謝中起，劉學(xué)超

（燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源優(yōu)化配置
——基于河北省基礎(chǔ)教育的實(shí)證分析

謝中起，劉學(xué)超

（燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn),我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源配置將得到進(jìn)一步的調(diào)整和優(yōu)化。通過實(shí)證分析河北省基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展水平，對城鄉(xiāng)教育資源配置狀況進(jìn)行比較分析，突顯城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間基礎(chǔ)教育資源配置存在的差距，并發(fā)掘造成這種差距的深層原因。新型城鎮(zhèn)化包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育的城鎮(zhèn)化，這一發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施對于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育的公平發(fā)展，是一個(gè)彌足珍貴的機(jī)遇。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村；基礎(chǔ)教育；資源配置

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不再是以往單一的農(nóng)村人口向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，而是強(qiáng)調(diào)以科學(xué)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為內(nèi)在要求的發(fā)展道路，注重以人為本，兼顧社會公平為原則。其中，教育公平化是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的應(yīng)有之意。農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是教育資源的優(yōu)化和教育水平的提高。

一、當(dāng)前河北省基礎(chǔ)教育資源配置狀況

近年來，河北省基礎(chǔ)教育取得長足發(fā)展。然而，也突顯出一些問題，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育資源配置失衡問題亟待解決，嚴(yán)重制約著農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展。

1.地區(qū)間基礎(chǔ)教育發(fā)展的不平衡性

（1）單位人口中接受基礎(chǔ)教育的在校生數(shù)量差異

單位人口中的在校生數(shù)是衡量地區(qū)教育發(fā)展程度的重要標(biāo)志之一。根據(jù)2010-2011學(xué)年初河北省教育統(tǒng)計(jì)提要中的數(shù)據(jù)計(jì)算可知：每萬人口中平均普通高中在校生最少的是保定市139.7人，與在校生最多的石家莊市213.1人相差73.4人。每萬人口中平均普通初中在校生最少的是滄州市269.2人，與在校生最多的張家口市343.4人相差74.2人。每萬人口中平均普通小學(xué)在校生最少的是秦皇島市586.5人，與在校生最多的邯鄲市896.1人相差309.6人。整體上看，河北省在大力扶持教育的過程中還需要注重高中教育階段的發(fā)展，合理優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)是今后河北省教育事業(yè)健康發(fā)展的重要任務(wù)之一。

（2）地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)投入力度差距

根據(jù)河北省2010年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告提供的數(shù)據(jù)：2010年河北省各地區(qū)在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入方面均較上年有所增長，但地區(qū)間教育財(cái)政性投入很不均衡。以唐山市和衡水市做比較為例：2010年衡水市人均可用財(cái)力為578.41元，與唐山市人均可用財(cái)力951.98元相差373.57元。從全國的角度看，這種現(xiàn)象是普遍存在的，各地區(qū)用于基礎(chǔ)教育的財(cái)政性投入失衡，西部地區(qū)通常處于較低水平,中部地區(qū)次之，東部地區(qū)最高。各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入力度的大小，很大程度上影響著地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展速度與規(guī)模。

（3）地區(qū)間各級教育生均經(jīng)費(fèi)差距

根據(jù)河北省2010年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告提供的數(shù)據(jù)顯示：從生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)的角度來看，普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)最低的是衡水市2216.05元，與投入最高的秦皇島市6344.29元相差4128.24元。從生均預(yù)算內(nèi)公用費(fèi)用的角度來看，地區(qū)間同樣存在較大差異。例如，2010年秦皇島市普通高中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)為2827.24元，約是保定市高中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的11倍。在生均教育經(jīng)費(fèi)存在巨大落差的背景下，各地區(qū)基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展快慢不一也就不難解釋了。

2.城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)教育存在的差距

（1）城鄉(xiāng)有別的教師待遇標(biāo)準(zhǔn)

鄧小平同志曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)學(xué)校的教師隊(duì)伍，科研系統(tǒng)有的人可以調(diào)出來搞教育，支援教育。搞教育是很光榮的，要鼓勵(lì)大家熱心教育事業(yè)?！比欢覈F(xiàn)行的教師待遇標(biāo)準(zhǔn)卻存在著城鄉(xiāng)教師區(qū)別對待的問題。例如，《中華人民共和國教師法》第28條規(guī)定：“地方各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門，對城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實(shí)行優(yōu)先、優(yōu)惠?？h、鄉(xiāng)兩級人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村中小學(xué)教師解決住房提供方便”。從國家出臺的政策可以看出，城市教師住房難問題由國家給予資助解決，而農(nóng)村教師在這方面卻缺乏明確的政策安排。在城鄉(xiāng)教師待遇標(biāo)準(zhǔn)失衡的形勢下，農(nóng)村教師不斷向城市流失，廣大年輕教師對到農(nóng)村任教“望而卻步”。

（2）城鄉(xiāng)家庭人均教育支付能力相差懸殊

近年來河北省城鄉(xiāng)居民生活水平顯著提高，居民家庭教育文化娛樂服務(wù)支出上不斷增長，但也存在一些問題，城鎮(zhèn)居民在人均收入、人均教育文化娛樂服務(wù)支出兩方面均遠(yuǎn)超出農(nóng)村居民。例如，：2011年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為18292.23元，約是農(nóng)村居民家庭人均純收入的2.6倍；城鎮(zhèn)居民家庭人均教育文化娛樂服務(wù)支出為1203.99元，約是農(nóng)村家庭人均教育文化娛樂服務(wù)支出的2.8倍。造成這種現(xiàn)象的原因是復(fù)雜多樣的，最主要的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響。教育作為社會的重要組成部分，在城鄉(xiāng)二元體制下，也形成了獨(dú)特的城鄉(xiāng)教育二元體制。

（3）現(xiàn)行戶籍制度下的教育公平缺位

雖然戶籍管理制度在新中國成立初期起到了巨大的積極作用，但是隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷升級，城鄉(xiāng)割裂的戶籍制度在教育發(fā)展方面的弊端日益顯現(xiàn)。受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)戶籍政策影響，農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城學(xué)習(xí)，入學(xué)門檻高、借讀費(fèi)用高、升學(xué)考試不能享受與城市學(xué)生同等待遇等問題多方面降低了農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城學(xué)習(xí)的機(jī)會。雖然國家在政策目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)要保障教育公平，出臺相應(yīng)的農(nóng)村學(xué)生補(bǔ)助政策，但是都沒有從根源上解決現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分治的戶籍制度對農(nóng)村學(xué)生造成的不平等待遇問題。

二、新型城鎮(zhèn)化為農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展帶來的機(jī)遇

總體來說，新型城鎮(zhèn)化要依據(jù)“一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)，五個(gè)重點(diǎn)”的原則，其中，“一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)”即為科學(xué)發(fā)展觀，“五個(gè)重點(diǎn)”分別為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以人為本、全面協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、因地因時(shí)制宜。

1.新型城鎮(zhèn)化使農(nóng)村基礎(chǔ)教育更趨公平

“城市是一個(gè)聚合容器”，尤其是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市資源日益增多，城市教育發(fā)展取得長足進(jìn)步。芒福特曾經(jīng)指出，城市就是給人們進(jìn)行重要對話提供最多便利條件的場所。城市，特別是中心城市，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，將成為區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的率先垂范，通過城鄉(xiāng)相互交往、對話，對周邊縣鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展的示范帶動(dòng)作用將越來越明顯。同時(shí)，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的提速，越來越多的農(nóng)村學(xué)生有機(jī)會進(jìn)城學(xué)習(xí)。一方面，這與國家日益重視教育公平，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展密切相關(guān)。另一方面，隨著農(nóng)民收入的不斷提高，農(nóng)村家庭有條件給孩子提供更好的學(xué)習(xí)環(huán)境，將來會有越來越多的農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城上學(xué)。

2.新型城鎮(zhèn)化使農(nóng)村學(xué)生基礎(chǔ)教育權(quán)利進(jìn)一步得到保護(hù)

伴隨城鎮(zhèn)化運(yùn)行效率的提高，越來越多的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢S遷子女在就學(xué)方面也逐漸享受到了與城市居民子女平等的權(quán)利。特別是近年來國家大力號召教育公平，要求各流入地在接收外來務(wù)工人員子女時(shí)要“以公辦學(xué)校為主”的就學(xué)政策，給農(nóng)民工子女接受教育提供了方便，有效解決了隨遷子女“有學(xué)上”的問題。在確保每個(gè)學(xué)生“有學(xué)上”的前提下，教育公平還轉(zhuǎn)向了教育過程中享有的教育資源的平等，使得農(nóng)村學(xué)生有機(jī)會可以同城市學(xué)生一樣享有良好的學(xué)習(xí)、生活環(huán)境。

3.新型城鎮(zhèn)化使農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源得到整合、優(yōu)化

傳統(tǒng)城市化過程中，農(nóng)村中小學(xué)局部調(diào)整造成的教育資源總體供給不足卻部分閑置的現(xiàn)象日益突出。新型城鎮(zhèn)化給農(nóng)村教育資源整合帶來了新的發(fā)展契機(jī)。通過開展農(nóng)村中小學(xué)閑置校舍普查活動(dòng)，對農(nóng)村中小學(xué)局部調(diào)整過程中留下的教育資源閑置狀況逐漸摸清，各地區(qū)將更多整合資源合理再利用，投入到農(nóng)村薄弱學(xué)校的新建、改建當(dāng)中，農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模趨于擴(kuò)大。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源將得到有效整合與優(yōu)化。

三、新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)下優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源配置的制度安排

長期以來，由于教育資源配置失衡，我國農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展相對落后。因此，建立合理的教育資源配置保障制度，是促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的重要任務(wù)之一。

1.合理調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

建國初期，我國實(shí)施的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略雖為工業(yè)化初期的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但在一定程度上限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)居民收入水平差距拉大，農(nóng)村家庭在經(jīng)濟(jì)條件上無法為子女提供與城市學(xué)生同等的學(xué)習(xí)機(jī)會。在傳統(tǒng)工業(yè)社會，效率問題（主要指勞動(dòng)生產(chǎn)效率）始終是第一位的問題，公平問題被深深遮蔽。所以，打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對農(nóng)村的束縛，完善城鄉(xiāng)收入分配制度，兼顧效率與公平的安排初次分配與再次分配，對于提高農(nóng)村居民收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民平等地享受教育等方面的公共服務(wù)具有重要意義。

2.逐步放開戶籍管制

新型城鎮(zhèn)化意味著必須進(jìn)一步完善現(xiàn)行的戶籍制度，重新調(diào)整城市社會人口遷徙的控制制度，解除現(xiàn)行禁錮人們自由的落戶政策。要改革歷史遺留的傳統(tǒng)戶籍管理制度并不是一蹴而就的，需要分情況、按步驟地把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?，有針對性地讓一部分人?yōu)先落戶，重點(diǎn)解決農(nóng)民工進(jìn)城落戶問題。在完善戶籍制度的同時(shí)，還應(yīng)“撤掉農(nóng)民進(jìn)入大中城市落戶的非制度性門檻”，在觀念、文化、政策等方面有效解決農(nóng)民工市民化的障礙，保證進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受教育的權(quán)利，進(jìn)一步滿足農(nóng)民工子弟入學(xué)的需求。

3.建立完善農(nóng)民工子女進(jìn)城學(xué)習(xí)制度

建立完善農(nóng)民工子女進(jìn)城學(xué)習(xí)保障制度，是實(shí)現(xiàn)社會公平、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。首先，建立健全綠色農(nóng)民工子女入學(xué)機(jī)制。堅(jiān)持以公辦學(xué)校為主、民辦學(xué)校為輔的就讀原則，降低就學(xué)門檻，靈活辦理農(nóng)民子女的入學(xué)手續(xù)，方便農(nóng)村學(xué)生入學(xué)。其次，建立健全農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)保障制度。注重在財(cái)政撥款方面向農(nóng)村傾斜，從中央到地方加強(qiáng)責(zé)任意識，確保最大程度地增加農(nóng)村教育投入，減輕農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，還應(yīng)適當(dāng)對部分地區(qū)增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減輕中小城鎮(zhèn)地區(qū)因?yàn)榻邮沾罅康霓r(nóng)民工子女而增加的過重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。再次，嚴(yán)格統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。堅(jiān)決執(zhí)行農(nóng)民工子女與城區(qū)學(xué)生平等的原則，禁止對農(nóng)民工子女亂收費(fèi)，鼓勵(lì)民間資助救學(xué)，幫助農(nóng)民工子女在能上學(xué)的基礎(chǔ)上融入城區(qū)學(xué)校生活，圓滿完成學(xué)業(yè)。

4.完善升學(xué)考試制度

近年來，隨著務(wù)工人員隨遷子女在流入地完成學(xué)業(yè)人數(shù)不斷增多，農(nóng)村學(xué)生異地參加中考、高考的問題日益突出。未來會有更多的隨遷子女同農(nóng)民工進(jìn)城，尤其是人口密集的大城市，流入人數(shù)將會更多，外來生源與本地生源共享教育資源、競爭升學(xué)名額的矛盾將日益突出，所以“一刀切”的升學(xué)考試政策并不可行。因此，各人口流入地依據(jù)本地區(qū)資源，尤其是教育資源承載能力的實(shí)際情況，實(shí)行多樣化的升學(xué)考試制度，有助于解決流入地隨遷子女異地考試難的問題。

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