(天津鐵道職業(yè)技術(shù)學(xué)院，天津 300240)

“官僚制”，又稱科層制，在英語(yǔ)里用“Bureaucracy”來表達(dá)。自從20世紀(jì)初德國(guó)的社會(huì)學(xué)家韋伯提出官僚制理論以來，“官僚制”逐漸開始被人們所認(rèn)識(shí)、接受、批判和發(fā)展。自從這個(gè)理論被提出以來，一直被廣泛應(yīng)用的同時(shí)也不斷地被批判，情況雖如此，但迄今為止，還未出現(xiàn)任何一種可以完全取代官僚制的新的組織理論。綜觀我國(guó)研究現(xiàn)狀，學(xué)者們研究的角度大多集中在理性方面，因?yàn)槠鋵?shí)際意義在于理性官僚制對(duì)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大作用。雖角度多樣化，但比較集中傾向于認(rèn)為官僚化不足在我國(guó)地方政府行政決策體制模式之中有所滲透并有諸多表現(xiàn)。因此結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，對(duì)理性官僚制的借鑒和超越的過程中可以找到優(yōu)化決策體制模式的路徑。

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度?！彼?，改革和完善我國(guó)行政決策體制尤具有緊迫性和重要性。從行政決策體制目標(biāo)的演變來考量，新時(shí)期我國(guó)行政決策體制的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化，這也是我國(guó)社會(huì)主義政治體制改革及政治文明建設(shè)的一個(gè)基本任務(wù)，亦是優(yōu)化我國(guó)地方政府行政決策體制模式的目標(biāo)。

一、對(duì)官僚制理論的理解及借鑒

(一)對(duì)官僚制理論的理解

從韋伯的論著成果當(dāng)中，我們可以推出他對(duì)這種新提出的政體類型——官僚制的界定。

第一，從理性的角度來理解。官僚制組織能夠?yàn)槌蓡T行動(dòng)提供合理性的標(biāo)準(zhǔn)，那么組織行為的可預(yù)見性和穩(wěn)定性必然更強(qiáng)，即“理性”特征顯著，而當(dāng)將其與傳統(tǒng)類型組織進(jìn)行對(duì)比時(shí)，其“理性”特征就欲加突出。這些理性因素包括：專門的行動(dòng)和權(quán)限要從法規(guī)上進(jìn)行明確規(guī)定并由層級(jí)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，注意持有公平、情感中立的態(tài)度，注重突出服從于理智的規(guī)則和非人格化的特殊品質(zhì)，行事過程中保持一種形式主義的、非人格性的精神，確定的規(guī)則組織成員必須嚴(yán)格執(zhí)行，專業(yè)知識(shí)和專家越來越能夠控制組織活動(dòng)。

第二，從權(quán)威體制的角度來判斷。法理型統(tǒng)治的最純粹方式是官僚制，以官僚制組織形式出現(xiàn)的才是合理——合法的組織。韋伯認(rèn)為，它是現(xiàn)代社會(huì)中處于主導(dǎo)地位的權(quán)威制度。人們服從的并不是某一個(gè)人，而是一個(gè)非人格化的無私秩序。權(quán)力與權(quán)威聯(lián)系得最密切，而可從一個(gè)權(quán)力群體的角度來理解官僚制。

第三，從理想狀態(tài)的角度來分析。韋伯的官僚制指的是一種是純粹、抽象、標(biāo)準(zhǔn)的理想中的組織形態(tài)，在現(xiàn)實(shí)中并不存在與其完全相符的官僚制，現(xiàn)實(shí)生活中的組織常常是幾種形態(tài)的結(jié)合體。

(二) 官僚制理論的可借鑒之處

很多學(xué)者指出，官僚制漏洞百出，危機(jī)重重，但它對(duì)于我國(guó)地方政府的行政決策體制建設(shè)，仍有許多可借鑒之處。包括：明晰機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)、權(quán)限劃分，并由法規(guī)嚴(yán)格設(shè)定；將公與私嚴(yán)格分開，公務(wù)關(guān)系對(duì)事不對(duì)人；公務(wù)人員所從事的是一種“職業(yè)”，要想從事這種職業(yè)不僅要經(jīng)過公開考試選拔，而且擔(dān)任官職的公務(wù)人員要效忠于組織的職務(wù)目標(biāo)；官員的身份雖是終身性質(zhì)的，但并不代表官員擁有占有該職位的權(quán)利等等。而其中最為主要的就是明確法律制度的權(quán)威，使公共行政在制度和規(guī)范調(diào)節(jié)下運(yùn)行。

(三) 借鑒官僚制理論的方法

借鑒官僚制，就是依據(jù)韋伯——威爾遜范式對(duì)我國(guó)的行政決策體制進(jìn)行優(yōu)化。優(yōu)化不是簡(jiǎn)單地否定和拋棄，而是在充分發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，吸收官僚制的合理內(nèi)核去建設(shè)有中國(guó)特色的官僚體制。當(dāng)然，這主要由政府自身來實(shí)施。當(dāng)然，同時(shí)也要借鑒適合中國(guó)國(guó)情的理念。

二、官僚制理論視野下我國(guó)地方政府行政決策體制模式的優(yōu)化路徑

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在進(jìn)行決策時(shí)所凸顯出來的許多問題，需要在行政實(shí)踐中不斷認(rèn)知、探索、檢驗(yàn)才能逐步解決，僅僅單純通過價(jià)值因素的引入，依靠道德水平高和素質(zhì)優(yōu)秀的人才來構(gòu)建現(xiàn)代化行政決策體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要通過加強(qiáng)制度、體系的完善、建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府應(yīng)該是受到法律法規(guī)的制約，即政府應(yīng)該在法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)來行使職權(quán)。

我國(guó)尚處于從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，因此，它既具備一些傳統(tǒng)因素，也兼具諸多現(xiàn)代因素。長(zhǎng)期自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，為傳統(tǒng)社會(huì)中的以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家族式組織的形成了提供了土壤。建國(guó)后，我們建立了新型的以管理為職能和以社會(huì)分工為基礎(chǔ)的各類型社會(huì)組織，如各類企事業(yè)單位、軍隊(duì)組織、公益性組織及農(nóng)村中的生產(chǎn)組織等等。但家族主義思想在人們的觀念中已經(jīng)根深蒂固，所以傳統(tǒng)家族式組織對(duì)現(xiàn)代組織的強(qiáng)大影響依然存在。因此，傳統(tǒng)的思維定勢(shì)，在舊體制消失之后依然繼續(xù)發(fā)揮著一定的作用。因此在現(xiàn)有體制下，“傳統(tǒng)因素”與“現(xiàn)代因素”的摩擦愈演愈烈。我國(guó)現(xiàn)階段正處于市場(chǎng)化、工業(yè)化、法制化、民主化的發(fā)展階段，我們必須從我國(guó)的社會(huì)發(fā)展階段出發(fā)，來設(shè)計(jì)我國(guó)行政決策體制的改革方向。目前，繼續(xù)完善現(xiàn)代官僚制成為中國(guó)行政發(fā)展的主要方向和趨勢(shì)。重塑中國(guó)政府時(shí)要堅(jiān)決秉承理性、法治、科學(xué)的精神，但這并不意味著我們要重蹈西方官僚制的覆轍，而是要根據(jù)實(shí)際情況兼容并蓄，批判地接受。

(一)規(guī)范決策程序

理性官僚制倡導(dǎo)法律制度的權(quán)威，這可使公共行政規(guī)范化、制度化。而我國(guó)的行政決策體制恰恰最嚴(yán)重缺乏的就是制度、法制和規(guī)范，缺乏法制理性精神，行政組織中到處彌漫著世俗的理性思想。法定權(quán)力三重結(jié)構(gòu)的模糊性造成了地方政府行使權(quán)力的隨意性、行政運(yùn)作過程缺乏規(guī)范和秩序、決策過程缺乏監(jiān)督機(jī)制，這些都是缺乏理性精神的體現(xiàn)。鑒于以上方面，我國(guó)地方政府的行政決策體制優(yōu)化應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1．嚴(yán)格規(guī)范決策程序，實(shí)現(xiàn)制度化的決策過程。在整個(gè)決策過程中應(yīng)實(shí)現(xiàn)：程序的完整化，論證的民主化，方法的現(xiàn)代化，多方案選優(yōu)等。從提出目標(biāo)、實(shí)際調(diào)查、資料分析、確定方案、評(píng)估論證直至擇優(yōu)，都須嚴(yán)格規(guī)定，執(zhí)行嚴(yán)格程序，從而從制度上杜絕領(lǐng)導(dǎo)意志和拍腦袋決策。

2．實(shí)現(xiàn)決策過程的法制化。官僚制組織的重要特征之一是遵循效率取向，注重法律和程序。在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，無形的巨大的保守力量是傳統(tǒng)。克服傳統(tǒng)習(xí)慣和思維定勢(shì)的最好辦法就是實(shí)行法制化，而這必須要有由一套完善的法律制度來保證。制度化、法律化的實(shí)現(xiàn)是確保決策科學(xué)化、民主化的根本保證。我們要堅(jiān)持把握住當(dāng)前已經(jīng)取得的改革成果，把它們用法律和制度的形式確定下來，并最終將決策行為完整地納入法治軌道?？刹扇〉拇胧┯校?/p>

政策參與者的資格、權(quán)利和義務(wù)應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)定，進(jìn)而保障廣大人民群眾能夠參與決策的制定。這要求必須公開和透明關(guān)于決策制定方面的問題，包括公開機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能、公平進(jìn)行人員選拔、公開決策、決策機(jī)構(gòu)行使權(quán)力公開透明等等。

決策權(quán)力的合理結(jié)構(gòu)應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)定，進(jìn)而可以理清決策子系統(tǒng)中各決策主體之間的關(guān)系。例如要明確劃分黨政系統(tǒng)、政府、人大各個(gè)決策主體的職責(zé)、權(quán)限和范圍，使其三者之間實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)。人大的最高決策權(quán)地位不可動(dòng)搖，黨對(duì)決策工作的領(lǐng)導(dǎo)必須堅(jiān)持，還要發(fā)揮政府作為一個(gè)決策主體的地位和作用。用法律規(guī)定的形式明晰決策程序，這可實(shí)現(xiàn)以法律的形式將科學(xué)合理的決策程序固定下來。

決策失誤的法律責(zé)任追究制度應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)定。這可從法律的角度規(guī)范和約束政府的決策者，進(jìn)而起到提高政府的辦公效率和責(zé)任心的作用。從國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的角度考量，如果政府的決策侵犯了公眾利益和公民權(quán)利，那么就應(yīng)必須追究決策者相應(yīng)的法律責(zé)任，以此促進(jìn)政府決策者慎重決策。

3．完善對(duì)行政決策權(quán)力和過程的監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)代政治對(duì)權(quán)力特別是行政權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督，要防止對(duì)權(quán)力的濫用，就必須實(shí)現(xiàn)權(quán)力的多元化。在某些情況下，公眾利益與決策者的利益并不能取得完全一致。因此，必須對(duì)決策系統(tǒng)實(shí)行有效的制約和監(jiān)督。其中包括監(jiān)察部門的監(jiān)督，人大對(duì)政府監(jiān)督，政府及其部門之間的相互監(jiān)督和制約，也包括各種民主形式的監(jiān)督。這種監(jiān)督和制約不但要從制度上進(jìn)行明確，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，而且還要從權(quán)力分配和組織體系的角度的進(jìn)行規(guī)定。

(二)優(yōu)化決策組織體系，合理分配決策權(quán)力

既具有決策權(quán)又擁有執(zhí)行權(quán)，這為政府決策體制的高度集權(quán)提供了制度保障。當(dāng)前，在很大程度上，地方政府的科層結(jié)構(gòu)如果離開黨政結(jié)構(gòu)，要想充分發(fā)揮其應(yīng)有作用還是具有很大難度的。要想解決政府權(quán)力的集權(quán)化問題，必須要優(yōu)化決策機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理分配決策權(quán)力。那么其關(guān)鍵就在于調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)。

1．必須調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)。主要包括：精簡(jiǎn)黨委辦事機(jī)構(gòu)，其所負(fù)責(zé)的行政事務(wù)由政府相關(guān)部門管理，真正實(shí)行行政首長(zhǎng)制；逐步撤銷政府各部門現(xiàn)有的黨組、紀(jì)檢組；黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)將精力放在黨紀(jì)黨風(fēng)方面，不再處理法紀(jì)案件；黨對(duì)國(guó)家政治事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過使黨的主張通過法定程序變?yōu)閲?guó)家意志，而對(duì)國(guó)家的生活不應(yīng)進(jìn)行直接的、具體的領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)通過間接的方式和原則對(duì)國(guó)家的生活進(jìn)行管理。

2．實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力在各層級(jí)之間縱向或橫向的合理劃分。在此基礎(chǔ)上，確定權(quán)責(zé)對(duì)等的分級(jí)決策體系，這是進(jìn)行科學(xué)決策的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下決策主體多元化、獨(dú)立化必須具備的因素。

3．實(shí)現(xiàn)決策機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化。有些現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的設(shè)置、撤銷、合并在很大程度上具有隨意性，而其規(guī)格、隸屬關(guān)系也未經(jīng)過科學(xué)的論證；導(dǎo)致部門的職能權(quán)限不明確、不合理，常常以“領(lǐng)導(dǎo)意志”為轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)不清。因此我們必須按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，科學(xué)規(guī)范職能，明晰人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化。

4．?dāng)U大決策主體范圍，分散集中權(quán)力，建立平等參與機(jī)制?，F(xiàn)行的決策模式，確保了黨對(duì)國(guó)家政治生活的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也缺乏了與系統(tǒng)外相關(guān)要素的互動(dòng)。過分強(qiáng)調(diào)黨在決策體制中的核心作用，就弱化了其他民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群眾的政治參與、意見表達(dá)的功能。這種缺乏“外部輸入”的決策模式，為領(lǐng)導(dǎo)人格化傾向提供了土壤，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)決策過程帶有較大的風(fēng)險(xiǎn)性。所以應(yīng)讓相關(guān)專家及各種專業(yè)研究機(jī)構(gòu)參與決策，實(shí)現(xiàn)決策過程的民主化。

5．逐步實(shí)現(xiàn)謀(參謀)、斷(決策)、行(執(zhí)行)的適度分離。黨高度集中了謀、斷、行的權(quán)力，同時(shí)也弱化了其他權(quán)力主體的活力。首先，決策者的主要職責(zé)應(yīng)該是“斷”，而不應(yīng)是“謀”。因此必須要強(qiáng)化社會(huì)發(fā)展研究中心、黨政研究室等機(jī)構(gòu)的參謀、咨詢功能。從法律上明確給予其地位，這樣便可實(shí)現(xiàn)對(duì)政策問題跟蹤、提供咨詢和建議提供了根本保障，進(jìn)而不斷完善體制內(nèi)的政策研究組織。其次，長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府部門擁有雙重身份，既決策的制定者和執(zhí)行者，直接導(dǎo)致政府部門職責(zé)不清、效率不高。因此可嘗試有些部門專門負(fù)責(zé)政策的制定和研究，有些部門則負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，直接為公眾服務(wù)。當(dāng)然，分離只能是“適度”的，因?yàn)楸仨毐ＷC決策制定與執(zhí)行過程中的有效溝通。

(三)實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)層次的行政制度創(chuàng)新

理性官僚制嚴(yán)格的等級(jí)結(jié)構(gòu)忽略了位于“金字塔”最上層的組織成員的必要的節(jié)制等問題，嚴(yán)重削弱了下層成員的積極性和創(chuàng)造性，我們必須要超越它。要從組織結(jié)構(gòu)層次的角度實(shí)現(xiàn)行政制度的創(chuàng)新。從現(xiàn)代官僚制的準(zhǔn)則和理念出發(fā)，從制度角度進(jìn)行考量，重新安排政府以及其功能，包括對(duì)政府與政府外主體的關(guān)系、政府機(jī)構(gòu)之問的關(guān)系、不同層級(jí)政府之間的關(guān)系作出必要的調(diào)整；對(duì)政府的管理職能、管理權(quán)限、管理方法以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、財(cái)政預(yù)算、行政責(zé)任等進(jìn)行再考量、再分析、再設(shè)計(jì)、再定位，進(jìn)而構(gòu)建獨(dú)具中國(guó)特色的行政決策體制。

(四)建設(shè)有中國(guó)特色的現(xiàn)代組織文化

傳統(tǒng)文化因素造成了中國(guó)官僚化不足的現(xiàn)狀，這一因素在潛移默化中對(duì)政府行為進(jìn)行隱蔽的、長(zhǎng)期的、普遍的影響。在“理性”精神的支配下，理性官僚制崇尚、暢導(dǎo)契約觀念和法治觀念，而這正是中國(guó)傳統(tǒng)文化中最為缺乏的。克服決策的隨意性和人格化傾向，構(gòu)建充滿理性精神的組織文化是實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化、法制化必然選擇。首先，我們要在觀念上培養(yǎng)理性精神，提倡理性的工作方式；在作風(fēng)方面倡導(dǎo)實(shí)事求是的精神，推崇重契約非人情的工作理念；在分配方面倡導(dǎo)功績(jī)主義原則。其次，通過教育，用現(xiàn)代精神去改造傳統(tǒng)觀念。但是理想的官僚制是假設(shè)組織成員不存在個(gè)人情感、個(gè)人偏好的，在這一點(diǎn)上我們必須超越，因?yàn)榕懦饬藗€(gè)人價(jià)值，同時(shí)也就不再有責(zé)任感。中國(guó)特色的組織文化應(yīng)該通過公共行政道德化來實(shí)現(xiàn)對(duì)理性官僚制的超越，進(jìn)而重視個(gè)人價(jià)值。

(五)推進(jìn)知識(shí)管理的進(jìn)程

傳統(tǒng)的金字塔式的科層組織結(jié)構(gòu)注重等級(jí)化的權(quán)力關(guān)系、職能化的專業(yè)分工、標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)程序、嚴(yán)格化的規(guī)章制度，那么人的活力和創(chuàng)造力就很難有發(fā)揮的空間。網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)正在取代傳統(tǒng)的層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，新型的組織要求新的管理思想和方式。網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)具有很大的靈活性和適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)成員間的協(xié)作和溝通。這些特點(diǎn)都是對(duì)科層結(jié)構(gòu)弊端的有效彌補(bǔ)。知識(shí)管理可使組織提高對(duì)變化環(huán)境的應(yīng)變能力和適應(yīng)能力，從而加強(qiáng)組織的生存能力?？傊?，知識(shí)管理是知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求和趨勢(shì)。由此所帶來的管理革命的影響是深遠(yuǎn)的。對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)來說，既是挑戰(zhàn)，又是機(jī)遇。