郭文森

（福建華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 泉州 362000）

快速城鎮(zhèn)化背景下“和諧征遷”與城市發(fā)展問題研究
——以泉州市開展“和諧征遷”的做法為例

郭文森

（福建華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 泉州 362000）

城市發(fā)展中涉及的房屋征遷行為，事關(guān)群眾的切身利益和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，是當(dāng)前各級(jí)政府和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)。征地拆遷、舊城改造的根本目的是推動(dòng)發(fā)展、造福群眾。和諧征遷產(chǎn)生的直接效果是優(yōu)美的城市環(huán)境、功能完善的基礎(chǔ)設(shè)施、出行便捷的大道、設(shè)施服務(wù)齊全的新小區(qū)等，使群眾的合法權(quán)益得到有效維護(hù)。暴力征遷則會(huì)損害人民群眾的根本利益，破壞社會(huì)的和諧穩(wěn)定，阻礙城市建設(shè)，給城市的可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。基于此，論文借助探析福建省泉州市開展“和諧征遷”的做法，研究“和諧征遷”與城市建設(shè)發(fā)展的關(guān)系，以期對城市建設(shè)發(fā)展起一定的啟示作用。

泉州；和諧征遷；城市發(fā)展；研究

泉州市地處福建省東南沿海，是福建三大中心城市之一。全市土地面積11015平方公里，人口約829萬人。泉州經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，2012年全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值4726.5億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入32283元，農(nóng)民人均純收入11915元。近年來，依托不斷增長的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，泉州市持續(xù)加大城市建設(shè)力度，以“做大、做強(qiáng)、做優(yōu)”中心城市為目標(biāo)，以“環(huán)灣、向?yàn)?、同城化”為思路，在貫徹福建省委、省政府?shí)施“五大戰(zhàn)役”決策部署的同時(shí)，開展以“大規(guī)模城市建設(shè)、大范圍城市更新、大力度環(huán)境整治”為主線的“城市建設(shè)管理年”活動(dòng)，推進(jìn)城市建設(shè)大跨度拓展、組團(tuán)式擴(kuò)張。2011-2013年全市分別安排“城市建設(shè)管理年”活動(dòng)項(xiàng)目317個(gè)、363個(gè)和324個(gè)，兩年半來完成城建項(xiàng)目投資達(dá)896億元，城市發(fā)展空間得到拓展，市容市貌煥然一新，整體環(huán)境有效提升。與此同時(shí)，在處理與城市建設(shè)密不可分的征遷工作中，泉州市堅(jiān)持讓利于民、為民建城，不僅沒有讓數(shù)量多、頻率高的征遷工作成為阻礙城市發(fā)展的絆腳石，反而在城市建設(shè)中走出了一條適合自身發(fā)展的“和諧征遷”之路。2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施以來，泉州市累計(jì)征收房屋建筑面積1159.2萬平方米，涉及被征收人32383戶。其中泉州中心市區(qū)累計(jì)征收房屋建筑面積137.63萬平方米，涉及被征收人4548戶。全市房屋征收面積和數(shù)量排在福建全省前列的同時(shí)，征遷工作速度沒有放緩。其中晉江市梅嶺組團(tuán)用55天完成征地7300多畝、拆遷198萬平方米，實(shí)現(xiàn)“零強(qiáng)拆零上訪零事故”。永春縣桃源北路二期項(xiàng)目用15天時(shí)間就依法依規(guī)完成了4.8萬m2房屋、500戶被征收群眾的征收任務(wù)，同樣實(shí)現(xiàn)了“零強(qiáng)制、零上訪”。

一、泉州市推進(jìn)“和諧征遷”的做法研究

從晉江梅嶺組團(tuán)征遷和永春桃源北路二期項(xiàng)目征遷樣本分析，我們可以發(fā)現(xiàn)泉州市開展“和諧征遷”的主要做法和成功經(jīng)驗(yàn)。那就是注重轉(zhuǎn)變工作思路、創(chuàng)新工作模式、改進(jìn)工作方法，把征遷工作與城市建設(shè)緊密結(jié)合，讓利于民，為民建城，在促進(jìn)城市快速發(fā)展的同時(shí)，通過“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，實(shí)現(xiàn)政府、被征收人和社會(huì)利益的“最大公約數(shù)”。

（一）第一個(gè)轉(zhuǎn)變分析：變“安置”為“安居”

1．集中建設(shè)安置房源。根據(jù)組團(tuán)規(guī)劃，泉州市先行啟動(dòng)，在東海、城東、北峰、江南等征遷項(xiàng)目較多的片區(qū)集中建設(shè)寶秀、海星、美仙山、見龍亭、江南花園城等安置房，許多群眾簽訂征遷協(xié)議后即可先行選房入住。泉州各縣（市）也把安置房的建設(shè)作為征遷工作的首要任務(wù)。晉江市梅嶺組團(tuán)征遷堅(jiān)持安置房建設(shè)優(yōu)先、大型基礎(chǔ)設(shè)施先行。永春縣政府先行設(shè)計(jì)好安置房戶型、結(jié)構(gòu)，明確安置地點(diǎn)，并將“先建安置房”作為土地出讓條件，讓群眾放心簽約。

2.提高安置房宜居水平。在安置房的設(shè)計(jì)、戶型等方面，各建設(shè)單位充分考慮被征收群眾的生產(chǎn)和生活需要，在配套設(shè)施上注重實(shí)用性和舒適性，在地點(diǎn)的選址上考慮交通便利和區(qū)域發(fā)展?jié)摿Γ谷罕娡ㄟ^安置既提高生活水平，又看到發(fā)展前景。同時(shí)，在群眾搬遷后，通過實(shí)行政府物業(yè)服務(wù)以及減免物業(yè)費(fèi)等，減少群眾生活成本，提高宜居水平。

3.注重工程質(zhì)量。在選材、用料、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)安置房建設(shè)工程質(zhì)量，以比商品房更高的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)安置房，使征遷群眾不僅住得舒心，而且住得放心。

（二）第二個(gè)轉(zhuǎn)變分析：變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”

1.以理服人，以情感人。加大政策宣傳力度。通過召開村民代表會(huì)、戶主會(huì)、黨員會(huì)等，面對面、點(diǎn)對點(diǎn)，講政策、擺事例、說道理，把規(guī)劃用途、征遷意義、補(bǔ)償安置辦法向群眾講清楚。同時(shí)把思想工作做上門，征遷人員笑對冷面孔、不怕閉門羹，不厭其煩宣傳解釋、疏通勸導(dǎo)，充分尊重被征遷群眾的合理意愿，在政策允許的范圍內(nèi)為群眾爭取最大利益，最終贏得群眾的理解和支持。

2.讓利于民，取信于民。對征遷安置實(shí)施市場化補(bǔ)償，對能夠按時(shí)簽訂協(xié)議的被征收人，給予一定額度的獎(jiǎng)勵(lì)，允許其以優(yōu)惠價(jià)格擴(kuò)購20m2左右的面積。對歷史遺留原因手續(xù)不全的建筑，以尊重歷史的原則，分類分層次解決補(bǔ)償問題，并把位置好、商業(yè)價(jià)值明顯的地塊拿出來用作安置區(qū)，讓惠于民。同時(shí)，幫群眾算好“明細(xì)賬”，從環(huán)境、效益、規(guī)劃、地塊等方面設(shè)身處地幫群眾分析得失，使群眾通過對比感受“拆”比“不拆”帶來的好處，變“要我拆”為“我要拆”。

3.征遷與維穩(wěn)同步進(jìn)行。全市建立了征遷矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，把化解矛盾、解決問題貫穿征遷工作中，對群眾的利益訴求不“堵”不“避”，不“拖”不“壓”，對征遷實(shí)施中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題及時(shí)做好溝通協(xié)調(diào)工作，做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，避免矛盾積累激化。同時(shí)，按照信訪問題“路線圖”的要求，落實(shí)工作職責(zé)，主動(dòng)接訪下訪，主動(dòng)傾聽群眾訴求，把問題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)。

（三）第三個(gè)轉(zhuǎn)變分析：變“單干”為“協(xié)作”

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。對規(guī)模較大的征遷項(xiàng)目由市領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，深入一線，靠前指揮。各縣（市、區(qū)）、各部門主要領(lǐng)導(dǎo)也親自參與有關(guān)項(xiàng)目的征遷工作，形成了項(xiàng)目建設(shè)指揮部和市直有關(guān)部門、各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)協(xié)作的工作機(jī)制，并通過及時(shí)協(xié)調(diào)解決征遷工作問題，保證了征遷工作的順利進(jìn)行。

2.推行城建制責(zé)任包干和組團(tuán)推進(jìn)。對重點(diǎn)征遷項(xiàng)目，集中力量攻堅(jiān)克難。如晉江梅嶺組團(tuán)征遷，全市城建制抽調(diào)年富力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的上千名干部投入征遷活動(dòng)，實(shí)行包管理、包進(jìn)度、包質(zhì)量的責(zé)任包干機(jī)制，通過進(jìn)村入戶走訪，細(xì)致周到地說明拆遷原因、賠償辦法、安置措施等，取得群眾支持。到動(dòng)遷工作后期，所有城建制單位主要領(lǐng)導(dǎo)（鎮(zhèn)長、書記、局長）都親臨一線，親自指揮，使征遷工作快速形成合力。永春五里街鎮(zhèn)在征遷活動(dòng)中組建由鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥的八個(gè)安置征遷工作小組，鎮(zhèn)、村干部分編到組，明確責(zé)任分工，包人、包戶、包任務(wù)全面開展征遷工作，很快形成了上下聯(lián)動(dòng)、點(diǎn)面共抓、全局展開的工作格局。

3.注重發(fā)揮基層組織的工作優(yōu)勢。在征遷中依托街道辦事處、社區(qū)等基層組織，并積極組織老人會(huì)等民間團(tuán)體參與到征遷工作中來，發(fā)揮其地緣近、人緣親、情況熟悉的優(yōu)勢，促進(jìn)工作開展。

4.及時(shí)溝通交流工作方法。永春縣把桃源二期安置征遷工作的體會(huì)編輯成冊，并結(jié)合實(shí)際總結(jié)了“情理相融法”“設(shè)身處地法”“抓住重點(diǎn)人物法”“抓住重要時(shí)段法”等工作經(jīng)驗(yàn)，印發(fā)給各指揮部動(dòng)遷組人員學(xué)習(xí)交流，提高征遷工作方法水平。晉江市也及時(shí)總結(jié)梅嶺組團(tuán)征遷經(jīng)驗(yàn)，在全市推廣。

（四）第四個(gè)轉(zhuǎn)變分析：變“擔(dān)心”為“放心”

1.讓群眾享有知情權(quán)和參與權(quán)。改變以往“政府單方制定，群眾被動(dòng)接受”的傳統(tǒng)操作模式，在制定方案過程中，通過召開座談會(huì)、聽證會(huì)、公開征求意見等方式，發(fā)動(dòng)群眾廣泛參與，充分吸納合理性意見，不僅讓群眾充分享有知情權(quán)，而且真正成為制定征收方案的關(guān)鍵一方。

2.政策宣傳為群眾釋疑解惑。結(jié)合征遷方案，編寫方案問答、案例解讀，讓群眾易于理解、接受；針對每個(gè)動(dòng)遷時(shí)間節(jié)點(diǎn)，開展針對性政策宣傳；開通熱線電話，接受群眾咨詢。在征遷過程中出現(xiàn)的疑難問題，特別是涉及群眾利益的敏感事項(xiàng)，堅(jiān)持集體研究、統(tǒng)籌考慮、集體決策。

3.引入法律服務(wù)保障群眾權(quán)益。采取政府公開采購法律服務(wù)以及律師參與等方式，以法律服務(wù)引導(dǎo)，強(qiáng)化依法征收，提升政府征收決策的合法性和可行性。同時(shí)，各地為方便群眾，有的聘請律師全程參與，為群眾內(nèi)部利益糾紛提供法律服務(wù)，有的設(shè)立“臨時(shí)法庭”，幫助群眾調(diào)解矛盾糾紛。

4.全程監(jiān)督確保公平。在堅(jiān)持補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)一以貫之的同時(shí)，對工作制度、辦事流程、征遷紀(jì)律以及拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)政策、實(shí)施方案、獎(jiǎng)勵(lì)辦法、選房順序號(hào)、困難戶申請名單、分戶補(bǔ)償情況等，通過上墻上會(huì)、電視報(bào)紙、宣傳材料等形式全程公示，并設(shè)立舉報(bào)電話，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督，保證征遷活動(dòng)的公開透明和公平公正。

（五）第五個(gè)轉(zhuǎn)變分析：變“憂心”為“無憂”

1.幫助群眾解決就業(yè)難題。優(yōu)先安排被征遷群眾到相關(guān)企業(yè)或工廠就業(yè)，實(shí)行勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移。同時(shí)，政府制定政策，建立培訓(xùn)基地，搭建就業(yè)平臺(tái)，依托勞動(dòng)保障事務(wù)所、勞動(dòng)力中心市場牽線搭橋，介紹推薦就業(yè)，通過舉辦被征遷群眾務(wù)工招聘會(huì)，解決被征遷群眾就業(yè)問題。

2.注重維護(hù)群眾長遠(yuǎn)利益。制定了包括被征地群眾養(yǎng)老保險(xiǎn)、過渡租金補(bǔ)助、老人生活費(fèi)補(bǔ)助、慈善福利扶助等措施，使群眾在生活上獲得長遠(yuǎn)保障。其中晉江市除惠價(jià)購買對拆遷戶全部給予辦理被征地群眾養(yǎng)老保險(xiǎn)外，住房困難戶還可按優(yōu)人均35平方米的安置房，低保戶和無房戶給予保障人均20平方米的居住面積，房款根據(jù)實(shí)際情況予以減免等。永春縣對重病人、殘疾人給予適當(dāng)補(bǔ)貼，為無處過渡的老人、重病人專門新建了一批過渡房，對低保戶安置房差價(jià)予以適當(dāng)減免，使得這部分弱勢群體在征遷中免除了后顧之憂。

二、泉州市開展“和諧征遷”的啟示

房屋征遷帶有普遍的共性，在征遷悲劇時(shí)有上演的今天，泉州市的做法給我們帶來了啟示：

（一）堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)，是推進(jìn)“和諧征遷”的保障

泉州市絕大部分城市建設(shè)項(xiàng)目的房屋征遷，從前期的建章立制，補(bǔ)償安置方案制定，從怎樣建設(shè)城市大討論到改建規(guī)劃方案的確定，從征遷動(dòng)員大會(huì)到安置房建設(shè)方案把關(guān)，泉州市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)及各縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)都全程實(shí)質(zhì)性參與。同時(shí)，各相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥各征遷指揮部，對征遷工作做出周密部署，并及時(shí)協(xié)調(diào)解決工作中出現(xiàn)的各類困難和問題。領(lǐng)導(dǎo)的深入一線、率先垂范、化解難題，贏得了群眾的高度信任，也激發(fā)了干部的工作熱情，使得干部隊(duì)伍中形成了一種“不甘落后、你追我趕、大干快上、力爭一流”的工作氛圍，為征遷工作的順利推進(jìn)提供了有力保障。

(二）堅(jiān)持讓利于民，是推動(dòng)“和諧征遷”的關(guān)鍵

在征遷工作中，泉州市始終樹立讓利于民的基本理念，極力摒棄“借改生財(cái)”“與民爭利”“好地段只作商住”等觀念。在制定征遷補(bǔ)償方案時(shí)，能充分考慮照顧被征遷戶的切身利益，不與民爭利，舍得把黃金地段留下來安置。在項(xiàng)目實(shí)施征遷安置的過程中，能設(shè)身處地為群眾著想，千方百計(jì)解決群眾的實(shí)際困難和問題，保障群眾的合法利益，把改善群眾居住環(huán)境這個(gè)“大利”“大實(shí)惠”讓給群眾，讓群眾共享城市改革發(fā)展的成果。同時(shí)，征遷工作不依靠簡單說教，而是通過教會(huì)群眾算對比賬，讓群眾體會(huì)惠民政策的真實(shí)性和兌現(xiàn)的直觀性。正是有了這樣的誠心真意，以理服人、以情動(dòng)遷，才打消群眾的思想顧慮，在工作中贏得了群眾的理解、認(rèn)可和支持，使得復(fù)雜的矛盾得到化解，困難的事情順利辦好，實(shí)現(xiàn)了征遷雙方的“雙贏”。

（三）堅(jiān)持為民建城，是推動(dòng)“和諧征遷”的動(dòng)力

近年來，因城市建設(shè)的發(fā)展，泉州市實(shí)施了大規(guī)模的征遷，由此也帶來了“借改生財(cái)”還是“為民建城”的兩難，但泉州市毫不猶豫地選擇了“為民建城”?！盀槊窠ǔ恰钡睦砟睿鄣氖鞘忻裆钯|(zhì)量和城市品位的提升。泉州市在近7000畝寸土寸金的用地中，拿2782畝用來“造景”，建設(shè)生態(tài)公園、人工湖、市政工程和配套設(shè)施，把價(jià)值10多億的地塊規(guī)劃為“閩南民俗文化保護(hù)和展示區(qū)”。這體現(xiàn)了城市建設(shè)和征遷中的擔(dān)當(dāng)和“權(quán)為民所用、利為民所謀”，同時(shí)也讓群眾看到城市發(fā)展的美好前景，使群眾產(chǎn)生自覺配合、支持征遷工作的內(nèi)在動(dòng)力。

（四）堅(jiān)持公平、公正，是推動(dòng)“和諧征遷”的基礎(chǔ)

征遷程序是否公平公開公正，直接關(guān)系到被征遷群眾的思想穩(wěn)定與否，稍有不慎，就會(huì)引起矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。在很多地方的拆遷中，方案不透明、補(bǔ)償數(shù)額沒公開，老實(shí)人吃虧、會(huì)鬧會(huì)拖會(huì)頂?shù)娜税抵杏小昂锰帯薄５谌?，“一碗水端平”“一把尺子量到底”。不論是丈量登記、?biāo)準(zhǔn)套用，還是費(fèi)用補(bǔ)償、安置保障，都無條件按《實(shí)施方案》一視同仁，每個(gè)村的征遷進(jìn)度，每一戶的補(bǔ)償情況，都上墻上會(huì)、公示公開，讓群眾心里踏實(shí)，接受群眾的監(jiān)督。正是因?yàn)橐婪ㄒ酪?guī)，杜絕“暗箱操作”，做到“絕不讓第一個(gè)簽訂協(xié)議的少得一分，也決不讓最后一個(gè)簽在安置中”，“既不以犧牲群眾利益為代價(jià)換取一時(shí)發(fā)展，也不一味滿足不合理要求訂協(xié)議的多占一毫”，打消了個(gè)別群眾“無理取鬧、漫天要價(jià)”的企圖，為征遷工作營造了公平公正的良好氛圍。

房屋征收是城市建設(shè)發(fā)展無法繞開的篇章。在城市建設(shè)發(fā)展過程中，與群眾利益最緊密、矛盾較突出、難度較大的就是房屋征收問題。泉州市通過依法依規(guī)開展“和諧征遷”，有效保證了拆遷人和被拆遷人的合法權(quán)益，把容易引發(fā)的矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，有力維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定，為城市建設(shè)發(fā)展中的房屋征遷提供了一個(gè)較為成功的案例。但其做法在法律規(guī)范的框架內(nèi)，更多還是借助人力的推動(dòng)作用，如果能在動(dòng)員機(jī)制的建立、利益博奕規(guī)則的健全以及監(jiān)督制度的落實(shí)上做進(jìn)一步的完善，則將更有力地推動(dòng)“和諧征遷”工作的開展。

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