曹炳蔚

（河南大學哲學與公共管理學院，河南 開封 475000）

黨的十八屆三中全會指出要將“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”作為當前全面深化改革的重要內(nèi)容和社會保障制度建設的主要目標。新中國成立以來，我國社會保障制度從無到有，走過了60多年的坎坷道路，初步建立起相對完善的社會保障體系。然而，隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的快速變化，現(xiàn)有社會保障制度的適應性不斷下降。因此，增強公平性與可持續(xù)性成為社會保障制度改革的迫切任務。

一、現(xiàn)代社會保障制度的價值維度

（一）公平屬性。公平原則是法律正義價值的根本體現(xiàn)和法律的基本原則,是社會保障制度的首要原則。事實上，社會保障制度的最初目的就是為了維護社會公平。社會保障制度起源于19世紀末的德國，其初衷在于保障老年人、傷殘工人、失業(yè)工人等社會弱勢群體的基本生活，調(diào)節(jié)收入差距，緩和勞資矛盾。從社會保障制度創(chuàng)立起，到20世紀70年代社會保障制度改革，再到21世紀的今天，公平作為社會保障制度的核心價值始終沒有改變。社會保障制度是收入再分配制度，通過財政補貼、財政轉(zhuǎn)移支付等手段，實現(xiàn)國民收入的二次分配，縮小社會成員之間的收入差距，維護社會穩(wěn)定。社會公平依賴于社會保障制度的維護，同時完善的社會保障制度有利于促進社會公平。因此，深化社會保障制度改革必須十分注重公平屬性。

（二）可持續(xù)性?？沙掷m(xù)理論是現(xiàn)代國家處理與協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、自然資源與經(jīng)濟發(fā)展、社會進步相互關(guān)系的共識性理念。社會保障是以保障社會成員基本生活為目標的長期性制度安排，必須是能夠持續(xù)健康運行的。從理論上來講，可持續(xù)性是現(xiàn)代社會保障制度的內(nèi)在屬性。社會保障制度是調(diào)節(jié)收入差距、救助弱勢群體、保障全體社會成員基本生活的長期性制度安排，必須具備一定的前瞻性與戰(zhàn)略性，必須能夠保證社會長期穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。否則，社保政策朝令夕改必然降低政府公信力，影響人們正常生活，給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響。從實踐看，可持續(xù)性是我國社會保障建設始終堅持的原則。十六屆三中全會決定提出要“逐步建立起‘低水平、廣覆蓋、可持續(xù)、嚴管理’的社會保障體系”，這是首次將“可持續(xù)”作為社會保障制度的屬性予以明確并載入中央文件。社會保障“十二五”規(guī)劃將社會保障可持續(xù)性寫入指導思想，特別作為專門一條，并對如何落實“更加注重可持續(xù)發(fā)展”，提出了具體的建議和意見。十八屆三中全會決定再次強調(diào)社會保障制度的“可持續(xù)”屬性。因此，進一步完善社會保障體系必須堅持增強制度的可持續(xù)性。

二、中國社會保障制度的公平性缺失與持續(xù)性不足

近年來，我國社會保障制度的制度覆蓋面和平均待遇水平都大大提升，但待遇不平等的問題仍然明顯存在?，F(xiàn)有社會保障制度的公平性缺失與持續(xù)性不足問題日益凸顯。

（一）公平性缺失。首先是城鄉(xiāng)差異。當前我國城市與農(nóng)村執(zhí)行兩套完全不同的社會保障制度。城市社會保障制度主要由醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險、工傷保險及居民最低生活保障制度等組成，保障種類齊全，覆蓋面廣，水平較高。農(nóng)村地區(qū)雖然也建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，但是，總體而言，城鄉(xiāng)社會保障的待遇水平差距顯著，尤其在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面，城市居民依然遠遠高于農(nóng)村居民。其次是地區(qū)差異。造成現(xiàn)行社會保障制度地區(qū)差異的根本原因正是計劃經(jīng)濟時代實行的地區(qū)分割的社會保障制度。改革開放以來，東西部經(jīng)濟發(fā)展水平差距的不斷拉大，不同地區(qū)的社會保障水平差異日益顯著，造成社會保障水平區(qū)域性不公平。最后是群體差異。在城市，不同社會群體所享受的社會保障水平存在較大的差異。以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為例，國家對企業(yè)職工實行基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，對城市居民實行城市居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度，對機關(guān)事業(yè)單位工作人員實行退休金制度和公費醫(yī)療制度。其中機關(guān)事業(yè)單位群體的保障水平往往是城鎮(zhèn)居民的保障水平數(shù)倍之多。

（二）可持續(xù)性不足。我國社會保障制度存在可持續(xù)性不足的問題，主要表現(xiàn)在群眾認同度低、法律體系不健全以及社?；鸸芾硭降偷热齻€方面。首先，人民群眾對現(xiàn)行社會保障制度的不認可?，F(xiàn)行社會保障制度存在城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和群體差異等嚴重不公平現(xiàn)象，很難獲得人們認同，此外，社會保障政策的出臺排除公眾參與，民意表達渠道堵塞，未能體現(xiàn)弱勢群體的愿望與利益訴求，導致政策認可度較低。其次，社會保障法律體系不健全。當前我國社會保障的相關(guān)法律尚未形成完善的法律體系，僅有《社會保險法》，且法律條文過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。第三，社會保障基金管理水平較低。我國社會保障資金來源不足，主要依靠財政撥付、企業(yè)和個人自籌，一些用人單位存在少交和不交等問題，導致社會保障基金不足，社會保障基金投資渠道較少，資金貶值問題嚴重。

三、中國社會保障制度建構(gòu)的路徑創(chuàng)造

（一）推進理念創(chuàng)新，落實公平的社會保障建設理念。理念是人們對某種事物的看法、觀點和信念，具有指導和影響人們實際行為的能動作用。因此，理念創(chuàng)新與否直接關(guān)系社會保障制度建設的路線和最終結(jié)果。社會保障制度是公民基本權(quán)利的制度性體現(xiàn)，應當堅守公平的核心價值理念?，F(xiàn)有的社會保障制度在設計理念存在著嚴重的農(nóng)村歧視、欠發(fā)達地區(qū)歧視和弱勢群體歧視，農(nóng)村地區(qū)居民、欠發(fā)達地區(qū)居民和社會底層弱勢群體的利益沒有得到充分保障，形成了社會保障制度內(nèi)的次等公民待遇群體。從公平維度看，一國的社會保障制度應當覆蓋國土領(lǐng)域內(nèi)的所有合法居民，不應當因戶籍類型、居住地區(qū)和政治話語權(quán)等因素的影響，人為地劃分成地位差異的若干群體或階層予以區(qū)別對待。社會保障度能夠保障凡是具有中華人民共和國國籍的合法公民都有平等參與社會保障、平等享受公平的社會保障待遇的權(quán)利，必須惠及全體公民。因此，社會保障制度的設計必須以促進社會公平作為出發(fā)點和落腳點，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度、調(diào)節(jié)收入差距的角度、緩和社會矛盾的角度，集中更多的公共資源推進社會公平公正，尤其要重點保障好農(nóng)民工、失地農(nóng)民及弱勢群體的基本生活，使貧困和弱勢群體的基本利益得到充分的尊重、確認和保障，從而促進社會和諧穩(wěn)定，推動經(jīng)濟健康發(fā)展，實現(xiàn)人們安居樂業(yè)。

（二）加快社保立法，建立完善的社會保障法律體系。一個國家社會保障制度是否成熟的一個基本標志，體現(xiàn)在有無完備的法律規(guī)范。加快社會保障立法是建設社會主義法治社會的重要內(nèi)容，也是增強社會保障制度公平性與可持續(xù)性的必由之路。只有建立完善的社會保障法律體系，才能增強社會保障制度的公信力，增強人民群眾的安全感，才能保證社會保障制度建設有法可依，有章可循，才能保證社保政策不因領(lǐng)導人個人意志影響，實現(xiàn)政策的有效性與可持續(xù)性。加快社會保障立法必須堅持三項原則：一是適應性原則，社會保障新法的制定必須與當前的社會發(fā)展水平適應，既要防止社保新法滯后于社會發(fā)展，又要防止社保新法超越社會現(xiàn)實。二是配套性原則，即在內(nèi)容上實現(xiàn)社會保障法律與其他部門法律及總體法律體系的有效銜接，提高社會保障法律的有效性與可操作性，將公民的“紙上權(quán)利”轉(zhuǎn)化為實體權(quán)利。三是完善性原則。完善的法律體系是法律效用最大化的必要條件。社會保障立法必須從整體性、全局性的角度著眼，致力于建立一套覆蓋社會保障環(huán)節(jié)、覆蓋社會保障各群體的完善的沒有漏洞的法律體系。

（三）重視制度創(chuàng)新，形成科學的社會保障體制機制。社會保障是一項具有長期性與復雜性的事業(yè)，必須建立并持續(xù)推進制度創(chuàng)新。推進社會保障制度創(chuàng)新，建立科學的體制機制需從三方面努力：第一，建立社保待遇調(diào)節(jié)機制。社保主管單位要合理確定社保水平，以縮小不同地區(qū)、群體的社保待遇差距為原則，嚴格控制機關(guān)事業(yè)單位社保待遇的非理性增長，不斷提升農(nóng)村地區(qū)居民與城市弱勢群體的社保待遇。第二，拓寬社會保障籌資渠道，合理增加財政投入，規(guī)范個人和用人單位繳納比例，做實社會保險的繳費基數(shù)，開征社會保障稅，建立多元化的社保籌資渠道，創(chuàng)新社?；鹜顿Y機制，實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ怠⒃鲋?。第三，強化社會保障基金的監(jiān)督管理，進一步完善社?；鹗罩蓷l線制度，建立社會保障基金檢查與預警制度，嚴厲打擊擅自挪用和擠占社?；鸬男袨?，確保社?；鸬陌踩\營。

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