鐵路系統(tǒng)準(zhǔn)政府職能部門(mén)的性質(zhì)，鐵路公安機(jī)關(guān)的國(guó)家警察機(jī)關(guān)性質(zhì)也無(wú)人置疑。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代后，隨著鐵路行業(yè)的企業(yè)化，鐵路警察的性質(zhì)被越來(lái)越多的表象所模糊。鐵路公安機(jī)關(guān)究竟是“企業(yè)警察”或“企業(yè)保安”，還是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，從對(duì)我國(guó)行政主體的分析中就可以找到答案。

原鐵道部是國(guó)務(wù)院主管全國(guó)鐵路工作的部門(mén)，它對(duì)國(guó)家鐵路實(shí)行高度集中、統(tǒng)一指揮，對(duì)地方鐵路、專(zhuān)用鐵路和鐵路專(zhuān)用線(xiàn)進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和提供幫助，所以它是當(dāng)然的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。原鐵道部下設(shè)的公安局，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國(guó)的鐵路公安工作，它的行政地位也是顯而易見(jiàn)的。

但鐵路運(yùn)輸企業(yè)雖不是行政機(jī)關(guān)，卻又具有一定的行政職權(quán)，行使一定的行政權(quán)力，履行相應(yīng)的行政職責(zé)，那么它到底是不是行政主體呢？《鐵路法》第3條第2款規(guī)定：“國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。”同時(shí)鐵路法明確規(guī)定了國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)在運(yùn)輸營(yíng)業(yè)、鐵路建設(shè)、鐵路安全與保護(hù)方面的職權(quán)和職責(zé)。結(jié)合以上規(guī)定可以看出，鐵路運(yùn)輸企業(yè)是授權(quán)性行政主體，是作為社會(huì)組織的行政主體。

鐵路公安機(jī)關(guān)與鐵路運(yùn)輸企業(yè)不同，它不是授權(quán)性行政主體，而是職權(quán)性行政主體，即它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。鐵路公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同于鐵路運(yùn)輸企業(yè)，雖然它們都在行使行政管理職能，都是行政主體，但鐵路運(yùn)輸企業(yè)是授權(quán)性行政主體，是企業(yè)性質(zhì)的組織，而鐵路公安機(jī)關(guān)則是職權(quán)性行政主體，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。只是因?yàn)閲?guó)家在體制設(shè)置上的歷史原因，鐵路公安機(jī)關(guān)才最終處于現(xiàn)在這種不合理的位置。也正是鐵路運(yùn)輸企業(yè)在人權(quán)、財(cái)權(quán)上的控制，才在表象上模糊了鐵路公安機(jī)關(guān)的身份[2]。

因此，鐵路公安機(jī)關(guān)整體垂直于原鐵道部公安局，最終隸屬于公安部（公安部十局），鐵路警察全部轉(zhuǎn)為國(guó)家公務(wù)員，是身份的回歸，而不是簡(jiǎn)單的利益均衡結(jié)果。

二、鐵路公安機(jī)關(guān)改制的過(guò)程及改制后的狀況

對(duì)鐵路司法體制進(jìn)行改革的建議，早在1983年至1987年間，尤其是全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院和鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院撤銷(xiāo)之時(shí)就有人提出。而隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和國(guó)家法治化程度的提升，來(lái)自社會(huì)越來(lái)越廣泛激烈的質(zhì)疑和否定，是鐵路司法體制改革最大的外在推動(dòng)力。2009年，中央終于啟動(dòng)了鐵路公安及司法體制的改革。

（一）鐵路公安機(jī)關(guān)的改革方案

2009年，根據(jù)中央15號(hào)文件精神，人力資源和社會(huì)保障部、鐵道部、國(guó)家公務(wù)員局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員過(guò)渡有關(guān)工作的通知》，確定了鐵路公安機(jī)關(guān)分類(lèi)過(guò)渡原則和平穩(wěn)過(guò)渡原則，根據(jù)全國(guó)18個(gè)鐵路公安局7萬(wàn)多民警的不同情況，分別采取考核和考試的辦法進(jìn)行過(guò)渡。人員過(guò)渡工作由人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家公務(wù)員局會(huì)同鐵道部共同組織實(shí)施。人員過(guò)渡工作完成后，鐵路公安民警全部納入國(guó)家公務(wù)員法管理范圍。鐵路公安民警在職務(wù)升降、辭職辭退、培訓(xùn)交流、工資福利以及組織紀(jì)律等方面，嚴(yán)格按照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定實(shí)行規(guī)范化、法制化管理。

具體的改制方案大致為：將鐵路公安局、鐵路公安處及鐵路公安所（隊(duì)）從鐵路運(yùn)輸企業(yè)中全部分離，一次性整體納入國(guó)家司法管理體系，由鐵道部、公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，黨政工作以鐵道部領(lǐng)導(dǎo)為主，公安業(yè)務(wù)工作以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主。

鐵路公安實(shí)行鐵道部公安局（公安部十局）、鐵路公安局、鐵路公安處三級(jí)管理體制。鐵道部公安局列入公安部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)序列，可同時(shí)使用鐵道部公安局和公安部十局名稱(chēng)。鐵道部公安局（公安部十局）在鐵道部、公安部的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，具體領(lǐng)導(dǎo)鐵路系統(tǒng)的公安工作；鐵路公安局以鐵道部公安局（公安部十局）領(lǐng)導(dǎo)為主，公安業(yè)務(wù)工作同時(shí)接受駐在地省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）領(lǐng)導(dǎo)；鐵路公安處由鐵路公安局領(lǐng)導(dǎo)，與鐵路公安局不在同一省、自治區(qū)、直轄市的，公安業(yè)務(wù)工作同時(shí)接受駐在地省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）領(lǐng)導(dǎo)。

鐵路公安從鐵路運(yùn)輸企業(yè)中全部分離、納入國(guó)家司法管理體系后，其主要職能仍然是維護(hù)鐵路的治安秩序，保證鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩珪惩?。有關(guān)鐵路公安與鐵路運(yùn)輸企業(yè)相互配合的具體辦法，由鐵道部、公安部制定。

根據(jù)此次改革方案，全國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)原有機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍不變，原有職能和任務(wù)不變，原有人員崗位不變，全部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，由鐵道部公安局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而鐵道部公安局在人事管理、黨政領(lǐng)導(dǎo)方面仍屬于鐵道部的業(yè)務(wù)局之一，在公安工作中受公安部領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障，完全由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，各鐵路公安局在人事管理、經(jīng)費(fèi)提供等方面與所在各鐵路運(yùn)輸局徹底脫鉤。

2009年9月19日，全國(guó)鐵路民警國(guó)家公務(wù)員考試結(jié)束，除極少數(shù)不符合規(guī)定的人員被分流之外，鐵路公安機(jī)關(guān)民警全部正式納入國(guó)家公務(wù)員編制序列。當(dāng)年10月，在2010年國(guó)家公務(wù)員考試報(bào)名中，國(guó)家公務(wù)員局首次將各地鐵路公安局招錄職位納入了中央國(guó)家機(jī)關(guān)直屬單位的招考范圍，自此，鐵路公安機(jī)關(guān)在人員招聘環(huán)節(jié)與國(guó)家公務(wù)員體制完全接軌。同年12月，中國(guó)中鐵股份有限公司下屬的鐵路工程公安局和中國(guó)鐵建股份有限公司下屬的鐵道建筑公安局全部移交給所在地公安機(jī)關(guān)，民警轉(zhuǎn)制為公務(wù)員。至此，鐵道部現(xiàn)有和已經(jīng)轉(zhuǎn)出但尚未理順管理關(guān)系的原鐵路行業(yè)警察，身份全部轉(zhuǎn)換為國(guó)家公務(wù)員，與各鐵路運(yùn)輸企業(yè)和工程、建筑公司在人事管理、經(jīng)費(fèi)供給方面徹底脫鉤。

鐵路公安機(jī)關(guān)雖然隊(duì)伍龐大，但在整建制轉(zhuǎn)出，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)期間沒(méi)有出現(xiàn)太大的困難。問(wèn)題和質(zhì)疑出現(xiàn)在轉(zhuǎn)制之后。

（二）鐵路公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀

鐵路公安機(jī)關(guān)是最早轉(zhuǎn)制的部門(mén)，由于整體轉(zhuǎn)出、垂直管理，經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家財(cái)政提供，轉(zhuǎn)制過(guò)程順利而平穩(wěn)。但轉(zhuǎn)制后的幾年來(lái)，除了編制身份改變以及與公務(wù)員編制對(duì)應(yīng)的工資套改以外，工作任務(wù)、運(yùn)行模式等基本未變，與轉(zhuǎn)制緊密相關(guān)的配套制度建設(shè)，至今仍處在研究階段。

2013年3月，鐵道部撤銷(xiāo)，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，原鐵道部公安局更名為鐵路公安局，公安業(yè)務(wù)工作以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主，黨政工作經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)以中國(guó)鐵路總公司領(lǐng)導(dǎo)為主。鐵路公安系統(tǒng)繼續(xù)納入國(guó)家司法體系，機(jī)構(gòu)編制性質(zhì)不變，局級(jí)干部按現(xiàn)行管理辦法決定任免后，由公安部發(fā)出任免通知。

與鐵道部被撤銷(xiāo)相比，鐵路公安機(jī)關(guān)管理關(guān)系的調(diào)整，幾乎未起波瀾。一是因?yàn)檫@樣布局雖然從法理上有值得質(zhì)疑和論證之處，但無(wú)論是作為政府職能部門(mén)的鐵道部還是作為國(guó)有企業(yè)的鐵路總公司，短期內(nèi)似乎看不到會(huì)有質(zhì)的改變，在其轄下的鐵路公安機(jī)關(guān)，前后銜接并不突兀；二是因?yàn)榇舜舞F路公安機(jī)關(guān)管理關(guān)系調(diào)整，幾乎不動(dòng)聲色，唯一的明顯改變就是鐵道部公安局的更名，而此舉又極其低調(diào)。

梳理自2009年以來(lái)鐵路公安機(jī)關(guān)體制轉(zhuǎn)變的狀況，可以看出主要有以下幾個(gè)突出的問(wèn)題：

1.管理關(guān)系仍不順暢

按照改革規(guī)劃，鐵路公安機(jī)關(guān)整體脫離各鐵路局人事管理范疇，由鐵路公安局垂直領(lǐng)導(dǎo)，而鐵路公安局自建立之日起就是公安部直屬機(jī)關(guān)之一——第十局，盡管從體制上來(lái)看，可以得出鐵路公安局乃至全國(guó)各鐵路機(jī)關(guān)都直屬于公安部這個(gè)結(jié)論，但在一定歷史時(shí)期包括轉(zhuǎn)制后的今天，公安部對(duì)鐵路公安局的人事管理、經(jīng)費(fèi)劃撥等關(guān)鍵性因素仍然沒(méi)有決定性的權(quán)力，公安部與鐵路公安局僅僅是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鐵路公安機(jī)關(guān)的工作考評(píng)甚至業(yè)務(wù)范圍，仍然由鐵路總公司來(lái)決定；各鐵路公安局的工作量、重要崗位的干部任免，仍然要尊重各鐵路局黨政領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)。

2.業(yè)務(wù)范圍仍不明晰

如前所述，行業(yè)警察的特點(diǎn)決定了鐵路公安機(jī)關(guān)的治安管理業(yè)務(wù)范圍與鐵路相關(guān)部門(mén)的職責(zé)范圍相交叉，尤其是鐵路建設(shè)進(jìn)入高鐵時(shí)代后，鐵路公安機(jī)關(guān)的治安維護(hù)任務(wù)加大，業(yè)務(wù)范圍愈加模糊，有些已經(jīng)進(jìn)入了鐵路職工的工作范圍。鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制后，因?yàn)闃I(yè)務(wù)范圍的特定性，仍然要執(zhí)行原鐵道部文件和通知、命令的相關(guān)事項(xiàng)；因?yàn)闃I(yè)務(wù)對(duì)象并沒(méi)有任何改變，鐵路公安機(jī)關(guān)必須按照原屬鐵路管理局的要求開(kāi)展工作。所以，鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制后的業(yè)務(wù)范圍以及工作程式，并沒(méi)有隨著身份的轉(zhuǎn)變有任何改變，仍然保留著“鐵路職工”的職業(yè)特點(diǎn)。隨著高速鐵路對(duì)安全檢查和線(xiàn)路維護(hù)要求的不斷提升，鐵路公安機(jī)關(guān)真正涉及治安管理和刑事偵查的業(yè)務(wù)越來(lái)越少，而更多地?fù)?dān)負(fù)起傳統(tǒng)上由鐵路工人承擔(dān)的工作，更多地遵從于企業(yè)管理要求而非法律法規(guī)的要求。

當(dāng)然，這是一個(gè)“具有中國(guó)特色的”問(wèn)題——我國(guó)的各級(jí)公安機(jī)關(guān)越接近基層，其維護(hù)社會(huì)治安、打擊違法犯罪的職責(zé)界限就越模糊，而地方政府隨意附加于公安機(jī)關(guān)的各種要求就越多。這種相互依存關(guān)系越緊密，公安機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、自主性、執(zhí)法的規(guī)范性就越差。但鐵路公安機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)制，寄托了太多的社會(huì)期望和鐵路警察的渴望，如此結(jié)果，不應(yīng)該是改革的終極目標(biāo)。

3.制約因素仍然存在

鐵路公安機(jī)關(guān)雖然從人事管理和財(cái)政經(jīng)費(fèi)上徹底脫離了各鐵路企業(yè)，但原來(lái)的生存環(huán)境、工作背景并沒(méi)有絲毫改變，無(wú)論是部門(mén)之間的關(guān)系，還是民警的社會(huì)關(guān)系，都沒(méi)有任何改變。各鐵路局與原鐵道部公安局行政級(jí)別相同，都隸屬于原鐵道部，同儕共事，難免相顧。各鐵路局黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)在其轄區(qū)內(nèi)的鐵路公安機(jī)關(guān)的工作要求和評(píng)價(jià)甚至對(duì)重要職位的人事任免，雖沒(méi)有決策權(quán)，卻有非常重要的建議權(quán)和批評(píng)權(quán)。這些因素都決定了鐵路公安機(jī)關(guān)“人格”的無(wú)法完全獨(dú)立。

但應(yīng)該承認(rèn)，這種狀況是過(guò)渡期的自然現(xiàn)象，隨著鐵路運(yùn)輸企業(yè)和鐵路公安機(jī)關(guān)雙方對(duì)改革的逐步適應(yīng)，隨著鐵路公安機(jī)關(guān)“斷乳”后逐漸成長(zhǎng)壯大，這些因素對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)的制約會(huì)越來(lái)越弱。

4.配套制度沒(méi)有跟進(jìn)

鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制已經(jīng)過(guò)去四年，但相應(yīng)的配套制度并沒(méi)有建立，直接影響了鐵路公安機(jī)關(guān)的整體執(zhí)法水平和廣大民警的積極性。

首先，鐵路公安機(jī)關(guān)從體制上歸屬了公安部，但幾年來(lái)公安部對(duì)鐵路公安工作并沒(méi)有作出專(zhuān)門(mén)的研究和部署，沒(méi)有根據(jù)鐵路公安機(jī)關(guān)特點(diǎn)進(jìn)行執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，也沒(méi)有與原鐵道部協(xié)商調(diào)整鐵路公安機(jī)關(guān)新的工作機(jī)制。目前鐵路公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的依據(jù)仍然局限于原鐵道部以及鐵路公安局制定的規(guī)章制度，既不夠規(guī)范，也沒(méi)有必需的效力級(jí)別。尤其是鐵道部撤銷(xiāo)后，鐵路總公司作為企業(yè)，從法理上無(wú)法繼承原鐵道部作為政府職能部門(mén)制定的行政法規(guī)，更無(wú)權(quán)要求作為國(guó)家司法體系內(nèi)的鐵路公安機(jī)關(guān)遵從其新的規(guī)章制度。

其次，鐵路公安機(jī)關(guān)的華麗轉(zhuǎn)身并沒(méi)有使鐵路民警的身份認(rèn)同更加明確。國(guó)家公務(wù)員的身份較之鐵路企業(yè)民警，四年來(lái)沒(méi)有太大改變。國(guó)家公務(wù)員法規(guī)定：各國(guó)家機(jī)關(guān)要依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置本機(jī)關(guān)公務(wù)員的具體職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件；公務(wù)員任職必須在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行；公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別，公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)；公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國(guó)家規(guī)定晉升級(jí)別。鐵路公安機(jī)關(guān)在2009年轉(zhuǎn)制之前，相關(guān)各方對(duì)其規(guī)格和編制限額等進(jìn)行了摸底和商定，但轉(zhuǎn)制完成后，各鐵路公安機(jī)關(guān)的崗位職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制等工作并沒(méi)有迅速跟進(jìn)。而在公務(wù)員晉升規(guī)律中，三年時(shí)間就意味著一層職級(jí)，這項(xiàng)工作的拖延遲緩，不僅挫傷了廣大民警的職業(yè)熱情，也為鐵路治安維護(hù)工作埋下隱患，改革的成效目前難以顯現(xiàn)。

5.福利待遇整體下降

全國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)改制之前的工資福利待遇，是按照鐵路公安局所屬鐵路運(yùn)輸企業(yè)職工工資福利待遇標(biāo)準(zhǔn)確定的，企業(yè)效益好，鐵路公安民警的工資漲幅就大、獎(jiǎng)金額度就高，相反就少。全國(guó)18個(gè)鐵路局，因?yàn)樾б娌煌?，工資上漲頻率、幅度都不同，獎(jiǎng)金更是差距很大，所以，雖然都是鐵路警察，各鐵路公安局之間民警的工資福利待遇可能會(huì)相差一至二倍。鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制時(shí)，對(duì)于民警工資福利標(biāo)準(zhǔn)的確定難度很大。全國(guó)七萬(wàn)多鐵路民警，都是垂直于原鐵道部公安局的國(guó)家公務(wù)員，理應(yīng)統(tǒng)一工資福利標(biāo)準(zhǔn)，但以哪一個(gè)地區(qū)的公務(wù)員工資福利標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，是一個(gè)非常棘手的選擇。如果統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，在一些地方民警收入提升的同時(shí)，就意味著另一些地區(qū)的民警要大幅降低現(xiàn)有收入，這可能會(huì)帶來(lái)行業(yè)震蕩。所以，最終的方案是，各鐵路公安局民警的工資福利標(biāo)準(zhǔn)，以鐵路公安局、處所在城市公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定。

這個(gè)方案的執(zhí)行最終出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題：

一是一些省市公務(wù)員工資福利標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鐵路公安民警收入，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政困難，公務(wù)員獎(jiǎng)金額度非常低，僅能保障基本工資；而當(dāng)?shù)氐蔫F路警察則旱澇保收，工資、獎(jiǎng)金逐年上漲。但在參照地方公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)改制后，鐵路警察整體的收入下降，使之對(duì)改革本身產(chǎn)生抵觸。

二是同一鐵路公安局不同公安處的民警，由于城市之間公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的差異，也會(huì)在整體收入上拉開(kāi)距離，這個(gè)收入差距不僅會(huì)造成民警們的心理失衡，也會(huì)阻礙同一單位公安民警的崗位交流。

福利待遇關(guān)乎生存，雖然從理論上講，任何改革都會(huì)觸動(dòng)既得利益，但如果改革使多數(shù)人利益受損，那么這項(xiàng)改革就可能造成新的社會(huì)分配不公，形成新的社會(huì)矛盾沖突點(diǎn)，從而使改革成效打折扣。

三、對(duì)2009年鐵路公安機(jī)關(guān)體制改革的分析評(píng)價(jià)

無(wú)論這項(xiàng)改革還存在多少未決的問(wèn)題，毋庸置疑的是，改革后的鐵路司法體制使我國(guó)的整個(gè)司法體系更加合法合理，而整建制保留了鐵路公安機(jī)關(guān)，也是相對(duì)合理的選擇——鐵路公安機(jī)關(guān)作為行業(yè)警種的存在，仍然具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（一）改革符合國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律

如前所述，鐵路公安機(jī)關(guān)是職權(quán)性行政主體，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，只是因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家對(duì)體制設(shè)置的現(xiàn)實(shí)需要，鐵路公安機(jī)關(guān)才被置于在法治時(shí)代看來(lái)不符合法理的位置；也正是鐵路運(yùn)輸企業(yè)在人權(quán)、財(cái)權(quán)上的控制，才在表象上模糊了鐵路公安機(jī)關(guān)的身份。這種身份在國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場(chǎng)化，各地鐵路管理部門(mén)的企業(yè)特征愈來(lái)愈明顯，政企不分的弊端越來(lái)越嚴(yán)重時(shí)，就更加彰顯了國(guó)家管理體制尤其是司法體制的不順暢。

鐵路公安機(jī)關(guān)從各地方鐵路企業(yè)中徹底剝離，從人事管理、業(yè)務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)保障、責(zé)任追究等方面垂直于原鐵道部，從主體性質(zhì)上回歸于政府行政管理，符合了國(guó)家權(quán)力運(yùn)作規(guī)律和政府機(jī)構(gòu)職能特征。如果進(jìn)一步將鐵路公安機(jī)關(guān)的黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也全部納入公安部的話(huà)，這個(gè)機(jī)制最終就完全符合了國(guó)家司法體系的本質(zhì)屬性。

（二）整建制保留鐵路公安機(jī)關(guān)具有現(xiàn)實(shí)合理性

2009年的改革整建制保留了鐵路公安機(jī)關(guān)，既順應(yīng)了國(guó)家法治發(fā)展和建設(shè)的大趨勢(shì)，也符合我國(guó)警察機(jī)制的運(yùn)作規(guī)律以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。

1.符合警察機(jī)制的運(yùn)作規(guī)律

警察在任何國(guó)家，都是維護(hù)政治統(tǒng)治、國(guó)家安全和社會(huì)秩序的國(guó)家強(qiáng)制力量，它的職能決定了它的半軍事化色彩。這樣一個(gè)行政組織，其管理和運(yùn)作方式應(yīng)不同于其他政府職能部門(mén)。它的管理模式應(yīng)當(dāng)是高度統(tǒng)一的，只有這樣才能做到令行禁止、快速反應(yīng)。所以，只有建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的鐵路警察體制，才符合鐵路運(yùn)輸整體性、廣闊性以及相對(duì)封閉的特點(diǎn)。

鐵路安全保衛(wèi)工作，除其不容置疑的重要性以外，與其他公安業(yè)務(wù)工作相比，還有著很強(qiáng)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，是沒(méi)有受過(guò)專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練的地方警察根本無(wú)法勝任的。鐵路是一個(gè)特殊的治安空間，它的特殊性是由鐵路的特殊性所決定的。如英國(guó)的鐵路警察，在招募和基礎(chǔ)培訓(xùn)時(shí)，與一般警察是混編在一起的。但在12周的基礎(chǔ)培訓(xùn)結(jié)束后，地方警察就可以上崗了，而鐵路警察需要再到鐵路警察學(xué)校學(xué)習(xí)10周，以熟悉和掌握鐵路的規(guī)章制度和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，之后方能上崗。實(shí)際上，幾乎每一個(gè)有鐵路的國(guó)家，都有專(zhuān)門(mén)的鐵路警察，這是其他警種不能替代的。

目前我國(guó)地方公安機(jī)關(guān)也是依條塊分割、雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制來(lái)設(shè)置的。這種設(shè)計(jì)有它的弊端，如不利于統(tǒng)一調(diào)配、地方保護(hù)主義意識(shí)強(qiáng)等等，但對(duì)于一個(gè)地方政府有效地管理自己的行政區(qū)域來(lái)講，地方公安機(jī)關(guān)作為政府職能部門(mén)的執(zhí)法效率還是較高的。而我國(guó)各鐵路局、分局的管轄區(qū)域并不依行政區(qū)域來(lái)劃分，而是根據(jù)鐵路線(xiàn)路的具體情況來(lái)確定的，所以鐵路公安機(jī)關(guān)的管轄范圍也是依鐵路線(xiàn)路來(lái)劃分的。鐵路運(yùn)輸企業(yè)雖然在鐵路線(xiàn)路上有明確的劃分，但國(guó)家對(duì)鐵路的管理是高度集中的一盤(pán)棋，這一點(diǎn)，鐵路與航空、公路都有很大的區(qū)別。這也是一個(gè)地方政府的職能部門(mén)絕對(duì)做不到的，鐵路運(yùn)輸不可能像公路那樣在每個(gè)省、市地界設(shè)立管理站和收費(fèi)站。如果將鐵路公安機(jī)關(guān)劃歸地方，是否將全國(guó)的鐵路也依行政區(qū)域重新劃分？即便如此，隸屬于各省市的鐵路警察也不可能克服嚴(yán)重的地方保護(hù)主義去協(xié)同作戰(zhàn)，這勢(shì)必會(huì)造成爭(zhēng)奪利益和推諉責(zé)任的局面，它的執(zhí)法效果很有可能不及現(xiàn)在這種體制。

綜觀(guān)世界各國(guó)鐵路警察的體制，極少是依各鐵路運(yùn)輸部門(mén)的管轄范圍來(lái)確定鐵路警察的職責(zé)范圍的，絕大部分國(guó)家都由垂直于中央相關(guān)部門(mén)的鐵路警察機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一管理鐵路安全保衛(wèi)事務(wù)。這是一個(gè)普遍的做法，也是鐵路公安保衛(wèi)工作的特點(diǎn)使然。從世界各國(guó)鐵路警察的建制歷史來(lái)看，鐵路警察伴隨鐵路應(yīng)運(yùn)而生，鐵路給人類(lèi)文明、生產(chǎn)力發(fā)展帶來(lái)的巨大變遷決定了它在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，也決定了鐵路安全保衛(wèi)工作的重要性，相當(dāng)數(shù)量的國(guó)家至今仍在動(dòng)用軍隊(duì)來(lái)保衛(wèi)鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩?/p>

筆者認(rèn)為，在2009年的改制中，國(guó)家對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)發(fā)展定位的大方向是準(zhǔn)確的——脫離鐵路運(yùn)輸企業(yè)，納入國(guó)家司法管理體系。無(wú)論未來(lái)的改革走向何方，鐵路公安機(jī)關(guān)作為一個(gè)特殊的警種都應(yīng)該保留。

2.符合當(dāng)今中國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求

盡管在原體制中鐵路公安機(jī)關(guān)的定位不準(zhǔn)確，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)范圍也有許多值得商榷的地方，但它在鐵路治安維護(hù)方面的作用和巨大貢獻(xiàn)，是無(wú)法替代和忽略的。鐵路公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)保障、社會(huì)治安管理與控制、國(guó)防建設(shè)保障等方面。

我國(guó)是一個(gè)內(nèi)陸深廣的國(guó)家，由于資源和工業(yè)分布的不平衡，特別是資源與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的程度呈逆向分布，使得具有安全系數(shù)高、運(yùn)輸速度快、運(yùn)輸距離長(zhǎng)、運(yùn)輸能力大、運(yùn)輸成本低等優(yōu)勢(shì)的鐵路運(yùn)輸成為交通運(yùn)輸行業(yè)的主力軍，即便是在世界鐵路運(yùn)輸業(yè)已經(jīng)成為“黃昏產(chǎn)業(yè)”的今天，在航空業(yè)、高速公路飛速發(fā)展的現(xiàn)今中國(guó)，鐵路運(yùn)輸在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍居于舉足輕重的位置，仍不失為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈”。況且，鐵路運(yùn)輸還承擔(dān)著一部分社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)的職能。對(duì)它的保護(hù)，不僅僅是確保鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)安全、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且還是保障每一位出行公民的人身及財(cái)產(chǎn)安全進(jìn)而維護(hù)社會(huì)安全與穩(wěn)定的需要。從這個(gè)意義上講，鐵路公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是面向全社會(huì)、面向國(guó)家的。

當(dāng)前我國(guó)的各類(lèi)社會(huì)矛盾高度聚集，有些人會(huì)以反社會(huì)的形式制造恐怖事件，將個(gè)人積怨向社會(huì)發(fā)泄，如鋸斷鋼軌或擺放障礙物甚至爆炸裝置等，以期造成列車(chē)顛覆等重大傷亡事件。另外，當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)的恐怖主義活動(dòng)日益猖獗，在我國(guó)西部地區(qū)，恐怖分子和“三種勢(shì)力”不斷伺機(jī)制造事端進(jìn)行恐怖襲擊活動(dòng)。種種跡象表明，恐怖分子對(duì)鐵路的威脅越來(lái)越大、越來(lái)越近。

基于以上國(guó)際國(guó)內(nèi)社會(huì)環(huán)境和鐵路現(xiàn)狀，假設(shè)沒(méi)有鐵路公安力量對(duì)這條“國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈”和十幾億中國(guó)人主要出行工具的安全保衛(wèi)，后果是不可想象的。

此外，我國(guó)的鐵路建設(shè)和鐵路運(yùn)輸，在很大程度上還是國(guó)家國(guó)防建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)后盾與物資保障生命線(xiàn)。這一點(diǎn)在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中如此，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期如此，在建設(shè)青藏鐵路時(shí)也是如此。我國(guó)鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃中的一些邊疆地區(qū)的鐵路建設(shè)，同樣擔(dān)負(fù)著國(guó)防建設(shè)的重要使命。在目前鐵路公安機(jī)關(guān)早已經(jīng)取消貨物列車(chē)押運(yùn)制度的前提下，對(duì)于國(guó)防物資的運(yùn)輸，必要時(shí)鐵路公安機(jī)關(guān)不僅要全程武裝押運(yùn)，而且還要在沿途實(shí)行警戒保衛(wèi)。

可見(jiàn)，鐵路公安機(jī)關(guān)不僅在歷史上，而且在今天，都發(fā)揮著其不可替代的重要作用。

顯而易見(jiàn)，截至目前鐵路公安機(jī)關(guān)的體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。繼續(xù)推進(jìn)此項(xiàng)改革，既是政府職能轉(zhuǎn)變、政企徹底分離之改革目標(biāo)的一個(gè)組成部分，也是國(guó)家整個(gè)司法體制改革的重要組成部分。這是一個(gè)需要深入探討和論證的問(wèn)題。

［1］呂萍.我國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)的歷史發(fā)展［J］.鐵道警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（3）.

［2］呂萍.鐵路公安的性質(zhì)及體制改革研究［J］.鐵道警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2003，（4）.