楊郁娟

（中國人民公安大學偵查學院，北京 100038）

論電信詐騙犯罪偵查中的海峽兩岸警務合作

楊郁娟

（中國人民公安大學偵查學院，北京 100038）

泛濫兩岸的電信詐騙犯罪具有非接觸性、運作產業(yè)化、技術智能性等特點，要求兩岸偵查機關簡化程序，展開常態(tài)化、形式多樣化的警務合作。兩岸近年來的警務合作取得了一些經驗和成果，這是兩岸警務合作的實踐基礎和思想基礎。兩岸應協(xié)商建立和完善定期會晤制、直接聯系人制，適時開展犯罪信息互換平臺建設，強化培訓、交流，以推進兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作深入發(fā)展。

海峽兩岸；電信詐騙；警務合作；偵查機制

電信詐騙是犯罪嫌疑人以非法占有為目的，利用固定電話、手機、手機短信、網絡等電信傳播載體和介質，以虛假信息為誘餌進行詐騙的犯罪活動。這類活動具有遠程性（非接觸性）、產業(yè)化、高科技性等特點，對傳統(tǒng)的偵查取證方式、跨國（境）警務合作等方面提出了挑戰(zhàn)。電信詐騙源于我國臺灣地區(qū)，且就目前案件偵破情況看，臺灣人在大陸或東南亞國家實施的針對大陸地區(qū)的電信詐騙較為突出。因此，海峽兩岸的警務合作是打擊處理電信詐騙犯罪中的重要問題。海峽兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作有兩種基本類型：一種是兩岸警方聯手在第三方涉案地區(qū)或國家實施警務合作，另一種是兩岸警方直接展開協(xié)作共同打擊電信詐騙犯罪。在前一種警務合作方式中，由于涉及第三方國家或地區(qū)，合作的特點、渠道與兩岸之間的警務合作有一些區(qū)別，需要另作分析。本文闡述的兩岸警務合作，主要指不涉及第三方涉案地區(qū)或國家的我國大陸和臺灣地區(qū)之間的警務合作。

一、電信詐騙犯罪的特點及對警務合作的要求

（一）電信詐騙犯罪的特點

1.非接觸性和跨區(qū)域性

電信詐騙犯罪的非接觸性，是指電信詐騙犯罪中，犯罪嫌疑人借助通信網絡尋找被害人，借助電子支付網絡迅速轉移贓款，犯罪嫌疑人與被害人以及各司其職的犯罪嫌疑人分處不同地點，互不見面，僅有通信交流，甚至連通信交流也沒有。案發(fā)后，被害人僅能提供有限的信息，難以追蹤犯罪嫌疑人和追查贓款流向。與非接觸性密切聯系在一起的是跨區(qū)域性，即無論是獲取案件線索、深挖犯罪團伙，還是搜集證據、追繳贓款，都不可避免地涉及多個地區(qū)或國家，要求多個涉案地區(qū)或國家的偵查部門展開密切合作。

2.產業(yè)化和職業(yè)化

隨著犯罪的不斷變化，電信詐騙犯罪演化為相互依存、相互合作的若干產業(yè)鏈：負責取款的團伙成員發(fā)展成為職業(yè)的地下錢莊，同時為多個詐騙組織轉、取贓款；負責通信技術的團伙成員發(fā)展成為專門的電信線路“供應商”，在互聯網上搭建詐騙網絡平臺并與傳統(tǒng)通信網對接，提供任意改號、群呼群叫和線路維護服務，出租給多個犯罪組織使用；撥打詐騙電話的團伙成員專司騙術，設立、管理詐騙窩點。分工不同的團伙成員之間大多互不見面，僅以租金、提成等金錢利益為連接紐帶建立聯系。這種專業(yè)化和具有相對獨立性的運作方式給偵查打擊帶來極大困難。這就需要涉案地偵查部門之間更加緊密、頻繁地交換犯罪信息、相互提供技術支持并協(xié)助取證，以形成完整的證據鏈條。也就是說，電信詐騙的產業(yè)化特點要求案件偵查中的國（區(qū)）際警務合作更加緊密、全面、深入，參戰(zhàn)的偵查部門要在準確了解彼此偵查活動的前提下共同把握偵查全局和進展。

3.技術智能性

電信詐騙犯罪的技術智能性，是指詐騙犯罪依托通信網絡、電腦互聯網和電子支付網絡及終端，海量撥打電話或發(fā)短信尋找被害人，騙得錢款后迅速以金字塔形分解資金、轉移贓款，然后在各地分散取現。當前，利用高科技手段實施電信詐騙的典型犯罪流程是：犯罪嫌疑人在我國臺灣地區(qū)或大陸某地的詐騙窩點撥打電話，經過其他國家的服務器和群呼改號平臺，與我國臺灣地區(qū)或大陸的服務器對接，落地上千個服務器后，進入程控電話網打入百姓家中；騙得贓款后，設在另一地區(qū)或國家的地下錢莊通過網上銀行系統(tǒng)將贓款以金字塔形分解到數十個賬戶中；馬仔在內地、我國臺灣地區(qū)及東南亞國家取現；取款后，贓款被轉存到安全賬戶內，地下錢莊再通過電腦把安全賬戶上的資金以倒金字塔形匯集取走。這種犯罪形式使偵查部門鎖定犯罪嫌疑人窩點、追蹤贓款流向的調查取證工作量非常大。

（二）對兩岸警務合作的要求

1.簡化程序以提高快速反應能力

詐騙犯罪依托通信網絡、電腦互聯網和銀行支付網絡迅速轉移贓款贓物，可以在10分鐘內將上千萬元分解轉移到數十個賬戶中，并分別在數十個不同國家或地區(qū)的銀行取現、轉存，完成犯罪并逃避偵查打擊。這就要求在偵查中，涉案地之間的警務合作反應迅速、統(tǒng)一行動，避免因反應遲滯造成贓款和罪證流失，或因為單方面采取行動而打草驚蛇，使身居幕后的犯罪嫌疑人毀滅證據、聞風而逃。要做到反應迅速、統(tǒng)一行動，就必須簡化程序，直接聯系，即時交換偵查信息。因此，應考慮通過建立和完善直接聯系人制度，構建犯罪信息互換平臺，深化警銀合作等機制，實現程序簡化和快速反應。

2.保持常態(tài)化以實現持續(xù)性打擊

電信詐騙犯罪成本低、收益高，泛濫傳播速度快，且詐騙手段花樣翻新，與偵查此消彼長?？梢灶A見的是，電信詐騙犯罪將在未來很長一段時間內持續(xù)高發(fā)，繼續(xù)危害民生。因此，相關偵查打擊也必須保持持續(xù)、長效。在兩岸警務合作中，應當建立常態(tài)化、規(guī)范化的合作機制，明確約定兩岸在警務合作中的權利、義務、行為方式和協(xié)助程序，使警務合作規(guī)范化地自動運行。

3.堅持形式多樣化以突破取證困境

在具有非接觸性、跨區(qū)域性的電信詐騙犯罪中，被害人所在地、銀行賬戶開戶行所在地、網絡服務器所在地、轉賬取款行為發(fā)生地、電話坐席所在地等均為涉案地，涉案地數量多、范圍廣；同時，每一涉案地的偵查部門都只能查證與犯罪有關的特定環(huán)節(jié)，而難以查清整個犯罪情況和查獲全部犯罪嫌疑人。因此，電信詐騙犯罪警務合作范圍廣、事務多、程序復雜、證據形式多樣。與之相適應的是，警務合作的形式也必須多樣化，既包括協(xié)助偵查取證，也包括協(xié)助緝捕犯罪嫌疑人，既包括情報信息的互換共享，也包括贓款的查扣、追繳，既包括個案偵查協(xié)作，也包括偵查人員的培訓交流。唯有如此，才能滿足打擊犯罪的需要。

二、兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作的現狀

近年來，我國大陸和臺灣地區(qū)展開偵查警務合作，偵破了一批重大系列案件，取得了豐碩成果。例如，在2012年的“7·27”電信詐騙案件偵查中，除了抓獲一批級別較低的犯罪嫌疑人外，還抓獲了劉某等三名臺灣籍幕后主犯，斬斷了其在國內精心經營的犯罪網絡［1］。這些經驗和成果既是進一步深化和細化兩岸警務合作的實踐基礎，也使兩岸警方意識到只有展開密切的警務合作，才能有效打擊電信詐騙犯罪，成為雙方積極探索合作方式和渠道的思想基礎。

（一）合作已獲高層重視

在當前粗線條的兩岸警務合作協(xié)議框架下，特別是在兩岸政治關系復雜的背景下，相關領導和警界高層的重視是兩岸開展電信詐騙犯罪偵查警務合作的重要推動力。尤其在合作初期打破壁壘時，這種高層的重視更是不可或缺。例如，在2010年上半年，被公安機關強勢打壓的電信詐騙犯罪再次抬頭，時任國務委員、公安部部長的孟建柱高度重視，做出重要批示，要求迅速成立“11· 30”系列電信詐騙案件專案指揮部，采取超常規(guī)措施，直接調配北京、云南、湖北、黑龍江、四川、廣東、廣西、重慶、福建九省區(qū)市警力，聯手我國臺灣地區(qū)警方及菲律賓警方開展跨區(qū)域、跨國警務合作?！岸矙C關在此案中開創(chuàng)的以跨境遠程‘合成戰(zhàn)’打擊電信詐騙犯罪的新模式，也注定成為跨境警務協(xié)作史中意義深遠的一筆”［2］。再如，在2011年“3·10”案件偵破過程中，“（時任）國務委員、公安部部長孟建柱，副部長張新楓多次召集有關部門，如外交部、民航總局、海關、檢驗檢疫，進行協(xié)調，特事特辦，同時，與我國臺灣地區(qū)及其他國家、地區(qū)進行政治對接，并慢慢形成了一個配合協(xié)作機制，直接促進了案件偵查的順利開展”［3］。由此可見，為深化兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作，必須盡可能爭取到領導層的重視，調動多方資源，并以此為契機推動機制建設。

（二）合作已達成基本共識

只有加強兩岸警務合作才能有效打擊電信詐騙犯罪，已經成為兩岸警方的共識。為此，兩岸警方在認可“法律問題和政治問題分別處理”的前提下積極展開警務合作。在前述兩岸警務合作經驗的基礎上，兩岸警方在交流共享犯罪情報信息、互助協(xié)作調查取證、采取集中行動統(tǒng)一抓捕犯罪嫌疑人、適時移交犯罪嫌疑人及其罪證、追繳和返還贓款等方面達成口頭約定或逐漸形成慣例。這些具體的約定和慣例有效地彌補了《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》以及《公安機關〈海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議〉的工作意見》等合作依據的粗疏。正是因為在加強警務合作的必要性與重要性、警務合作的主要問題等方面有了基本的共識，當前兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作渠道基本暢通。

（三）合作有待規(guī)范細化

在合作渠道基本暢通的條件下，兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作機制還有待完善和細化。例如，在直接聯系窗口建設方面，對于直接聯系窗口的設立和聯系人的職權、職責等尚未予以明確。再如，在協(xié)助調查取證中，除了委托取證和聯合偵查以外，還可以或應該采取派員調查取證的方式。派員調查取證更直接、更積極，屬更高層次的取證合作?！爸皇桥蓡T調查取證中，對于被請求方面而言，允許對方在其境內實施偵查權，似乎又有敏感性。調研得知，已經有警方為個案赴臺灣取證，但是不是以偵查員的真實身份，具體操作中也與典型的‘派員調查取證’有所區(qū)別，用的基本屬于‘證據交換’、‘個案研商’的名義。所以，從長遠的角度看，未來的兩岸司法互助中增加‘派員調查取證’應該不是問題”［4］。

隨著兩岸警務合作的深入展開，在積累越來越多經驗的同時，也將暴露出新的問題，提出新的需求，需要兩岸雙方探索務實可行的警務合作形式、渠道及相關機制。

三、兩岸電信詐騙偵查警務合作機制的完善

當前，兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作機制尚不完善，兩岸警務合作往往一事一議，具有明顯的個案化、個別化的特點。隨著兩岸共同面臨越來越復雜的電信詐騙犯罪偵查壓力，隨著雙方合作經驗的逐漸積累和互信互助誠意的日益鞏固，建立完善、細化的警務合作機制已成為必需和可能。唯有建立和完善兩岸電信詐騙犯罪警務合作機制，才能確保兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作常態(tài)化、持續(xù)化，才能實現對電信詐騙犯罪的高壓打擊。在建立和完善兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作機制時，除了要遵循平等協(xié)商、互信互助的基本原則外，還應注意長效機制所應當具備的開放性和協(xié)調性。

（一）建立定期會晤制

定期會晤，是指兩岸警界相關領導、兩岸電信詐騙犯罪偵辦職能部門的業(yè)務骨干和領導定期會晤，會商解決警務合作實踐中未明確的事項、有爭議的事項，交流案件信息、偵查經驗等。確立定期會晤制需要明確的基本問題有：第一，關于會晤的時間周期。根據目前電信詐騙犯罪迅速發(fā)展、手段翻新以及由此帶來的偵查困難等客觀現實情況，特別是考慮到兩岸警務合作尚處于摸索階段，會晤的周期不宜太長，建議以半年到一年為宜。第二，關于會晤的參加人員。在定期會晤中，高層領導的參與必不可少。此外，直接從事偵查工作和警務合作的業(yè)務骨干也應參與其中，以便把握實踐中存在的主要問題，并對問題的解決提出務實的對策。第三，關于會晤的議題。應當至少包括兩個方面的內容：一是具體案件偵查中的警務合作事宜，特別是有爭議的事項和相關協(xié)議未明確的事項；二是就當前電信詐騙犯罪發(fā)展趨勢、手段特點、偵查難點及偵查經驗進行交流共享。此外，定期會晤的費用可以由兩岸輪流負擔，并由負擔費用一方確定會晤的地點，負責會晤的組織工作。

（二）完善直接聯系人制

警務工作中的兩岸直接聯系人制早有先例。2008年，公安部開通了福建、廣東、上海、江蘇、山東5個對臺工作窗口；我國臺灣地區(qū)授權“刑事警察局”、“海巡署”、“調查局”、“移民署”等部門與大陸警方建立聯系、開展互動，其“刑事警察局”下屬9個總隊均可以參與閩臺警務合作［5］。在電信詐騙犯罪偵查方面，福建刑警總隊獲得授權建立“獵狐辦”，與我國臺灣地區(qū)“刑事警察局”攜手展開警務合作；2010年初，公安部刑偵局獲國臺辦批準與“刑事警察局”建立了直接聯系窗口，直接進行聯系溝通。不過，對于直接聯系人的職權、職責等事宜未作約定。

為實現兩岸在電信詐騙犯罪偵查警務合作中的直接性和常態(tài)化，在直接聯系人機制方面應從以下方面完善：第一，增加直接聯系窗口數量，逐步擴大兩岸警務合作直接聯系范圍。兩岸（特別是大陸）可以在電信詐騙犯罪的高發(fā)區(qū)域、重點區(qū)域增設直接聯系窗口，公布聯系人與聯系方式，以滿足電信詐騙犯罪偵查工作對快速反應的需要。第二，明確約定直接聯系人的職權、職責，比如，應在接到對方合作請求后多少天內予以回復、如何回復等。為滿足合作要求，兩岸雙方均應賦予直接聯系人在本職權部門內部的一定權限，如要求特定部門或人員提供信息、采取特定行動的權力，也可以直接確定特定職權部門領導為直接聯系人。第三，做好對接。我國大陸與臺灣地區(qū)在偵查權配置上有不同規(guī)定。在大陸，除了應由國家安全機關、檢察機關、軍隊保衛(wèi)部門負責偵查的案件外，公安機關享有完全的偵查權，除逮捕需檢察機關批準外，可以自行決定采取偵查行為。而臺灣地區(qū)則實行檢察官主導偵查的體制，司法警察是偵查的輔助機關。因此，在建立直接聯系窗口時應考慮對接問題，大陸警方應盡量與臺灣地區(qū)檢察機關建立聯系渠道。當然，司法警察仍然是而且必須是警務合作的主要部門，因為“臺灣地區(qū)司法體制中的偵查權似乎存在著‘兩張皮’現象，臺警方實際擁有的偵查權空間與法律的實際規(guī)定并不完全一致”［6］。

（三）適時開展犯罪信息互換平臺建設

目前，大陸的辦案協(xié)作平臺已經運行一段時間，成效顯著，也取得了一些經驗。為滿足兩岸警務合作對情報交流及時性、完整性的要求，可以借鑒這一做法，建立兩岸電信詐騙犯罪信息交流網絡平臺。內容可以涉及兩岸互涉電信詐騙犯罪數據（如犯罪地區(qū)分布、犯罪嫌疑人類型等）統(tǒng)計、犯罪手段（特別是新出現的詐騙手段）、特點、發(fā)案趨勢分析預測、犯罪預警信息等，也可以包括兩岸警方在電信詐騙偵查方面的經驗與技術方法交流、辦案職權機構和辦案法律程序的介紹等。在條件成熟和相關法律授權認可的前提下，也可以利用這一網絡平臺實施協(xié)助調查取證、交換犯罪證據、送達文書等警務合作工作。

兩岸共建、共享犯罪信息網絡平臺是開展兩岸警務深度合作的方式，也許在短時間內難以展開。但是，可以合理預見的是，基于電信詐騙犯罪的泛濫和警方普遍面臨的警務合作需求，兩岸在互惠互利的前提下積極協(xié)商建立類似網絡協(xié)作平臺是可行且必要的。

（四）強化培訓交流

增強兩岸之間的業(yè)務培訓、交流，不僅有助于雙方了解彼此的社會、觀念、法律、機構設置等基本問題，縮短合作磨合期，促成互相尊重、互助互信的誠意，而且有助于相互理解，對警務合作的具體事宜達成共識，使警務合作更加順利。當前，兩岸就電信詐騙犯罪偵查警務合作進行的培訓、交流活動主要是依托兩岸警察院校的學術聯誼、警學研討會等方式展開，基本限于學術交流層面，沒有制度化的業(yè)務培訓交流活動，整體上“除了短期互訪，兩岸警方仍缺失深入、持久的接觸和了解”［7］。

強化培訓交流的途徑包括：第一，建立常規(guī)培訓、交流機制。兩岸可以通過協(xié)商，確定各自的警察院校、培訓機構，建成電信詐騙犯罪偵查培訓基地，對雙方的偵查業(yè)務骨干進行定期培訓。培訓內容包括電信詐騙犯罪的手段特點、偵查方法、相關法律制度和辦案程序、兩岸警務合作的形式與內容等。培訓費用可以由各自負擔或由邀請方負擔。培訓周期以一至兩周為宜。第二，適時展開專題培訓、交流。在電信詐騙犯罪出現新的特點、發(fā)展趨勢，偵查對策有較大改變，警務合作有重大突破的情況下，可以協(xié)商由大陸或臺灣地區(qū)組織專題培訓或研討，針對某一新問題或疑難問題展開交流。第三，積極開展技術合作與交流。電信詐騙犯罪偵查中需要運用各種網絡技術和通信技術手段，涉及電子證據的發(fā)現、收集、鑒定、應用等技術工作。為實現對電信詐騙犯罪的整體性偵查打擊，兩岸應當在偵查技術方法、電子證據應用等方面進行深入合作與交流。

當前，兩岸的電信詐騙犯罪偵查警務合作越來越緊密、越來越深入，但也出現了一些新問題。比如，由于法律規(guī)定的差異，追繳、返還贓款成效不盡如人意，影響了打擊犯罪的力度。這些由法律制度差異造成的問題很難一蹴而就地解決，而完善兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作機制無疑是實現兩岸警務合作常態(tài)化、規(guī)范化最有效、最可行的途徑。同時，通過制度化的合作也可以逐漸消解法律制度差異造成的障礙或困難。因此，兩岸應當以先易后難，先解決分歧小、共識多的問題為指導思想，積極協(xié)商，推進兩岸電信詐騙犯罪偵查警務合作機制的建設與完善。

［1］盧杰，曾敏.三地警方搗毀電信詐騙犯罪窩點17處成功抓獲臺灣籍幕后主謀［N］.法制日報，2012－10－20.

［2］王文碩.“11·30”系列電信詐騙案件偵破始末［N］.人民公安報，2010－12－29.

［3］董向東，杜芳.論建構兩岸跨境有組織犯罪偵查合作機制［J］.公安教育，2012，（9）.

［4］熊一新，張淑平.兩岸打擊電信詐騙犯罪需破解三大難題［N］.人民公安報，2012－08－05.

［5］吳仲柱.兩岸警務協(xié)作實踐與深化路徑［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2009，（3）.

［6］張淑平.海峽兩岸刑事司法互助研究［M］.北京：九州出版社，2011：191.

［7］熊一新，吳仲柱.海峽兩岸警務合作機制研究［J］.公安研究，2010，（11）.

責任編輯：蘭立宏

On the Cross-Strait Policing Cooperation in Investigating Communications Fraud Cases

Yang Yujuan
（Investigation School,People’s Public Security University of China,Beijing 100038）

Communications fraud crimes flooding on both sides of the Taiwan Straits show such characteristics as non-contact,industrial operation,technical intelligence,and so on,which needs diverse forms of normalized policing cooperation with simplified procedures.Some experiences and achievements have been achieved in the recent cross-strait policing cooperation,which is the practical and ideological foundation for the cross-strait policing cooperation.It is necessary to establish and improve themechanisms of regularmeeting and direct contact,to build a platform for criminal information exchange in appropriate time,and to strengthen training and exchange.

cross-strait;communications fraud;policing cooperation;investigationmechanism

D631

A

1009-3192（2014）02-0043-05

2014-01-26

楊郁娟，女，云南保山人，法學博士，中國人民公安大學偵查學院副教授，研究方向為刑事偵查學。

本文為2013年公安部公安理論及軟科學研究項目“電信詐騙犯罪案件偵查中的國際警務合作”（項目編號：2013LLYJGADX037）的階段性成果。